高校突發事件協同治理問題研析

馬靜

摘要：高校突發事件的突發性、伴生性、連鎖性等特征使得其預防與處理需要動員更多的力量和資源進行協同治理。基于協同治理理論的視角，本文在分析高校突發事件協同治理的內涵及其多元主體角色定位的基礎上，剖析了我國高校突發事件治理的現狀與困境，并立足現實實踐，提出了構建高校突發事件協同治理模式的基本路徑。

關鍵詞：高校突發事件；協同治理；多元主體；角色定位；制度化

中圖分類號：G647文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）03-0034-04

作者簡介：馬靜（1976-），女，西安人，長安大學校長辦公室助理研究員，碩士，研究方向：公共事業管理。

現階段，我國正處于社會轉型的關鍵時期，各類社會矛盾日益凸顯。高校作為社會大系統的重要組成部分，其與社會系統的危機具有伴生性的特征。近年來，高校各類突發事件頻繁發生，如群體性事件、招生腐敗、心理問題等，這種情況下，單純依靠高校的力量難以有效應對頻發的突發事件，迫切需要政府部門、學生、媒體等多元主體共同參與到突發事件的應急處理中來。基于協同治理理論視角，本文擬系統分析高校突發事件協同治理的內涵及多元主體的角色定位、現狀與困境，并立足現實中國語境，提出構建高校突發事件協同治理模式的基本路徑。

一、高校突發事件協同治理的內涵界定

1.協同治理的內涵。目前，學者對協同治理理論尚未有明確的界定，要明確協同治理的內涵，必須厘清治理的內涵。陳振明教授在綜合國內外治理理論研究成果的基礎上，提出治理就是政府部門、社會組織、企業、公眾等多元主體在既定的環境條件下，以實現與增加公共利益為主要目的，采取合作的方式共同享有公共權力以實現對公共事務共同管理的過程。從治理的內涵中可以看出，協同是治理理論的核心特征，也就是說治理需要多元主體的協同，協同治理正好表述了治理理論的核心特質，簡單地說，協同治理就是在治理過程實現各主體之間的有效協作，實現整體功能大于部分功能之和。協同治理理論是協同論與治理理論相互交叉所形成的全新理論成果，是基于協同論視角下對治理理論的重新審視，其應具備有別于治理理論的特征，具體包括三個方面：一是治理主體與權力的多元化，治理主體多元化是協同治理的前提條件，治理主體不局限于政府這一單一主體，社會組織、公眾、私人部門都可以在一定范圍內參與公共事務管理，同時，除政府這一主體具有管理公共事務的公權力之外，其他治理主體也享有一定管理公共事務的公共權力；二是協同治理的精神內核是協商與合作，政府與其他治理主體之間的關系是平等的，相互之間通過協商與合作的方式來實現對公共事務的管理，不存在強迫行為；三是協同治理的核心和目的是利益問題，協同治理要解決的核心問題就是利益問題，通過協調各主體之間利益訴求的差異，以實現最大限度的維護公共利益這一根本目的。綜上所述，本文將協同治理定位為政府與非政府部門（社會組織、公眾等）等多元主體在特定的環境下，通過協商與合作的方式共享公共權力，以實現對公共事務的共同管理，最大限度地維護公共利益。

2.高校突發事件協同治理的內涵界定。所謂突發事件，是指突然發生的、作用范圍廣、造成或可能造成嚴重社會危害的、需要采取有效措施予以緊急應對的公共事件的總稱。突發事件具有突發性、破壞性、瞬間聚眾性、失衡性、多樣性等基本特征。據此，高校突發事件就是指突然發生在高校范圍內或不在高校范圍內但與高校有關的、作用范圍廣、對高校或社會造成或可能造成一定危害的、需要采取行之有效的措施加以應對的不良事件。基于協同治理理論的視角，高校突發事件協同治理應包含三個層次的內涵：一是高校突發事件協同治理主體與權力多元化。高校突發事件應急處理不僅是高校單方面的事情，還應包括政府部門、社區組織、企事業單位、學生、家長等多元主體。高校要積極整合各類治理主體，賦予其一定權力，以共同應對高校突發事件。二是高校突發事件協同治理的基本原則是參與和合作。各治理主體之間不是以強制性方式進行協同的，而是在相互協商的基礎上建立起平等的合作關系，共同參與高校突發事件的應急處理工作。三是高校突發事件協同治理的目的就是有效應對高校突發事件，降低突發事件對高校和學生所造成的損害，最大限度地維護公共利益。

概而言之，高校突發事件協同治理就是指在現代信息技術條件下，高校、政府部門、社會組織、學生、家長等多元主體在相互協商的基礎上建立合作關系，共同享有應對高校突發事件的公共權力和社會資源， 采取一系列有效措施共同應對高校突發事件，降低高校突發事件對高校和學生所帶來的損害，以最大限度維護公共利益。

二、高校突發事件協同治理多元主體的角色定位

高校突發事件協同治理強調治理主體的多元化，包括高校、政府部門、社會組織、學生、媒體等多元主體。要構建以高校為核心的高校突發事件協同治理模式，必須明確各治理主體的角色定位，這樣才能有效發揮不同治理主體在協同治理中的應有作用。

1.高校在高校突發事件協同治理中的角色定位。高校是高校突發事件應急管理的第一責任人，維護校園和諧穩定是高校最重要的政治任務。高校掌握應對高校突發事件的公權力和占有大量資源，其具有應對突發事件的能力與責任，在高校突發事件協同治理各主體中處于核心地位，起主導作用，負責高校突發事件處治的組織領導、協調溝通等工作，具體工作由高校行政管理者、教師、輔導員等負責組織實施。由于高校突發事件具有突發性、連鎖性、多樣性等特征，單純依靠高校單一主體難以有效應對突發事件，需要政府部門、學生、社會組織、媒體等多元主體的參與，高校要發揮主導作用，協調各主體之間的利益關系，把握高校突發事件應急管理的正確方向，實現各主體對高校突發事件的協同治理。

2.政府部門與高校突發事件協同治理。政府部門掌握著國家公共權力，高校人員任免、招生就業、辦學經費等無一不受政府公權力的控制。政府部門掌握著大量的社會資源，承擔著社會公共事務管理的職責，其在高校突發事件協同治理起著權力支撐、法律保障、資源供給等作用。高校突發事件協同治理離不開政府部門特別是教育行政部門的大力支持，政府部門要合理配置權力與資源，給予高校應對突發事件的更大權限，以便高校能在第一時間在權責許可的范圍內實現對高校突發事件的有效應對，同時，要進一步健全與完善高校突發事件協同治理的法律法規，為高校突發事件協同治理提供有力的法律保障。

3.社會組織與私人部門在高校突發事件協同治理中的作用。隨著現代大學治理結構的變遷，市場成為影響高校突發事件協同治理的重要動因。高校突發事件不僅僅局限于高校校園內，其范圍包括與高校相關聯的所有事件，這就必然導致高校突發事件治理范圍的延伸，需要積極引導市場力量來共同應對高校突發事件。社會組織與私人部門作為彌補政府與高校在突發事件治理中不足的重要市場力量，具有公共部門所不具備的優勢，能為高校突發事件治理提供大量的信息資源與物資資源，促進高校突發事件治理水平的提升。

4.學生與家長是高校突發事件協同治理的重要參與者。高校突發事件治理直接利益相關者就是學生群體，最大限度地維護學生群體的利益是高校突發事件治理的目的所在。高校在突發事件治理中起著主導作用，而學生參與程度對高校突發事件治理效果起著全局性的決定作用。學生既是高校突發事件的引發者，也是高校突發事件治理的重要參與者，學生是高校突發事件治理各主體中人數最為龐大的群體，要積極動員學生參與到高校突發事件治理中來，提升其在突發事件中的自救能力與意識，增強其在突發事件中的互助意識，真正以主人翁的態度來面對突發事件。高校突發事件治理也離不開家長這一主體，家長在高校突發事件治理中起著監督與輔助作用。

5.媒體在高校突發事件協同治理中的職責。媒體是信息傳播的主要渠道，其主要功能就是發布與傳播信息。面對突發事件時，社會公眾對信息有著急切的需求，需要了解突發事件的具體情況。特別是對于高校突發事件而言，如果學生或家長不了解突發事件的情況，有可能會引發學生群體做出一些不理智的行為，造成不良的社會影響。媒體要充分發揮其傳播優勢，第一時間向學生與社會公眾傳播正面信息，引導學生與公眾做出正確的行為，防止信息不及時或不準確帶來不必要的麻煩，同時，媒體要在高校突發事件治理中發揮教育宣傳的作用。

三、高校突發事件治理的現狀與困境

我國正處于社會轉型的關鍵時期，各類社會深層次矛盾日益尖銳。高校作為社會系統的子系統，突發事件與社會危機具有伴生性。近年來，高校成為突發事件的高發地、集中地，自主招生、學術腐敗、安全事故、心理問題等方面的突發事件時有發生，同時各類突發事件相互交織、呈現出由單一型矛盾向復合型矛盾轉化的趨勢，其解決難度不斷加大。

目前，我國高校突發事件的應急管理采取學工部門為主體、條塊分割的傳統管理模式，這種管理模式在一定時期內對有效解決高校突發事件起到了重要作用。但是，這種傳統的管理模式已不能適應當前高校突發事件應對的現實需要，甚至可能在一定程度上阻礙對高校突發事件的應對。從橫向維度來看，條塊分割的高校突發事件應急管理模式，在教育主管部門與學校層面缺乏統一的綜合協調機構，當高校突發事件發生時，高校各職能部門之間不能迅速形成合力，各自為政，大大降低了高校應對突發事件的能力。從縱向維度來看，高校應對突發事件時需要經過自下而上的層層匯報與自上而下的層層批示，這有可能貽誤突發事件的最佳處理時期。特別是面臨多種突發事件交雜在一起的情況，各部門之間的資源難以有效協調利用。高校突發事件治理的現實困境主要表現在以下幾方面：

1.組織體系不健全，多元主體之間尚未形成合力。高校突發事件治理的組織體系主要從高校內部與高校外部兩個維度進行考量。從高校內部維度來看，高校突發事件應急處理小組多由相關校領導掛帥負責、具體職能部門參加臨時抽調所組成的，這種組織方式存在著較大的弊端：一是工作內容和人員組成方面不具有延續性，需要大量的人員磨合時間，應對突發事件的經驗和教訓也難以有效保存；二是浪費大量的人力物力資源，使得應對突發事件的成本大大增加；三是難以及時制定出突發事件應急處置方案，致使貽誤突發事件的最佳處理時機；四是缺乏有效的教育培訓與法律制度保障，使得應對突發事件的效果大打折扣。從高校外部維度來看，高校突發事件參與力量不足，仍是以高校為單一主體，高校突發事件治理多元主體尚未形成合力。高校突發事件治理需要高校、政府部門、學生、媒體等多元主體的共同參與，目前多數高校仍處于依靠高校自身力量應對突發事件的怪圈，各主體之間缺乏有效的溝通與協作，高校與其他主體之間呈現出孤島的狀態。現實情況已經證明，依靠高校自身的力量解決高校突發事件是不經濟和不現實的。

2.缺乏應有的法律法規。我國相繼出臺一系列針對突發事件的法律法規，如《中華人民共和國突發事件應對法》《教育系統突發公共事件應急預案》等，但尚未有一部專門針對學校突發事件的法律法規，所以，各高校在應對突發事件時大都依靠學校的規章制度辦事，各行其是，各主體的權責不明確，推卸責任現象時有發生，這就需要出臺一部專門針對學校突發事件的法律法規，明確劃分高校突發事件治理各主體的權責關系，形成對各主體的剛性約束。

3.信息溝通機制建設滯后。隨著互聯網、新媒體等傳播工作的迅速發展，媒體的導向性使得高校應對突發事件時必須建立信息溝通機制。然而，許多高校在應對突發事件方面忽視了信息溝通機制的建設，未能從制度層面對突發事件信息溝通方式、內容、程序等予以規范。另外，高校突發事件治理多元主體之間缺乏有效的信息溝通交流，阻礙了各主體之間的信息共享，影響了多元主體共同應對高校突發事件的效果。在突發事件發生時，高校處理與媒體之間關系的能力有待進一步提升。國家教育行政學院關于“大學生危機管理現狀”的調研結果顯示，約70%的調查對象認為高校在突發事件發生時不能正確處理與媒體之間的關系。

4.預警機制與評價機制有待進一步健全。高校突發事件預警機制就是要在制度層面上將高校突發事件預警予以明確，使高校在突發事件臨近警戒線時能提前采取有效措施予以應對的一項危機預警制度。然而，很多高校并未從真正意義上建立突發事件預警機制，更多是流于文本形式以應付上級檢查。當突發事件發生時，臨陣磨槍，難以第一時間內實施有效應急處理，貽誤了最佳時機，影響了突發事件的治理效果，造成了不必要的人力、物力的損失。評價機制主要包括突發事件預警機制評價、信息溝通機制評價、組織機構運行情況評價以及治理效果評價等多個方面，評價有利于進一步總結高校突發事件治理各環節中存在的問題和經驗，以進一步完善高校突發事件治理體系。然而，很多高校在突發事件治理評價機制建設方面是缺失的，未能充分認識到評價機制的重要性。因此，我們必須進一步健全高校突發事件治理的預警機制與評價機制。

5.心理干預機制缺失。高校突發事件治理不僅要解決突發事件，而且要從心理層面對學生進行有效引導，使學生真正能從內心深處冷靜看待突發事件，從容面對突發事件，安全度過突發事件打擊的危險期。然而，我國各高校心理輔導教師的配備比例未到達1：5000，很多高校尚未建立專門的心理咨詢中心，甚至個別學校只有幾名專業心理輔導教師，難以滿足日益增長的大學生心理咨詢需求的實現情況。加之，心理輔導教師隊伍專業化水平較低，心理輔導形式單一，不能滿足“90后”大學生對心理健康咨詢需求的多樣性。這就說明高校心理輔導工作有待進一步提升，特別是對學生面臨突發事件的心理素質要加大重視力度。

四、高校突發事件協同治理模式的構建

現階段，高校在高校突發事件治理中仍占據著主導地位，隨著現代大學制度的建設和高校治理體系和治理能力現代化水平的提升，各類主體必將逐步參與到高校突發事件的應急處理中來，各顯神通，各取所長。只有高校、政府部門、學生、媒體等多元主體共同參與，各司其職，并建構一個高校突發事件多元參與協同治理模式，確保各主體之間協同發展，才能在第一時間內對突發事件進行有效治理。

1.建立多元主體立體交叉式協同治理組織體系。協同治理組織體系就是指高校突發事件治理各主體之間相互作用，各司其職，形成自我激勵機制與動力源泉，是高校突發事件協同治理取得應有效果的組織保障。建立多元主體立體交叉式協同治理組織體系就是為了進一步明確各主體之間的權責關系，整合高校突發事件治理各種社會資源與力量，實現各主體之間的優勢互補，達到整體功能大于局部功能之和的協同治理效果。一是要建立常設性的高校突發事件應急管理綜合協調部門，明確應急管理機構的職責范圍，規范應急管理機構的運行機制，使高校突發事件治理常態化；二是要充分整合各類社會力量，不能僅僅局限于高校范圍內，要積極拓展高校突發事件治理的主體范圍，建立以高校為核心，政府部門、學生、媒體、社會組織等多元參與的立體交叉式網狀治理結構，實現各主體之間權力與資源共享，通過相互協作不斷實現多元主體立體交叉式治理結構的最優組織，真正發揮1+1>2的協同治理效果。

2.完善高校突發事件協同治理的法律制度。高校突發事件協同治理的法律制度有利于規范各主體之間的權力與義務關系，明確各主體的職責范圍，增強突發事件協同治理的強制力。完善高校突發事件協同治理的法律制度，主要從三個層面著手：第一層面就是出臺一部專門的針對高校突發事件的基本法律，從國家層面對高校突發事件治理各方面內容予以規定，作為法規與制度制定的準繩；第二層面是教育部等相關部委及各省根據基本法律制定專項突發事件的法規與條例，專門規范各類突發事件的協同治理事宜；第三層面是高校根據基本法律及法規條例制定符合學校實際情況的規章制度，確保在學校范圍內突發事件應急處理有章可循，有據可依。完善高校突發事件協同治理法律制度也要充分考慮各主體的利益，實現各主體之間的利益均衡。總之，高校突發事件協同治理的制度化、法律化、科學化是完善高校突發事件協同治理法律制度的目標所在。

3.搭建高校突發事件協同治理的綜合信息溝通平臺。高校突發事件協同治理綜合信息溝通平臺應該包括突發事件預防階段的信息溝通、突發事件應急處理階段的信息溝通、突發事件善后階段信息溝通三個主要環節，這就要求我們必須把握好各環節之間的關鍵節點。第一，突發事件預防階段的信息溝通，就要在突發事件尚未發生之前，學校各部門之間以及學校與其他主體之間實現有效的溝通。學校要積極搭建信息交流平臺，定期召開突發事件研討會，明確突發事件的責任落實等問題。高校也要積極與政府部門、學生、社會組織等交流突發事件的信息，保證各主體之間的信息互通有無。第二，突發事件應急處理階段的信息溝通。在高校突發事件應急處理過程中，高校要秉承公正公開之原則，保障信息溝通渠道的暢通及透明。高校一定要掌握突發事件輿論導向的主動權，及時召開新聞發布會，公布突發事件應急處理最新情況，營造良好的社會輿論氛圍。要充分利用現代信息技術，打造高校突發事件信息指揮通信系統，將各類主體及其所掌握的資源與信息納入到信息指揮通信系統，進行資源合理配置與信息集成分析，為高校突發事件應急決策提供科學的依據。特別是高校要處理好與媒體之間的關系，加強公關力度，建立高校與媒體之間的戰略伙伴關系，讓媒體充分發揮監督者、傳播者、教育者等多重角色的作用。第三，高校突發事件善后階段的信息溝通。高校不僅要做好突發事件預防與應急處理階段的信息溝通，也不能忽視了善后階段的信息溝通。高校要積極總結突發事件治理過程中存在的問題和經驗，向學生及社會通報突發事件處理情況及推廣處理經驗，以便其他高校處理類似突發事件可以相互借鑒。

4.健全高校突發事件協同治理預警機制與評價機制。高校突發事件治理是一項系統工程，包括突發事件治理預警機制、處理機制、評價機制等環節，我們不能只關注突發事件的應急處理，更要關注前期的突發事件預警與后期的突發事件評價這兩個環節，切莫出現“中間粗、兩頭細”的棒形結構。高校根據國情校情建立突發事件治理預案，要明確突發事件的類型、各主體職責、治理原則與程序等基本內容，使得各主體能在突發事件發生的第一時間內做出反應。同時，高校也要做好突發事件善后階段評價工作，系統地評價高校突發事件治理全過程的各個環節，分析突發事件治理中存在的問題及經驗，以進一步修正與完善現有的高校突發事件治理機制，提升高校突發事件治理的整體水平。

5.加強高校應急心理立體支持系統建設。高校應急心理支持系統就是要在高校心理輔導工作中融入突發事件應急心理輔導及在高校突發事件發生時及發生后采取各種形式的心理輔導與咨詢，以確保學生能安全度過這一危險階段。加強高校應急心理立體支持系統建設，主要從三個方面著手：一是建立多渠道的應急心理支持系統，高校、社會、家庭各司其職，承擔相應的學生心理輔導工作。高校要承擔起大學生心理健康教育的工作，建立高校學生心理檔案，密切關注心理測評中存在潛在心理危險的學生。社會要為大學生創造良好社會環境，讓大學生在良好氛圍中健康成長，遠離社會不良誘惑與危險，家庭也要關注子女的心理問題，及時疏導子女的不良心理表現，并積極與學校保持溝通。二是建立多層次的應急心理支持系統，高校要建立心理咨詢專家、學校輔導員隊伍、科任教師、學生干部及其他成員等五個層次的應急心理支持系統，各層次的人員要根據自身的權限范圍承擔相應的職責，做到全方位、多層面的解決學生的心理問題。三是建立多形式的應急心理支持系統。高校主要通過專業心理咨詢機構、學校心理咨詢中心、學校業務心理咨詢社團等多形式為學生提供心理支持，讓學生能通過不同形式的心理輔導機構獲取不同的心理咨詢內容，提高自身應對突發事件的心理承受能力。總之，高校要建立多渠道、多層次、多形式立體式應急心理支持系統，提升學生應急心理承受能力。

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