官員爭當“改革促進派”，難在哪？

習近平總書記在2015年5月5日中央深改組會議上提出重用“改革促進派”的用人方針，這標志著黨中央在新時期對干部選拔任用標準進行了新的頂層設計。然而實踐中，“改革派官員”往往面臨諸多難題，主要體現在改革派官員的魄力和膽略總是被現有僵化的制度所限制和阻攔，造成改革淪為了空洞的口號。由于真正期待和呼吁改革的群體難以納入到主導改革的力量之中，結果，許多與改革相關的政策，運行到最后竟然與大眾的利益嚴重背離。同時，一場意義深遠且需要不斷持續的全面改革，顯然不能只靠一個改革小組來完成。

在這種情況下，激活“改革派官員”、引導大家爭當“改革促進派”便具有了特別重大的意義。在這樣一個背景下，探討“改革派官員”的難與易，將會對我國官員推進改革有進一步的啟示和指引作用。基于此，人民論壇特邀業界專家學者和干部共同探討這一話題。

【特邀專家】北京航空航天大學公共管理學院教授 楊立華

新加坡國立大學李光耀公共政策學院教授 陳抗

上海大學社會科學學院教授、博導 王天恩

對外經濟貿易大學思想政治理論課教學科研部教授 曹永棟

華東師范大學公共管理學院院長 吳志華

【主持人】

人民論壇記者 譚峰

改革派官員在任何時候都是很難的

楊立華：為政不易，當官不易。但若政治清明、官員優異，自然也是人民之福、社會之福、國家之福，人人都在翹首以盼。

從長遠的角度來看，從更根本和更廣闊的視野來看，“當官是否更容易了”事實上是一個“假”命題。我認為“當官在任何時候、任何時代都是很難的”。“當官”其實是要為人民服務，為社會服務，為國家服務，是要解決“大”問題和“公”問題的。說具體點，除了和一般職業一樣有基本職業要求以外，官員在任何時候，都必須“夙夜在公”，在任何時候都必須“枕戈待旦”，在任何時候都必須“戰戰兢兢，如履薄冰，如臨深淵”，在任何時候都必須“鞠躬盡瘁，死而后已”。因為“天下為公”，官員執國家和人民公器，自然恒無小事。

特別地，在當代和未來社會，官員所要處理的問題越來越復雜，即使有技術和組織的改進和革新，可以部分地降低問題的復雜性，但由于社會自身復雜性的日益增加，當官，尤其是要當好官，只會越來越難，對當官的要求也會越來越高。當前，我國正處于經濟結構調整和社會急劇轉型的大背景下，各種矛盾集中爆發，許多問題錯綜復雜，這就要求官員不僅要有戰略視野，也要有戰術策略，不僅要精研理論看高遠能夠“頂天”，還要扎根基層接地氣能夠“立地”，不僅要有才，還要有德，不僅要有自然和社會科學知識，也要有人文和道德關懷，還要適應當代社會新形勢的要求，不僅能干而且能講，如此等等，不一而足，實屬不易。

一句話，為政不易，當官不易。但若政治清明、官員優異，自然也是人民之福、社會之福、國家之福，人人都在翹首以盼。

改革派官員為什么更難了

陳抗：在目前的體制下，官當得好不好，百姓怎么說還不怎么算數，關鍵是上級認為好不好。因此，制定一套評估標準對于調動官員的積極性非常重要。

現今當官到底是更容易了還是更困難了呢？要回答這個問題，首先要搞清楚為官的大環境究竟起了什么變化？這些變化又給為官之道帶來哪些變數？我以為，現在的環境有三大變化。第一是社會變了。隨著生活水平和文化水平的普遍提高，人們參與公共事務管理的欲望越來越強烈。互聯網的普及、社交媒體的廣泛應用給民眾的參與提供了一個低成本的平臺。這使治理的基礎產生根本的變化。第二是要求變了。在結構調整期，官當得好不好的標準正在改變，這使許多人難以適應或者無所適從。第三是條件變了。以往那一套激勵干部的方法不能用了，新的方法又還沒有找到，使干部動力下降。不少人采取不求有功、但求無過的態度。說“當官容易”其實是在發牢騷。

第一個變化其實并不是什么新鮮事物。不過，隨著近年來智能手機的普遍使用，變化正在加速，影響力也在擴大。以前當官的都有“為官一任、造福一方”的氣派，干三兩件大事、留幾個可以稱道的標志性項目，然后就功成名就、愉快升遷。現在民智已開，需求多元。你說是“造了福”，人家偏不買賬。不但不給你評功擺好，有時還要引來罵名，批你瞎折騰，搞不好還要鬧出個群體性事件來。要讓人民滿意似乎是越來越困難了。

社會基礎的改變其實要求治理模式作出相應的轉變。以前那種政府統管一切、以為官員比百姓高明的觀念都不斷地受到挑戰。不少地方政府其實已經看到這個轉變的必然性和必要性，開始認真落實人民對公共事務的知情權、參與權、表達權和監督權。

在目前的體制下，官當得好不好，百姓怎么說還不怎么算數，關鍵是上級認為好不好。因此，制定一套評估標準對于調動官員的積極性非常重要。但是，這套標準在改革難度大的時期卻又很難制定。美國知名經濟學家奧爾森在50多年以前就指出，高速增長是一股破壞穩定的力量。速度越快，制造的矛盾和社會錯位越多，產生的利益沖突也越大。當高速增長帶來的好處主要被少數人獲取時，又會增強社會中“相對輸家”的攀比心態和仇富心理。

目前我們又再度進入改革的艱難時期，經濟結構的調整使官員們似乎再次面臨不明確的評估標準。一方面，“不以GDP論英雄”開始在考評標準中得到體現；另一方面，一旦地方的經濟增長率太低又會面臨“守土有責、守土盡責”的考量，要地方官員尤其是主要領導干部為當地的經濟增長負責。這種要求每個地方的經濟增長至少達到全國劃一的最低增長率的做法實際上違背了市場經濟的規律。從1960年到1990年，鋼鐵工業開始逐漸被淘汰。隨著鋼廠倒閉，大批煉鋼設備被廢棄，“鋼谷”成為死城，每年人口平均減少1.1萬人。在這30年里，服務業的提升遠遠無法抵消重工業崩盤帶來的影響。顯然，行業的調整給不同地區帶來的影響是不一樣的。要在“鋼谷”保增長、人為地抵抗市場的調節，其結果只能是浪費大量寶貴的資源、放棄創造新增長點的機會。理性的人們一般不會指望經濟結構的調整給各省、各市、各縣的經濟增長率帶來同樣的影響，要求各級地方政府保證在調整期經濟增長達到全國劃一的最低增長率也顯然是非理性的。同樣地，要推行協商民主、依法治國，也必須有相關的評估標準。官員如果看不到明確的標準，就會不知所措、無所適從。可是，好的標準無法那么快就出現，需要花時間來制定。落實依法治國需要修訂和廢止保護部門利益的惡法、編列政府部門職能的正面清單、建立機制來懲戒不依法行政的行為；推行協商民主也需要樹立典型、總結推廣先進經驗；這些都不是在短期能夠完成的任務。于是就出現名義目標看似明確、具體目標卻不很明確的現象。

改革開放初期，農民在分田單干、包產到戶后收入顯著提高。隨后，城里的國有企業也開始發獎金。由于財政拮據，政府當時無法為官員提高收入，只好允許公職人員通過各種創收活動提高收入。這應該說是一種權宜之計。從政府到軍隊，從醫院到學校，到處掀起創收的浪潮，形成了全民經商的態勢。 “財政包干”、“分權讓利”的政策使那些敢于嘗試改革的地方政府能夠擴大地方財政收入，掌握比別的地方更多的可支配資源，加大改善政府官員生活的力度。這種做法形成了與改革目標兼容的激勵機制，把地方官員拉到改革陣營中來。應該說，這是一個非常有效的策略。然而，這個激勵機制有很強的慣性，形成了一種路徑依賴，造成了部門利益、地方利益至上的局面，由此衍生出形形色色的潛規則，造就了一個尋租社會，造成今天反腐敗任務嚴峻的局面。原有的激勵條件改變了，新的激勵機制是什么呢？網上近來在熱議公務員漲薪的事，還有關于養老金并軌、職業年金的討論。一些地方試行的聘任制也令人關注。總的來說，激勵機制的設計面臨兩大矛盾。一是基數大與激勵不足的矛盾。二是流動性與穩定性的矛盾。在這方面，新加坡的經驗也許可以借鑒。新加坡的做法是用高薪激勵處于決策地位的高級公務員，并且讓他們終身任職以保證公共政策的穩定性和延續性。對于一般公務員則服從能進能出的市場機制，以績效考評制度淘汰懶政怠政者，不需要采用特殊的薪酬激勵。

當前改革派官員面臨兩易兩難的現狀

王天恩：當前為官，滿足高層次需要更容易，滿足低層次貪欲更難；想干事更容易，要干好事業更難。

馬克思早就深刻指出，人的本性就是人的需要。而人的需要不僅受生理、心理所決定，更為文化和制度環境所影響。觀念、文化和制度環境不僅會使價值觀變形，而且使是非標準變形，甚至能使邏輯扭曲。

人之所以熱心從事某種活動，總是為了滿足自己的某種需要，只是在社會分工中，不同的崗位主要滿足不同層次的需要。

做官難易是相對于具體條件而言的，這些條件主要包括：一是社會外部環境；二是個人內在需要。這兩方面條件又關聯在一起，構成互動機制。八項規定和高壓反腐急驟逆轉了官場的社會環境，也必定逐漸使官員的內在需要產生重大影響。就這兩方面具體條件來看，當前為官，兩易兩難：滿足高層次需要更容易，滿足低層次貪欲更難；想干事更容易，要干好事業更難。

“官”是管理崗位，本來是具有管理能力，能為大眾謀福利，自己則在管理過程中，發揮自己的才干，成就一番事業的崗位。如果官職異化為謀求個人低層次貪欲的職業，甚至成了投資營利的場所，升官為了發財，官場淪陷為低層次私欲膨脹之地，那社會規則甚至法律就會形同虛設，遭到破壞，社會風氣和環境就會陷于惡性循環。謀求低層次貪欲的人到了官員崗位，只能促成發財為官，產生貪官、“不作為官”。在這種情況下，結果只能是清官更難，貪官更容易；只有對的人到了對的崗位，才能促成事業為官，做官有所作為，成就“事業官”。在這種情況下，才可能清官、“事業官”更容易，貪官、“不作為官”更難。

做貪官、“不作為官”需要一個好壞不分、是非顛倒的輿論及文化和制度被破壞、癱瘓甚至崩潰的環境。而清官、“事業官”則不僅需要一個清明的制度環境，還需要創新的環境，這樣才能在管理崗位盡可能釋放管理創造力。

就官場動力學來說，社會環境至關重要。在社會中，存在方式決定思維方式，思維方式決定行為方式，而行為方式又構成社會的存在方式，由此形成惡性循環或良性循環。八項規定從行為開始，矯正行為方式，使社會環境——社會存在方式改觀，從而反過來影響思維方式，并進一步影響行為方式，行為方式又使社會存在方式發生逆轉，營造清官易，貪官難的環境和機制。

眾所周知，為官不是“知”的問題，而是“行”的問題；而行的問題又是規則問題，規則問題是執行問題，執行問題是體制問題。體制好了，為官環境好了，官德也好了；這時候，做貪官、“不作為官”難了，做清官、事業官易了。

因此，八項規定制度化，使貪官、“不作為官”不易，清官、事業官不難，堪稱當今清廉公正為官，事業為官人之福；當然更是中國大眾之福。

當今中國官場，要讓清官、“事業官”易，貪官、“不作為官”難，也不是個認識問題，而是制度問題。無法可依，無規可循，執法不嚴，在這樣的環境下，渾水摸魚易，認真辦事難。致力于制度建設的明智就在于：不指望人不做什么，只限制人不能做什么。有法可依，有規可循，執法嚴明，在這樣的環境下，認真辦事易，渾水摸魚難。

當社會環境與人的需要相匹配時，不管是社會外部環境與人的內在需要相契合，還是人的需要為社會環境所俘獲，都往往會進入這樣一個機制：行多意愜，意愜情同，情同知隨——這在八項規定前是惡性循環的機制，而在八項規定后則可能成為良性循環的機制。也是當前為官，兩易兩難的根據所在。

因此，當前做官是更難還是更容易，取決于官員的需要、追求和人生目標，歸根結底取決于人的需要發展水平和社會環境。官職是社會的高層次崗位，不是以低層次貪欲為主要追求，而是以為大眾謀福利作為自己事業主要追求的崗位。因此，官職應當讓那些以通過為大眾服務實現自己人生理想的公民進入。這一方面是對官員的要求；另一方面也是官職應當成為滿足這種需要的人的用武之地。只有這樣，事業為官才會成為官員的內在需要。

要辯證地看待改革派官員的難與易

曹永棟：當官的易是從當官的政治社會環境所說的，當官的難是從為官者的自身素質而言的，它們都是統一于黨的為人民服務的根本宗旨。

當官更容易，具體表現在三個方面：

其一，高壓反腐的震懾力使得官場人際關系簡約化。習近平總書記執政以來，高壓反腐，打“老虎”、拍“蒼蠅”，整風肅紀，官場風氣為之一變。這種暴風驟雨式的反腐舉措，形成了強大的震懾力，使心存貪念的官吏不敢僥幸試足。習近平總書記說：“全黨同志要深刻認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性，以猛藥去珂、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，堅決把黨風廉政建設和反腐敗斗爭進行到底。”其二，法治國家、法治政府、法治社會一體建設的頂層設計逐漸全面實施，將權力逐漸納入有序、高效的法治運行框架。兩千年的封建社會，君權神授，有法制而無法治，社會政治架構中家天下的統治秩序，使中國人深陷于三綱五常儒家文化人治傳統的束縛。這種文化傳統深植于民，在現實中的表現就是，官員擅權妄為、百姓托情說事，甚至官場內外、大事小事，不托情就不能正常辦事。這種人治社會傳統使國家行政管理無序化、低效化，為權力腐敗提供了溫床，加大了社會經濟的運行成本，造成社會人力物質資源的極大浪費。因此，為了國家行政管理體制的有序、高效運行，懲治腐敗只是治標，而竭力進行現代法治國家、法治政府、法治社會一體建設才是治本之道。其三，社會主義核心價值觀的弘揚和培育使整個社會的道德風尚得以提升。改革開放以來，隨著社會經濟的發展，在社會道德領域里出現了一些突出問題，拜金主義、享樂主義、極端個人主義有所滋長，以權謀私、造假欺詐、見利忘義、損人利己現象時有發生，一些個人喪失理想信念，人生價值觀嚴重扭曲，一些領域道德失范、誠信缺失。這些問題敗壞了社會風氣，破壞了正常的經濟社會秩序，在官場尤其為甚。

說當官更難，表現在如下三個方面：

其一，科學文化知識的爆炸式涌現，要求為官者加快知識的更新。當今時代，知識更新的速度加快，而且各種知識分門別類，愈益向精細化方向發展，即便是專業領域里的學者，也要終其一生，不斷學習，才不至于落伍，更遑論成為百科全書派式的集大成者。但為官者不懂得所需的基本理論知識，便無法履職勝任。當今時代為官者需要不斷學習所需的相關科學文化知識，不學習就被動、無法勝任領導崗位，因而當官自然更難了。

其二，國內外形勢波譎云詭的變化，要求為官者具有高超的局勢駕馭能力。為官者只有足夠的相關領域死的知識還不夠，還必須將死的知識靈活運用，變成活的知識，將對的知識正確運用于實踐，能夠較好地解決實踐中遇到的各種問題才行。國內外波譎云詭的新形勢比以往任何時候更加復雜，這就要求為官者審時度勢，高瞻遠矚，積極作為，具有高超的局勢駕馭能力，因而，當官自然就更難了。

其三，社會民眾殷切的期待與黨內外嚴密的監督，要求為官一任、造福一方。為官者肩負著黨的以人為本、執政為民的重任，面對著社會民眾的殷切期待，在此任者萬不可造次。黨的用人原則是“堅持五湖四海、任人唯賢，堅持德才兼備、以德為先，堅持注重實績、群眾公認”，黨的選人方針是“全面準確貫徹民主、公開、競爭、擇優方針”，同時黨在逐步“完善干部考核評價機制，促進領導干部樹立正確政績觀”。再者，人民的眼睛是雪亮的，特別是隨著互聯網的普及，網絡監督使貪官壞官無所遁形。為官一任而毫無建樹，這樣的官吏理應淘汰讓賢。黨的十八屆三中全會報告中指出：“改革政績考核機制，著力解決‘形象工程’、‘政績工程’以及不作為、亂作為等問題。”可見，在新形勢下，社會民眾殷切的期待與黨內外嚴密的監督，要求為官一任、造福一方，當官自然就更難了。

“改革派官員是否容易”不應成為一個問題

吳志華：“改革派官員是否容易”之問，除了可以從不同語境中的正反兩方面認知予以一般意義上解答之外，還應該從我國發展的歷時性特征中進行比較性解釋。

職業工作語境中的“容易不容易”的認知取決于一個人的工作狀態。兢兢業業、盡心盡職、富有成效地做好本職工作，不是很容易就能做到的事情，即使在平凡的職業或崗位，要做出不平凡的事業也很不容易。反之，如果不負責任、敷衍了事、得過且過地對待工作，工作就會被認為是容易的事情。當官也是一種職業，一種掌握公共權力和從事公共服務的政治職業，當官容易或不容易取決于如何當官。官員作為人民的代理人和為人民服務的職業工作者，對手中的權力時時懷有敬畏之心，忠于為官職守，做一個廉潔奉公、不謀私利、造福于民的清官、好官，盡管從理論上說是理所當然，但實際上不易。如果把當官看作是顯示身份、地位、權力的榮耀，以玩忽職守、耀武揚威、無所事事的狀態做官，追求以權謀私、吃喝玩樂的私欲，做一種庸官、懶官或貪官，那么，當官不僅是容易，而且是一種會使人上癮的享受。

“當官是否容易”之問，除了可以從不同語境中的正反兩方面認知予以一般意義上解答之外，還應該從我國發展的歷時性特征中進行比較性解釋，即作為一個不應該是問題的論題為什么成為一個問題？

改革開放以來，我國的發展轉向以經濟建設為中心，不斷推進經濟體制改革成為經濟發展的主旋律，追求GDP高速增長也勢必成為經濟發展的主導指標。尤其是在作為中國經濟發展模式一大特征的投資推動下，20世紀90年代中后期以來出現了基礎設施建設、土地批租、舊城區改造等“物態”建設的高潮。毫無疑問，改革開放三十多年中GDP年均9.8%的持續高增長、交通等基礎設施的日新月異、城市面貌的大變樣以及人民生活水平的大幅度提高，已經成為令世界矚目的經濟建設標志性成就。但另一方面，在基礎設施建設、土地批租、舊城區改造以及“招商引資”、經濟建設項目的行政審批過程中，本來很少交集的官員與商人之間形成頻繁接觸的人際關系。在配置資源的市場體系和社會主義市場經濟體制還不完善的條件下，以及在對官員行為缺乏完備而有效的制度約束的情況下，掌握公共項目、公共資金、公共資源分配權的官員與謀求項目及利潤的商人之間的頻繁交往，就有可能滋生大面積的“尋租”和嚴重的腐敗現象，同時也從中伴生出常態化的“三公消費”。在這一發展階段的官員生態環境中，盡管官員在經濟活動中忙于各種考察、商談、應酬等公務，但基于追求GDP政績的顯性激勵，加上事實上成為官員隱性激勵的“三公消費”，與此同時，對官員行為的約束性制度規定又不夠完備或者已有的規定在執行中“失之于寬、失之于軟”，因此，一些對“應該做什么樣官”缺乏正確認識的官員，就會感到“當官容易”，甚至會因為權力帶來的好處而樂在其中。

黨的“十八大”之后，在推進經濟建設和深化改革的同時，進一步加強政治建設和黨風廉政建設。中央頒發了改進干部工作作風的“八項規定”和“六項禁令”，開展了解決“四風”問題的黨的群眾路線教育實踐活動，對“三公消費”進行了嚴格規范和嚴厲治理，尤其是加大了懲治腐敗的力度。此外，黨的十八屆三中全會作出全面深化改革的決定，十八屆四中全會作出全面推進依法治國的決定。“八項規定”、“六項禁令”和嚴格限制“三公消費”，對官員的工作作風提出了嚴格的要求，也使得“三公消費”的隱性激勵基本上不復存在；加大懲治腐敗力度對官員的廉潔自律形成高壓態勢；全面深化改革和全面依法治國，既要求官員在開拓、創新中謀劃發展，又要求官員嚴格依法行使公共權力。同時，對重大決策實行終身責任追究制度及責任倒查機制，再加上中央和地方各級巡視組的督查共同形成了對官員公務行為的強約束高壓態勢，權力被關進制度的籠子，當官不再可以“任性”。在這種政治態勢下，有些官員與以前那種強隱性激勵、弱政治約束的官場生態相比較，自然產生“當官不容易”的心態，發出“當官不容易”的感嘆。

當官作為一種掌握公共權力和從事公共服務的政治職業，從正面意義上說“當官不易”是一種應然常態。這不僅因為當官不易如同其它職業一樣取決于與激勵相關的工作者工作狀態，還在于與其它職業有所不同的原因。首先，當官的職業選擇動因主要是服務于公共利益的價值觀，而不是看重薪酬等經濟報酬，否則許多優秀人才就可能不會選擇從政或從事公共服務職業。其次，官員的選拔任用有更高的資格條件尤其是“德”的要求。我國歷史上選用和提拔官吏歷來奉行德才兼備原則，尤其看重“官德”，強調為官者“不患無位而患德之不修”，“不患位之不尊，而患德之不崇”。我國2014年修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定，擔任黨政領導干部職務須具備涉及政治思想、政治信念、事業心、責任感、民主觀、法治意識、清正廉潔以及道德品行等素質要素的六項基本條件。再者，官員的工作行為受到更多更嚴格的職業規范約束。我國的《公務員法》規定公務員應當履行努力提高工作效率、全心全意為人民服務、接受人民監督、遵守紀律、恪守職業道德、模范遵守社會公德、忠于職守、勤勉盡責、清正廉潔、公道正派等義務；國外許多國家也對公務員的行為守則作出明確規定，包括民主價值觀、職業價值觀和道德價值觀，涉及依法工作、接受公眾監督、秉公辦事、維護公共利益等行為準則。

目前，我國的改革開放和社會主義現代化建設正在步入治國理政的新階段。這就是以全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨為戰略舉措，實現全面建成小康社會的戰略目標。

“四個全面”對作為領導干部的官員提出了更高的新要求。全面深化改革要求官員銳意進取、善于謀劃、勇于擔當，全面依法治國要求官員強化法治意識和提高依法治理能力，全面從嚴治黨要求官員心系群眾、克己奉公、廉潔自律。在治國理政的新階段，習近平總書記對做一個“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”的好干部和好官再次提出多方面準則，要求當官者“心中有民、心中有責、心中有戒”，“依法用權、秉公用權、廉潔用權”，“心有所畏、言有所戒、行有所止”，“嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，謀事要實、創業要實、做人要實”。當官者要按照“四個全面”提出的新要求和習近平總書記提出的為官之道來做一個好官，應該說是不容易的，但這些要求和為官之道將成為新階段的政治常態。面對這種政治常態，大大小小的官員都需要在思想認識上和行為狀態上進行調整或轉變，把“當官不易”的認知或感嘆轉化為做一個有正能量的好官。