適度綜合的黃島經(jīng)驗(yàn)

郇慶治

對黃島區(qū)綜合行政執(zhí)法改革的觀察，筆者認(rèn)為，必須立足于一個(gè)更寬闊的總體背景和更高的理論視野。綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)質(zhì)，是縣區(qū)以及街鎮(zhèn)政府架構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)，因此，我們有理由期待，這些改革實(shí)踐既會預(yù)先著眼于新的行政執(zhí)法理念，如“社會政府”、“綠色政府”，又會在行政執(zhí)法機(jī)制模式和文化觀念上帶來重大創(chuàng)新，比如基層政府與民眾、企業(yè)和社區(qū)之間的更積極的互動(dòng)。綜合執(zhí)法“黃島經(jīng)驗(yàn)”的具體內(nèi)容，可以概括為：

一是圍繞著政府職能、區(qū)街鎮(zhèn)政府架構(gòu)和城鄉(xiāng)管理差異等側(cè)面或維度的“適度綜合”。從表面上看，它只是把原來屬于六個(gè)不同部門的行政執(zhí)法職責(zé)合并為一個(gè)行政主管部門（“綜合行政執(zhí)法局”）的職責(zé)，即所謂的“六+X”。但是，這其實(shí)也涉及原有行政部門自身職能的重新定位。更為重要的是，這樣一個(gè)新的政府部門的成立，直接影響了下屬街鎮(zhèn)一級政府架構(gòu)的重組，而覆蓋整個(gè)新區(qū)的統(tǒng)一性管理，還會帶來一種促進(jìn)新區(qū)乃至整個(gè)青島市的城市化水平提升的效果。

特別是，之所以稱之為“適度綜合”，是因?yàn)樗w了行政執(zhí)法的主要方面，但又沒有過度擴(kuò)張。以此類推，地方政府的執(zhí)法或經(jīng)濟(jì)管理也可以借鑒類似做法，最終形成一種我國地方政府層面上的“塊狀”或“扁平化”治理架構(gòu)，如此既能提高地方政府的治理效率和服務(wù)水平，也可以從制度上控制地方政府規(guī)模和權(quán)限的擴(kuò)張沖動(dòng)。

二是以準(zhǔn)軍事化、職業(yè)化和電子化等相結(jié)合的綜合管理創(chuàng)新。在內(nèi)部組織管理結(jié)構(gòu)上，“綜合行政執(zhí)法局”采取的是一種“大隊(duì)——中隊(duì)”的垂直式管理模式，而在職員（“巡察”）及其行為紀(jì)律要求上更是追求一種準(zhǔn)軍事化標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也高度強(qiáng)調(diào)職員的整體素質(zhì)（包括文化素質(zhì)）和行政管理技術(shù)手段的高科技水平。

三是以社會服務(wù)為主的行政執(zhí)法風(fēng)格。作為一級行政執(zhí)法部門，綜合行政執(zhí)法當(dāng)然要擔(dān)負(fù)起保護(hù)公共資源、維持公共秩序的莊嚴(yán)使命，其中不可避免地會涉及到強(qiáng)制性手段的使用或行動(dòng)保障，但是，行政執(zhí)法還擔(dān)負(fù)社會規(guī)范與教育的服務(wù)性功能。因此，在各個(gè)大隊(duì)或中隊(duì)駐地，除了行動(dòng)指揮大廳，還有公民信訪與調(diào)解大廳，以及便于公眾與巡察聯(lián)系的聯(lián)系卡等。

應(yīng)該說，黃島新區(qū)的綜合行政執(zhí)法改革在較短的時(shí)間內(nèi)已經(jīng)取得了明顯的成效，尤其是在原來較為薄弱的某些政策領(lǐng)域或環(huán)節(jié)的執(zhí)法效率方面，比如對于海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的治理。當(dāng)然，這種改革的更深刻潛能的充分發(fā)揮還需假以時(shí)日，并且也的確存在一些制度性的制約因素，比如綜合行政執(zhí)法的法律支撐和保障問題，需要全國人大或上級人大做出明確的法律授權(quán)或調(diào)整。

責(zé)編/張曉 美編/于珊