科學構建大執法體系

【編者按】深化行政執法體制改革是黨中央在新形勢下推進全面依法行政的重大戰略部署。作為中央編辦確定的全國綜合執法改革試點，青島市黃島區（西海岸新區）立足問題導向，先行先試，積極推進跨領域、跨部門的綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法和推諉扯皮等執法難題，走出了一條成效彰顯、富有特色的綜合執法改革新路徑。

為全面了解黃島綜合行政執法改革的經驗與探索，2015年5月中旬，人民論壇雜志社組織國家行政學院、中國社會科學院、北京大學、北京師范大學的專家學者，對黃島區綜合行政執法改革實踐進行了專題調研。

青島市黃島區（西海岸新區），是經國務院批復設立的全國第九個國家級新區。新區地處膠州灣西岸，包括青島市黃島區全部行政區域，其中陸域面積2096平方公里，海域面積5000平方公里、海岸線282公里，轄27個街鎮、1221個村居，總人口171萬。2014年，完成地區生產總值2453億元，海洋經濟增加值590億元，公共財政預算收入175億元。作為全國改革創新的試驗田和綜合行政執法改革試點，黃島區充分發揮先行先試的體制機制優勢，按照“權責統一、集中管理、統籌推進、分步實施”的原則，逐步推進、科學構建“大執法”體系，為社會治理創新提供了鮮活樣本。

5月的黃島，驕陽未滿，海風拂面，舒爽宜人，人民論壇專題調研組一行踏上了這片“每個月推出1-2項重要改革”的熱土。走進黃島區綜合行政執法局，整齊劃一的隊伍引人注目，“有素的隊伍、有力的執法、有效的秩序”的宣傳標語令人眼前一亮。對此，黃島區綜合行政執法局局長王波頗為自豪：“全國各地都有警察，但是只有黃島有‘巡察’”。創建巡察隊伍是黃島區綜合行政執法改革的重要舉措，但綜合執法改革的

“黃島實踐”遠不止于此。

黃島綜合行政執法改革緣起及進展

在新區獲批之前，面對行政執法部門權責交叉、多頭執法、推諉扯皮等體制機制性問題，行政執法體制改革工作被納入新黃島區的整體改革發展規劃。

綜合行政執法體制改革涉及領域寬廣，職權繁雜。改革前，黃島百姓對綜合執法涉及到的城管、國土、海洋、交通、文化等六大領域很多長期得不到解決的問題極為不滿，每年通過各種渠道反映民生問題的投訴舉報近6萬件，熱點難點集中在違法建設、公用事業、超載超限、環境保護等多方面。由于執法監管范圍廣、涉及人口數量大，執法問題復雜，“專業執法”小隊伍、大領域的矛盾凸顯，無法實現全面有效監管，基于此，黃島綜合行政執法改革立足問題導向，科學構建“大執法”體系。

組建“六合一”綜合行政執法局。從領導關注、公眾關心、存在問題較多、客觀條件較為成熟的領域入手，將城管、海洋、國土、交通、文化、環保等六個部門的執法隊伍整建制劃入綜合行政執法局，集中行使城市管理、國土資源、文化市場、海洋漁業、交通運輸、環境保護等六大領域的全部或部分行政執法權，推進跨部門、跨領域綜合執法，建立起權責統一、權威高效的行政執法體制。

構建“條塊結合、以塊為主”綜合執法模式。通過實行一“綜”到底、“一職多能”，真正實現“一支隊伍管全部”，完成從條狀“專業執法”模式向“條塊結合、以塊為主”的“綜合執法”模式轉變。其執法過程更為簡單，權責更為明了，最直接的效果是，百姓知道有問題該找哪個部門，不再有被“踢皮球”的苦惱。

創建職業化巡察隊伍。致力于樹立群眾認可的“巡察”形象和打造精誠執法品牌，在干部隊伍建設上，實行半軍事化管理，逐步完成了執法程序、法律文書、管理機制、服裝裝備統一等核心基礎工作，樹立起新區綜合行政執法的嶄新形象，打造出一支精誠執法、文明巡察的鐵軍。

創新人事管理制度。打破原有體制身份界限，按照“身份封存、全員聘用、績效考核、以崗定薪”原則，統一實行崗位管理，實現人員能進能出、崗位能上能下、待遇能增能減。對派遣人員依據學歷、工齡等條件，建立與崗位等級相對應的薪酬和待遇標準，實行梯次工資制度和彈性晉升機制，激發員工積極性。

打造智能化科學管理平臺。將高科技智能化的系統運用到執法辦案管理中，實現對轄區所有社會治理信息及監控資源的采集和調取，以完成對轄區社會治安、安全生產、城市防汛等狀況的監控。一線執法人員配置移動執法終端，便于其與指揮中心進行實時、可視化溝通，方便及時發現、快速通報并動態處置風險隱患，構架起“指揮在機關，執法在大隊，服務在基層”的高效運行機制。

黃島綜合行政執法改革成效評估

調研組認為，通過上述創新，黃島區提升了行政執法效能，取得了較高社會效益：

破除行政壁壘，綜合行政執法彰顯“集中力量辦大事”優勢。“一支隊伍管全部”有效化解了推諉扯皮問題，問題處理 “一步到位”。例如，原來國土資源管理局衛星系統發現的違章建筑，因沒有強制執行權，無法處理，信息共享后，綜合執法局就可以依據城管相關的法律法規對違章建筑進行強制拆除。2015年1月初，綜合行政執法局接到第一批159個圖斑，僅用30天全部完成，整改面積2000多畝。改革以來，綜合行政執法局有效消除執法盲區，通過高密度巡查、網格化管理、精細化執法，共辦理國土、文化、交通、海監、環保等領域簡易程序案件4300余件、一般程序案件521件，拆除各類違法建筑10萬余平方米，查辦總案件數量同比增長約50%，舉報投訴數量下降30%，綜合執法效果顯著。

創新工作方法和執法手段，全方位提升社會治理效能。無論是農村執法的重服務，還是城市執法的智能化，黃島區綜合執法改革通過行動上軍事化和規范化、管理上扁平化和數據化、指揮上智能化和可視化、考核上梯次化和人性化、辦案上法治化和程序化，從而實現了從傳統執法到新型執法的轉型升級。調研組認為，黃島綜合行政執法改革作為新區社會治理創新的有機組成部分，通過建立綜合執法與社會治理聯動機制、推進執法管理力量下沉、執法巡查與管區網格有效疊加，真正融入到社會治理體系中。在常態監管上，黃島向全區27處鎮街派駐執法中隊，實行徒步巡查、流動巡查、夜間巡查相結合，實現了無縫隙覆蓋、高密度巡查、網格化管理，形成了“連貫執法”、“組合執法”的新模式，解決了街鎮“看得見、管不著”等問題。

改革人事管理制度，以凝聚隊伍向心力，促群眾滿意度提升。通過隊伍建設、思想建設、人事管理制度革新、業務能力培養，提升巡察對綜合行政執法工作的認同度、責任感和榮譽感，打造服務型、學習型、專業型行政執法鐵軍，將執法為民、精誠執法、文明巡察理念貫徹到具體的執法細節中，以有素的文明巡察和有力的綜合執法有效地維護了法律威嚴，贏得百姓的認可和信任，激發了社會對法治的敬畏之心。目前，綜合執法局的六大領域執法投訴率從原先每月1200余件，下降到每月600余件。

黃島綜合行政執法改革的啟示

黃島區把握西海岸新區建設的有利時機，堅持問題導向，明確改革方向，從體制機制創新入手，進行總體布局。調研組認為：黃島區在管理中創新，在創新中改革，在改革中深化，打開了綜合執法的良好局面，不僅具有改革創新精神，還蘊涵很強的法治思維和執法理性。在具體實踐層面，黃島綜合行政執法改革有以下幾方面啟示：

首先，改革范圍以社會關注度、客觀條件成熟度和城市功能匹配度為依據。以“六合一”為開端，但不止步于“六合一”。黃島區綜合行政執法改革從社會治理矛盾較為突出、群眾關注高、改革條件較成熟的領域切入，綜合執法改革不搞“大呼隆”，而是針對多頭執法、權責交叉和推諉扯皮問題較嚴重的領域入手，對癥下藥，開出良方，重點突破，有序推進。落實好，成效快，容易爭取支持，增長信心，也有利于未來更深入改革的推進。

其次，運用扁平化管理方式，真正實現由縱向“專業行政執法”向區域“綜合行政執法”轉變。改革之初，黃島綜合行政執法局在整合原來相關職能部門執法力量的基礎上，設立了五個專業執法大隊和一個綜合執法大隊，這些執法力量雖同屬一個部門，但業務上仍各行其是，原有的職能交叉問題雖有所緩解，成效仍顯不足。今年3月以來，黃島綜合行政執法局進一步改革原有人員配置，實行劃區管理，設立五個綜合執法大隊和一個機動執法大隊，“集中力量辦大事”、“一個隊伍管全部”，執法效能明顯提升。

再次，加強隊伍建設，鑄牢社會治理執法根基。黃島區委區政府認為，一支維護法律尊嚴，能得到群眾支持和信任的行政執法鐵軍，是社會治理的根基；一支有素的隊伍、進行有力的執法，才能迎來有序的社會管理。黃島區花大力氣、全方位打造綜合行政執法鐵軍，從名稱、形象、人事管理制度、文化素養、思想建設、行政執法業務流程培訓等多方面著手，激發隊伍活力，打造執法鐵軍，培養執法人員的職業認同，同時也刷新社會對綜合執法人員的形象認知。

最后，堅持群眾滿意的標準尺。黃島區的綜合執法改革，針對行政相對人群體，重制止糾正、輕處罰懲戒，充分給予當事人以應有的尊重與保護；將綜合執法改革與解決人民群眾的具體問題結合起來，從群眾最期盼的領域改起，圍繞服務群眾來轉，朝著讓群眾滿意而行，通過綜合行政執法改革，切實解決群眾最期盼、反映最強烈的問題。

黃島區綜合執法改革時間短、推進快、落實好、成效顯。調研組認為，總的來說，“黃島經驗”充分發揮青島陸海統籌、城鄉一體等本土優勢，探索建立了適應經濟社會發展要求和獨具特色的行政執法體制，為全國綜合執法改革提供了可資借鑒的經驗和樣本。但綜合執法涉及面廣、集中度高，風險和基層壓力大，還有很多體制機制上的困難、挑戰需要克服和面對，改革之路任重道遠，希望黃島區繼續發揚改革創新精神，真正將“綜合執法，執法為民”落到實處。

（執筆：陶建群、杜美麗、張曉）

責編/鄭清源 美編/于珊