秘書腐敗現象透視與治理路徑探討

李兵

【摘要】針對當前我國秘書腐敗現象多發頻發的實際，文章在對此現象進行分析的前提下提出了治理路徑：強化對秘書的教育培訓和道德建設，提升秘書整體素質;準確定位秘書在工作中的作用，理清領導與秘書的關系;構筑合理科學的秘書制度文化，通過良好的文化氛圍預防秘書腐敗;通過制度性設計避免秘書對信息資源的獨占，消除秘書信息資源的優勢;通過法律途徑預防秘書腐敗;加大內外監督對秘書腐敗的制約，構筑秘書不敢腐的機制。

【關鍵詞】秘書 腐敗 透視 治理 路徑

【中圖分類號】D630.9 ? ? ? 【文獻標識碼】A

近年來，我國改革開放的進程不斷推進，經濟社會取得長足進步發展，彰顯了中國共產黨領導下社會主義建設的新成就。再次進程中，人民群眾的生活水平不斷提高，人民群眾對黨更加信任、支持和擁護。黨的十八大以來，隨著“打虎拍蠅”進程的推進，更多的腐敗分子被查處，其中秘書腐敗的現象也引起人們的高度重視。黨的十八大以來查處的黨政領導干部腐敗案件之中，有相當一部分案件牽涉秘書腐敗問題。作為領導干部的“身邊人”，極少數貪腐秘書不僅沒有發揮其應有的為民服務、為領導履職盡責服務的功能作用，沒有認真做好份內之事，切實發揮好領導的參謀助手作用，反而利用其特殊的身份作惡多端、為非作歹，甚至違法犯罪，成為腐敗分子，嚴重損害了黨和政府的良好形象，嚴重影響了黨、政府和人民群眾之間的關系，給國家和社會帶來了重大損害，成為我國反腐倡廉建設過程中亟待解決的問題。

秘書腐敗問題一般分為兩類情形，有的人在擔任秘書職務期間便已經變質、違紀違法而被繩之以法，而有的人在擔任秘書職務期間并未違紀違法，而是在擔任領導崗位之后逐步走向腐敗之路并受到應有懲戒。各級領導干部的腐敗必須引起高度重視，嚴格依法查處，以嚴肅黨紀國法，這是不言而喻的。但是，秘書腐敗現象在近些年來呈現逐步增多的態勢，由于秘書在黨政機關擁有特殊地位，秘書腐敗作為一種社會現象具有巨大的社會危害性，必須引起我黨的高度重視，透視秘書腐敗現象及其成因，針對秘書腐敗的成因采取有效的治理措施，成為擺在我黨面前亟待解決的重大問題，成為推進新時期反腐敗斗爭和黨風廉政建設的重要內容。

秘書腐敗的表現形式

秘書在黨政機關運行過程中擔當十分重要的角色，作為領導身邊的工作人員，其是領導的重要參謀助手，“人微言重、官小權力大”，屬于特殊的國家機關工作人員。之所以會產生秘書腐敗現象，正是因為秘書具有這些特殊的身份和權力，秘書中的腐敗分子們正是利用其特殊的身份收受賄賂，或者買官賣官、權色交易，或者明示、暗示家屬違法亂紀，或者和社會上的黑惡勢力相互勾結殘害百姓，秘書腐敗的表現形式多種多樣。

第一，利用秘書職務便利人為為其他辦事人員設置門檻，從而趁機撈取好處費。我國對黨政機關領導配備秘書有著較為嚴格的規范，只有具備一定職務層級的領導干部才能按照規定配備秘書。因此，只有居于較高位置的地方或者部門主要領導才能配備秘書，而這些地方和部門的主要領導擁有較為廣泛的職務權力，社會各界人士有求于他們的人并不在少數。有的請求領導參加典禮儀式，有的請求領導就相關問題予以批復，有的請求領導前往調查研究以推動本地本單位工作，有的請求向領導反映問題，有的請求領導題詞等等，不一而足。在上述人員請求領導辦事之時，在通常情況下，其愿望能否達成，關鍵還在于能否將上述意愿及時向領導反映，而在此過程中，秘書就成為十分關鍵的人物。秘書的一項重要職責在于對領導的時間進行有效管理，按照事情的輕重緩急將有關問題上達領導處理，而哪些問題需要上達領導、上達領導事項的先后順序如何安排，在相當的程度上取決于秘書意愿。許多走向腐化墮落的秘書正是充分利用了這點，利用秘書職務便利人為為其他辦事人員設置門檻，從而趁機撈取好處費，最終走向違法犯罪的深淵。

第二，充分利用接近領導的優勢開辟“自留地”，創造權力尋租的空間。權力具有自我膨脹性，秘書是服務領導的，官職雖然小，但是依然掌握著一定的職權，秘書所掌握的許多資源是獨占資源，是其他工作人員所沒有的。秘書的職權同樣具有自我膨脹性，不少走向違法犯罪腐敗深淵的秘書，就是充分利用其接近領導干部的獨特優勢開辟“自留地”而創造權力尋租空間，以此謀取非法利益。秘書是領導干部的參謀助手，是專門為領導干部執行公務提供服務的。然而，部分秘書并不滿足于僅僅為領導提供工作服務，而是借助于接近領導的機會，充分“利用”貼近權力的優勢地位，為社會上的不正之風大開綠燈，想方設法為不法分子和領導干部之間牽線搭橋，促成一些通過正常途徑乃至合法途徑無法辦成的事情，借機向不法分子撈取好處費。為了長期、穩固獲取不法利益，部分秘書利用職權開辟“自留地”，利用領導干部的影響力行非法勾當。部分秘書插手工程、項目管理，為企業提供非法利益，或者充當某些機構的理事、顧問，甚至部分秘書主導由家人成立企業，讓家人舉辦的企業享受“近水樓臺”之便利，通過內幕信息為家人舉辦的企業提供服務，或者利用影響力為家人舉辦的企業提供市場準入、招標投標等方面的便利。

第三，利用人脈資源上下其手，構筑秘書腐敗的“綠色通道”。秘書長期在領導身邊工作，掌握了大量的信息資源和人脈資源。走向腐敗深淵的秘書之所以在違法犯罪的道路上暢通無阻、上下貫通、左右逢源，原因就在于掌握了一般工作人員所沒有掌握的信息資源和人脈資源，并且十分善于利用這些資源在同事、朋友、同學等人群中建立“關系網”，構筑秘書腐敗的“綠色通道”，以為自己的腐敗行為是在可以信任的圈子內進行的。殊不知，世界上并沒有不透風的墻，“天網恢恢、疏而不漏”，任何腐敗行為都難逃法律的懲戒，任何侵害人民群眾利益的腐敗行為終究會被依法查辦。秘書們通過利用人脈資源構筑的所謂“綠色通道”，認為秘書群體之間能夠相互照應，同事、老鄉、同學之間能夠相互保守對方貪腐的秘密，這只不過是自己的一廂情愿罷了，貪腐之路只會是絕路，絕對沒有所謂的“綠色通道”。任何腐敗分子，除了被抓，絕無第二條路可走。

秘書腐敗的巨大危害

秘書是具有特殊身份的國家工作人員，是領導身邊的人，代表的是一個地區、一個單位的形象。如果作為領導干部身邊的工作人員不僅不能竭誠為領導提供良好的工作服務，反而走向腐敗的深淵，此種腐敗秘書必定影響領導決策，同時也嚴重影響領導的形象，影響領導和群眾之間的關系，嚴重損害國家、集體和人民群眾的利益，阻礙社會主義各項工作的有效開展。在我黨的歷史上，就有人提出了秘書工作的基本原則，即“忠誠服務于黨的中心工作”，毛澤東對此指導思想也十分贊同。按照上述提法，秘書工作絕對不是為領導一個人服務的，而是服務于領導的具體工作的，因為領導的工作就是為人民服務的事業，因此，秘書工作就是間接服務于黨的事業、黨的工作。1985年，中共中央辦公廳組織召開的全國秘書長辦公廳主任座談會上，緊密結合新時期的形勢發展現狀，提出了秘書工作的原則宗旨，即“為領導工作服務，為各部門和下級單位服務，為人民群眾服務”①。在上述“三服務”的秘書工作原則中，歸根到底還是為人民服務。

在不同的歷史時期、不同的工作形勢下，黨委、政府的工作中心會產生相應的調整，但千變萬變不離其宗，為人民服務的宗旨始終是不會改變的。而如果領導身邊的工作人員貪污腐敗，那么，就會嚴重地敗壞黨和政府在人民群眾心目中的印象，勢必嚴重挫傷民眾對國家公權力機關的信任，嚴重損害人民群眾對黨和人民政府的感情，對政治安定清明、社會和諧穩定造成現實危害。

在通常情況下，秘書會被視為黨政領導干部的“影子”，人民群眾會從秘書的工作狀態來評價領導，從領導的作為來看黨和政府的工作，由此看來，秘書是否清廉就事關黨和政府在百姓心目中的形象，事關領導機關和領導干部的形象與威信。如果秘書不能奉公守法，竭誠為領導服務、為人民服務，而是違法亂紀、受賄索賄、貪污腐化，人民群眾也就沒有合理理由信任此類秘書所在部門的工作。

從黨的十八大之后集中查處的腐敗案件來看，領導干部的腐敗和秘書腐敗之間具有“雙關性”，部分領導干部的腐敗和秘書有關，而部分秘書的腐敗與領導有關，部分案件中的領導干部和秘書共同構成貪腐團伙。領導干部的腐化“帶動”秘書的腐化，這是較好理解的，因為領導干部往往對秘書具有“支配性”影響力，秘書不小心就上了貪腐領導干部的“賊船”。此外，實際上有不少領導之所以走向腐化墮落的腐敗道路，也和秘書有著直接的關聯，因為“堡壘最容易從內部攻破”。秘書長期在領導身邊工作，不僅在辦公室工作期間和領導有著十分“親密”的接觸，不少秘書在領導干部出差、下鄉調查研究期間也緊隨其后，和領導之間的關系非同一般，如果秘書能夠遵紀守法，自然會減少對領導干部造成的非法干擾。即便在領導干部受到非法干擾之時，秘書充分發揮好參謀和直諫作用，便能夠極大地減少領導干部違法犯罪的幾率。如果秘書在大是大非面前缺乏定力，立場不堅定、經不住金錢美色和其他方面誘惑，就有可能成為領導干部的“二傳手”，不少針對領導干部的“攻關”長期未能“收效”，卻通過秘書而迅速得逞。因此，秘書腐敗可能進一步引發領導干部的腐敗行為，應當引起我們的高度重視。

秘書腐敗的治理路徑探討

在近些年來查辦的部分領導干部腐敗案件之中，有相當數量的案件“拔出蘿卜帶出泥”，牽扯秘書腐敗問題。秘書作為領導干部身邊的人，不是盡職盡責做好領導的參謀助手作用，而是利用自己擔任秘書所掌握的職權和信息資源謀取非法利益，部分秘書和領導干部相互勾結、以身試法，最終受到刑事法律追究。秘書腐敗現象，對黨和政府的形象造成了嚴重損害，嚴重影響了領導和群眾之間的關系，甚至給國家和社會帶來了嚴重的損害，成為我國當前推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭亟待解決的重大問題。

2015年年初，《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》出版發行，第一次公開發表了許多習近平對反腐敗斗爭的論述。其中，他在中共十八屆四中全會第二次全體會議上講話時強調：“要深入推進反腐敗斗爭，持續保持高壓態勢，做到零容忍的態度不變、猛藥去疴的決心不減、刮骨療毒的勇氣不泄、嚴厲懲處的尺度不松，發現一起查處一起，發現多少查處多少，不定指標、上不封頂，凡腐必反，除惡務盡”②。黨風廉政和反腐敗斗爭“上不封頂”，無論哪一級別的領導干部只要觸犯了黨紀國法，均必須受追究，以彰顯中共治理腐敗之決心。同時，反腐敗斗爭同樣應該做到“下不封底”。高級領導干部的腐敗行為必定產生巨大危害，同時，“小官大腐”的現象目前亦不容忽視，甚至基層鄉鎮干部貪腐、村委會和村民小組干部貪腐的案件也在近些年來時有報道，這些“小官”們長期和底層群眾打交道，“小官”貪腐行為也必定嚴重損害黨和國家的形象，對人民群眾造成具體而現實的、看得見、感覺得到的危害。

秘書腐敗現象決不能因為秘書的官職較小而有所忽視，相反地，鑒于秘書腐敗現象造成的巨大危害性，必須對此問題予以高度重視。當前，我們應進一步提高對預防秘書腐敗重要性的認識，切實提高思想認識水平、統一思想認識，從秘書素質建設抓起，構建秘書腐敗的治理對策體系。

第一，強化對秘書的教育培訓和道德建設，提升秘書整體素質。秘書們之所以貪腐、走向違法犯罪道路，根源在于自我認識不足、放松了學習、忽視了自身道德思想修養方面的錘煉，缺乏自我約束的意識和能力。為此，秘書應該不斷加強教育培訓和道德建設，切實提升秘書群體的整體素質，這才是最為有效的秘書腐敗的治本之策。中國自古就有“人可以一生不仕，但不可一日無德”的古訓，古人對官職和道德相比較之后認為，對于一個人的一生而言，道德比官職重要得多。中國歷史上許多有骨氣的“秘書”，為現代秘書作出了榜樣。比如，不怕得罪皇帝的北魏秘書古弼、孜孜以求的李絳，這些古代秘書們見多識廣、能力素質過硬，具備非常卓越的輔助領導治國理政的才干，而且能夠做到甘于清貧和寂寞擔任秘書，不貪污不瀆職，將其功名道德流傳于世，無疑是當代秘書應該學習的榜樣。在中共黨史上，像田家英一樣，文章和道德兼優的秘書也為數不少，田家英擔任毛澤東的秘書18年，將自己的學識能力奉獻于其所熱愛的秘書事業，成為德才兼備的秘書典范。無論是古代的秘書，還是中共黨史上的秘書，那些德才兼備者均可作為當前秘書學習的榜樣，通過榜樣教育引導秘書盡職盡責服務于領導、服務于黨和人民的事業。在相關機構強化教育培訓的同時，黨政秘書也應該通過多種途徑強化學習，著力提升自己的法治意識、依法辦事的能力，以法律規范自己的職業行為，以嚴格的道德標準要求自己履行秘書職務。

第二，準確定位秘書在工作中的作用，理清領導與秘書的關系問題。在中國數千年的文化體系之中，讀書人做官發財、發財濟家似乎成為人們的正常而普遍的心理，甚至是成為中國社會的一種共同意識，成為所謂的“人生目標取向的共同文化”③。在這樣的傳統文化背景下，秘書文化自然成為官場文化的重要組成部分。在世界范圍內來講，秘書已經從官員向職業轉變，即某些人從事秘書職業可能就是一輩子的事情，將秘書作為一項職業來進行經營。但是在我國并未順利完成此類轉換，許多人擔任秘書的目的就是有朝一日要做官，如果一個人長期擔任秘書而未被提拔重用，似乎就是秘書本人的悲哀，似乎認為秘書無能。甚至有許多官員也未能正確看待此類問題，認為自己的秘書如果長期未能得到提拔，那么不僅表明秘書的無能，甚至表明領導者本人的無能。為此，在秘書為自己提供服務達到一定期限之后，官員們也要考慮如何提拔自己秘書的問題，認為如此才是對秘書的合理安置。對于秘書而言也同樣如此，不少秘書并不能安心在秘書崗位上長期工作，許多秘書的“官癮”比較大，在擔任秘書一段時間之后，就會想方設法謀求官職的升遷、追逐權力，甚至不惜盜用領導者的權力或者濫用領導授權，為自己謀取一己之私乃至非法利益，最終走上違法犯罪道路。為此，應準確定位秘書在工作中的地位作用，應將秘書作為一項職業來看待，而不能將此視為做官的便利渠道。此外，要正確處理秘書和領導之間的關系問題，始終堅持為領導工作服務、為各部門和下級單位服務、為人民群眾服務。

第三，構筑合理科學的秘書制度文化，通過良好的文化氛圍預防秘書腐敗。除了自身主觀原因之外，外在的環境文化氛圍等各種外在誘因同樣是造成秘書腐敗的原因，為此，這些外在的誘因依然要引起我們的高度重視，積極采取有效措施構筑風清氣正的秘書文化，通過良好的文化氛圍預防秘書腐敗。很顯然，秘書腐敗現象的多發頻發，和當前我國秘書人才的選拔制度、秘書辦事規則等制度文化密切相關。預防秘書腐敗，就必須認真抓好制度文化建設，通過制度防治或者減少秘書腐敗現象的產生。要著力構建科學合理的秘書人事任免機制體系，對選拔秘書的程序予以切實規范。當前的現狀是，黨政領導的秘書，幾乎均由黨政領導個人說了算，領導想讓誰擔任自己的秘書，只要領導干部本人提出之后，組織幾乎均會予以批準。實際上，此種秘書選任的方式是極為不合理、不科學的。黨政秘書屬于國家公職人員，秘書的選任并非領導個人的事情，其選任的程序必須堅持民主、公開、科學、規范，由組織人事機構按照程序嚴格考察之后任命，而不是由領導個人一句話確定其秘書的人選。要建立健全秘書崗位責任制度，進一步明確秘書的崗位職責，突出秘書崗位的從屬性、輔助性、服務性等職業特性，改變當前部分秘書崗位和領導崗位職能未能涇渭分明的現象。同時，應進一步明確秘書的辦事規則，對秘書所開展的工作予以規范，以規范的工作準則指導秘書工作。

第四，通過制度性設計避免秘書對信息資源的獨占，消除秘書信息資源的優勢，預防秘書腐敗。許多秘書腐敗案件的產生，和秘書對信息資源的獨占有關。這些走向違法犯罪道路的秘書們正是通過利用其在信息資源上的獨占優勢為自己謀取非法利益的。各種信息資源是秘書開展服務工作的基礎，秘書工作的過程也就是對各類信息資源進行搜集、整理、分析、傳遞和反饋的過程。在長期從事秘書工作的環境條件下，秘書掌握了許多權威、真實、立體、全面而豐富的各種各樣的信息資源，通過這些信息資源，能夠構建廣泛而密切的信息網絡，甚至不少信息資源是被秘書所獨占的，一旦秘書心術不正為了一己私利利用這些獨占資源謀取非法利益，則無疑為秘書腐敗的預防和查處工作增加了困難。

除此之外，不少人也熱衷于向秘書行賄而獲取對自己有價值的信息資源，通過利用這些信息資源獲取非法利益，更多的秘書由此走向受賄的深淵而不能自拔。鑒于秘書通過利用自己對信息資源的獨占優勢而違法犯罪的實際，應通過制度性設計避免秘書對信息資源的獨占，消除秘書信息資源的優勢，預防秘書腐敗。具體措施中，應堅持推行信息的公開透明，將相應的財務信息、政務信息及時公布到信息平臺之上，避免秘書違規操作、違法操作的可能性，避免或者減少秘書通過利用“信息優勢”尋租。同時，應進一步暢通信息反饋的渠道，讓群眾的意見建議能夠暢通無阻地反饋給領導機關及其領導，提升黨和政府工作的透明度、公信力。

第五，通過法律途徑預防秘書腐敗。在當前推進依法治國的大環境之下，我們應該善于運用法治思維和法治措施管理黨和國家各項事務。在對秘書腐敗問題進行治理的過程中，應進一步健全和完善法律法規對秘書工作予以切實規范、制約，從預防的視角建立更為健全的法律法規制度，以此杜絕或者盡量減少秘書腐敗現象。當前，我國對秘書崗位人員的選擇依據，主要是頒行于2005年的《公務員法》和1997年由原勞動部發布的《秘書職業技能》、《國家職業教育技能鑒定規范（秘書）》等。此外，中辦于2010年3月發布了《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》，該“辦法”雖然主要是對黨政領導干部選拔任用工作的規范，但卻對秘書工作作出了某些規定。比如，“辦法”規定，在黨政領導干部選拔任用工作中要求提拔本人近親屬，或者指令提拔秘書等身邊工作人員的，將追究有關領導干部和人員的責任。此項規定對于進一步深化干部人事制度改革具有十分重大的指導意義。但是，目前尚未通過黨內法規或者其他方式對秘書工作的性質、任職資格、法律責任、職責范圍等予以明確，這些問題均須通過健全完善法律法規、通過法律途徑“依法治秘”予以解決。

第六，加大內外監督力量對秘書腐敗的制約，構筑秘書不敢腐的機制。在治理秘書腐敗現象的過程中，切實加大對秘書工作的外部監督是一項不可或缺的重要手段，同時也是避免或者減少秘書腐敗現象的重要途徑。在內部而言，應推行對秘書崗位的考核、定期交流、輪崗、任職回避等，通過推行上述民主程序以達到黨內民主監督的目的，從而有效地避免秘書的權力非法延伸。要對秘書工作崗位的考核目標予以明確規定，制定科學、合理的秘書工作考核評估體系，對績效考核的方法進一步實現優化組合，對績效考核的程序予以切實完善，以考核促進和加強對秘書工作的內部監督制約。要進一步嚴格對秘書的考核制度，對不能勝任秘書工作、道德品質產生問題、理想信念產生動搖的秘書要及時通過組織手段清除出秘書隊伍，以杜絕和盡量減少秘書腐敗現象的產生。除加強內部監督外，應在外部推行程序化的、廣泛的政治參與制度，讓廣大干部職工和社會民眾知曉秘書工作的職責，及時處置對秘書的舉報，提高秘書工作的透明度、公開性，構筑秘書不敢腐的機制體系。

（作者為成都學院政治學院副研究員）

【注釋】

①楊樹森：《秘書學概論》，合肥：安徽人民出版社，2005年，第283頁。

②孔令晶：“習近平‘上不封頂’的反腐宣言振聾發聵”，人民網，2015年1月13日。

③徐忠獻，吳廣賢：“秘書腐敗的文化機理及對策研究”，《紹興文理學院學報》（哲學社會科學版），2001年第6期，第94頁。

責編 / 王坤娜