特殊工種提前退休制度，應該取消嗎

劉云

【編者按】

本刊2015年6月曾刊發《警惕養老“活命錢”遭冒領》一文，文中列舉了冒領養老金的幾種常見形式，而另有一種冒領養老金行為隱蔽性更強、危害性更大，那就是利用特殊工種提前退休政策來騙取養老金……

警惕提前退休潮

特殊工種提前退休政策，是國家為了保護從事井下、高空、高溫特別繁重體力勞動或其它有害身體健康的職工利益而設立的一種退休方式。可近年來這種提前退休卻呈現出了非正常增長的態勢。

特殊工種提前退休政策是如何規定呢？《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》（國發[1978]104號）文件規定：“從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體建康的工作，男年滿55周歲、女年滿45周歲，連續工齡滿10年的。”符合此條件，可以提前退休。不難發現，此政策出臺于仍實行計劃經濟的1978年，改革開放尚未起步。如今，改革開放都已近40年，從社會經濟水平到企業實際情況都發生了天翻地覆的變化，老政策的弊端已經愈發明顯。

究竟是什么原因造成了這股提前退休熱？為什么大量不符合特殊工種提前退休條件的人也加入到了申請的行列呢？

這是因為，一些國企出于人力資源成本的考慮，想方設法減少工資及社保福利費用開支，通過特殊工種的提前退休“通道”，逃避企業繳納社保等開支的法定義務。提前退休也成了不少企業和職工享受“優惠”政策的“保險箱”。在一些地方，屬特殊工種原因而提前退休的比例竟高達26%，換句話說，每5名提前退休者中就有1名屬特殊工種提前退休。殊不知，企業降低了用工成本，卻對社會保險基金形成了極大的沖擊。

社會保險基金可說是我國退休人員的“養老錢”，事關公眾的利益。提前退休人數的不正常增多，不僅會造成養老保險基金收入減少，同時還加劇了基金的支付壓力，甚至出現賬戶虧空，給我國養老保險制度帶來不利的沖擊。

老政策的三大弊端

人事檔案造假成風

眾所周知，在計劃經濟時代，人事檔案涉及職工調資、晉級、分房、調動等待遇，與職工利益關系密切。國企人事檔案管理非常嚴格，一般不會出現弄虛作假情況。彼時，依據人事檔案提供的可靠材料來辦理特殊工種提前退休大都準確無誤。況且當時尚未實行社會化養老，若企業弄虛作假，只能自作自受。

如今，國企經過多年的改革、改制，加之與大量的外企、民企等非公有制企業并存，職工調薪、晉級、分房、調動與個人檔案早已沒有多大關聯。人事檔案作用與重要性相對下降，管理趨向松懈。在某些人看來，在人事檔案上弄虛作假沒什么關系，即使被發現，也很少會受到處罰。個別企業和職工為了自己的利益，在人事檔案上大肆造假，而社保機構又難以逐一仔細調查、審核，這便為造假者大開方便之門，使不符合條件人員乃至造假者提前退休的“陰謀”得逞。目前，為了防范特殊工種檔案造假，全國各地都采取了一系列的措施，如會審公示制度、特殊崗位檔案電腦聯網制度等等，以此抑制這種不正常的退休現象。但總的來說，效果不理想。

跟不上社會發展步伐

特殊工種提前退休政策是計劃經濟時代的產物。當時，企業所有制成分主要是國有和集體兩類，所以特殊工種提前退休政策只適用于國有和集體企業。而今天，非公有制企業大量存在，這些非公有制企業也有不少人從事特殊工種，但他們卻無權享受特殊工種提前退休政策。一方面，特殊工種提前退休政策只針對國有和集體企業，不包括非公有制企業；另一方面，社保機構更是不肯輕易“開口子”，以免加大養老金入不敷出的風險。

同樣從事特殊工種，非公有制企業員工卻無權享受特殊工種提前退休政策，由此也產生了同工不同待遇的矛盾。國有和集體企業改制后是否繼續享受特殊工種提前退休政策，也是一個難題。

黨的十八屆三中全會提出：全面深化改革，必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點。近年的全國兩會中，“公平正義”成為熱門詞匯之一。顯然，因是否為公有制企業而產生的同工不同酬（待遇），有違和諧社會公平正義的本質屬性，在實施中面臨越來越多的矛盾和難題。

如今，特殊工種的共同特征是苦、累、臟、險，農民工已逐漸成為特殊工種的主力軍，而農民工由于體制、戶籍等原因，卻享受不到這項政策所帶來的福祉，那么這項政策就喪失存在的價值和推行的必要。

提前退休工種崗位目錄管理難度大

1985年以前，國家的提前退休工種崗位目錄由國家行業主管部門申報，國家勞動部審批；1985年以后，目錄由國家行業主管部門自行確定。1993年7月，該目錄由國家行業主管部門審核后，報勞動部審批。由于幾經變化，政出多門，寬緊不一，帶來很多后續問題。特別是1998年以來，國家再也沒有公布新的提前退休工種崗位目錄，但隨著市場經濟發展，新的工種不斷出現，一些符合提前退休工種崗位目錄基本勞動條件的新工種得不到確定，造成這一工作和實際的嚴重脫節。此外，已公布的提前退休工種崗位目錄比較粗略，與企業一些現有工種崗位很難一一對應，增加了鑒定工作的難度和誤差，這給社保機構審核認定帶來很大的難度。

要解決提前退休工種崗位目錄管理中存在的問題，可以考慮采取以下兩條措施：

一是國家層面應盡快梳理公布提前退休工種崗位新目錄。人力資源和社會保障部應及早會同各行業主管部

門對原提前退休工種崗位目錄進行認真清理和調整，重新公布全國統一的新目錄。同時，應明確確定提前退休工種崗位的理論依據和原則標準，采用先進的測定方法和手段，科學確定提前退休工種崗位新目錄。確定新目錄時，應打破行業界限，統一衡量標準；應將工種崗位名稱盡可能與各行業、各生產工藝規定的名稱相符；應密切結合現代生產的新工藝、新流程，建立起提前退休工種崗位目錄的動態管理。

二是國家應設立提前退休工種崗位管理的常設機構。各級人力資源和社會保障部們和各級行業主管部門都應設立提前退休工種崗位管理的常設機構。主要任務是確定提前退休工種崗位目錄的增刪、變更，研究制定各類企業提前退休工種崗位退休人員的遇待問題，協調解決提前退休工種崗位管理中出現的種種矛盾。

誰來取代老政策

克服特殊工種提前退休政策三大弊端的難度很大，如果我們的思路仍局限于如何克服三大弊端，不停地對特殊工種提前退休政策修修補補，不僅費時費力，而且收效甚微，更何況有些弊端根本無法徹底克服。唯有打破常規、轉換思路、反其道而行之，才是解決之道。

追根溯源，特殊工種提前退休政策推出的主要原因，在于勞動者不能從事高危職業后的低工資遠不能補償他們之前的勞動付出，由于受政策限制和分配方式的影響，無法讓特殊工種人員掙上高工資，于是采取提前退休的政策來替代高工資進行補償。但在市場經濟條件下，這種方法顯得過于落后，完全可以通過市場經濟手段來解決這一問題。其中，文藝團體演員工資制度改革的做法值得借鑒。

眾所周知，演員是個“吃青春飯”的職業，特別是舞蹈演員。計劃經濟時期，演員工資不高幾乎沒有積蓄，當年齡大不能表演后，只能由文藝團體養到退休，這成了各文藝團體的沉重負擔。而現在各文藝團體招聘青年演員，都采用合同制，聘用期間工資較高，一旦無法續約，文藝團體也沒有任何負擔。這樣一來，文藝團體卸掉了一個沉重的包袱，青年演員聘用期間可以賺高工資，將來不登臺時，也可維持自己的生活。

所以，在取消特殊工種提前退休政策后，對特殊工種人員給予高工資（或高額崗位津貼）補償是個符合市場經濟規律的好辦法，特別是難以享受城市社保的農民工，給予他們較高的工資（或崗位津貼）補償，最符合他

們的現實需求。因此，勞動人事部門可從修改最低工資標準入手，針對各個不同的特殊工種制定高于普通行業的最低工資標準，用法律手段保障特殊工種從業人員享受應有的福利待遇。

以特殊工種的高工資制取而提前退休政策，有以下兩個問題需解決：

第一，如何對“中人”實行特殊工種提前退休政策？形象地講，特殊工種從業人員可分為“老人”、“中人”、“新人”三類。“老人”是指上世紀五六十年代計劃經濟時期參加工作的人員，他們已按特殊工種提前退休政策全部提前退休，這部分人不需要再操心。最令人頭疼是“中人”提前退休問題，“中人”是指上世紀七八十年代參加工作的人員，如按特殊工種提前退休政策，“中人”們陸續進入提前退休年齡，其人數不少，這給社保機構的審核和養老金支出帶來很大壓力。

筆者建議，改變特殊工種從業人員“一刀切”似的退休辦法，按“中人”從事特殊工種累計工齡確定不同的提前退休年齡，如以特殊工種累計工齡滿4年為基準，累計工齡滿4年可提前1年退休；累計工齡滿8年可提前2年退休；累計工齡滿12年可提前3年退休，以此類推。但提前退休年齡最多不超過5年，因為現行特殊工種提前退休政策只準提前退休5年，所以以5年封頂。之所以強調特殊工種累計工齡，是因為可能會有人中途變換成其它非特殊工種。顯然，這種以特殊工種累計工齡確定不同的提前退休年齡，比“一刀切”似的提前退休的辦法更貼近現實情況。

考慮到部分企業人事檔案造假成風的問題，單靠企業推行計算累計工齡是不行的，應由社保機構和企業共同調查確認。首先，社保機構要求轄區內企業提供本單位從事特殊工種的“中人”人員名單和從事特殊工種的累計工齡，名單和累計工齡不僅要經過企業人力資源部門審核，還要經企業工會審核和廠內公示，借助群眾“雪亮”的眼睛來遏制弄虛作假行為。其次，如從事特殊工種的“中人”名單和累計工齡沒有人提出異議，上報給當地社保機構后，社保機構可要求企業及個人提供真實可靠的原始檔案由社保機構進行最后審核，并將最終名單和累計工齡再次公示，如無異議，則作為計算從事特殊工種的“中人”提前退休年齡的最終依據。

第二，如何對“新人”進行補償？以1992年黨的十四大為開端，開始實行社會主義市場經濟，“新人”是指自那以后參加工作的人員，由于“新人”與計劃經濟沒什么聯系，參加工作就完全處于市場經濟環境中，因此對“新人”應采取符合市場經濟規律的辦法。取消特殊工種提前退休政策其實主要是針對“新人”而言的，“中人”尚可根據從事特殊工種的累計工齡不同程度地享受提前退休政策，而此政策到“新人”那里已完全取消和廢除，“新人”只能享受特殊工種的高工資，但一般不準提前退休。

其實，成熟的市場經濟就應給勞動者更大的選擇空間，以市場經濟取代計劃經濟，就是要給企業、個人更多的選擇空間。所以對從事特殊工種的“新人”實行高工資，就等于給“新人”靈活選擇的權力，“新人”既可在特殊工種上干到法定退休年齡退休，也可提前若干年回家休息，或者轉崗選擇新職業、新崗位繼續工作，但只要不到法定退休年齡，就必須向當地社保機構繳納各項社會保險，直到達到法定退休年齡為止。

隨著時間的推移，能繼續享受特殊工種提前退休政策“中人”的數量在不斷減少，此政策到“新人”已取消和廢除，這就意味著社保機構可逐步卸下特殊工種提前退休政策所帶來的養老金猛增的沉重包袱，可謂一舉多得、靈活多變、各取所需。

如果工齡較長“新人”在拿高工資前，曾在工資偏低的條件下，較長時間從事特殊工種，則應對這部分“新人”進行合理的補償，可考慮由所在企業提供一次性或按月發放的補償金，或者由企業允許其提前退養。這里所說的“提前退養”不是“提前退休”，提前退休得由社保機構審核和提前支付養老金，這給社保機構帶來很大壓力。提前退養則是本著誰用人誰負責的原則，由企業按月支付工資或退養費，企業同時向社保機構繳納提前退養人員的各項社會保險費，直到退養人員達到法定退休年齡，才轉由當地社保機構支付養老金。當然，不僅是“新人”，對“中人”也可實行提前退養政策。提前退養政策是企業自己掏錢，不會加重社保機構養老金支出負擔，因而值得提倡。特別是國有企業、壟斷行業，效益好、收入高、承受力強，推行提前退養政策是完全可行的。 責編/寇斌