行政生態學視角下的地方政府大部制改革困境及其破解之道

摘要：我國地方政府大部制改革目前面臨機構對接、條塊協調、人員分流、權力監督等方面的共性困境。從行政生態學視角分析，大部制改革的困境主要源于當前我國處于過渡社會階段的特有行政生態環境，具體可歸因于縱向權力配置中行政高度政治化的權力異質性、社會保障力度弱導致的改革基礎脆弱性，以及法治政府建設滯后造成一定程度上存在的形式主義。因此，為使地方政府大部制改革深入推進，必須改善地方政府大部制改革面臨的行政生態環境，主要是層級政府間應科學劃分政治性權力與行政性權力的邊界；各級政府應加大社會保障資金投入，夯實改革的物質基礎；中央政府應改革地方政府的政績評價體制，助推法治政府建設。

關鍵詞：地方政府；大部制；機構改革；困境；行政生態；法治政府建設

中圖分類號：D67文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）12-0004-04

基金項目：教育部人文社科青年基金項目“壓力型體制背景下鄉鎮政府治理體系與治理能力現代化研究”（14YJCZH160）。

作者簡介：文華（1974-），男，重慶人，重慶文理學院公共管理學院行政管理系講師，主任，研究方向：地方政府治理。大部制又稱為大部門體制，具有“大職能、少部門、合資源、協關系”四大特征。[1]黨的十八屆三中全會強調，要統籌黨政群機構改革，理順部門職責關系，積極穩妥實施大部門制。因此，大部制改革是政府職能轉變的重要內容。現有研究文獻對大部制改革從行政職能、組織結構、內部動力、個案研究、模式對比等方面進行了相關分析，但尚未見從行政生態學視角進行研究的理論成果。基于此，本文以行政生態學理論作為研究工具，系統分析導致地方政府大部制改革困境的行政生態因素，并據此提出對策建議，以期為地方政府大部制改革實踐提供助益。

一、地方政府大部制改革的現實困境

當前地方政府大部制改革實踐，雖然取得了一定實效，但也面臨從組織架構到權力運行的全方位困境，具體主要體現為以下四個方面。

1機構設置的上下對接問題。機構設置的上下對接是地方政府大部制改革面臨的首要困境。上下級政府間職責同構的歷史淵源在于我國長期形成的行政一體化模式，機構設置的上下對口在計劃經濟時代有效解決了政令傳遞與政令執行的暢通問題，但在實行市場經濟體制之后，由于地方政府具有相當獨立的經濟利益訴求，政令傳遞的暢通并未必然帶來政令執行的暢通，并且嚴重制約了地方政府尤其是基層政府的因地制宜發展，機構對口設置的負效應日益凸顯。但即使如此，地方政府在大部制改革中依然面臨機構對口設置的巨大壓力。其中，最主要的壓力在于如果不進行機構對口設置，則會危及下級政府向上級政府的資源獲取。如果機構設置不能與上級政府對接，就會影響到與上級政府的聯系，會被上級政府認為不重視該項工作，從而難以獲得來自上級政府或部門的資源，這對地方政府的經濟社會發展將是致命傷害。部分地方政府為應對此問題，就在同一個部門掛幾個牌子，上級政府哪個部門來檢查就把相應的牌子掛起來，比如湖北省隨州市大部制改革后的“人少牌子多”已成一景。[2]也有的地方政府采取對內從新對外從舊的機構設置方式，比如杭州市富陽區大部制改革，對內實行專委會制，對外沿襲舊有部門設置以實現上下級政府間機構對接。上述兼顧各方利益平衡的大部制改革取得了一定實效，但也導致大量的重復性工作，嚴重浪費行政資源。由于深受機構設置上下對接問題的影響，各地大部制改革在機構設置上都難以完全做實大部制，機構改革遠未達到預期效果。

2條塊關系的行政協調問題。條塊關系既包括地方政府與直接上級政府的職能部門之間的行政關系，也包括地方政府與上級政府垂直管理部門之間的行政關系。前者與層級政府間機構設置的上下對接問題是一體兩面的關系，不再贅述。上級政府的垂直管理單位在人、財、物等方面均不受制于地方政府，但具體管理事務在地方政府屬地范圍，因此給地方政府的條塊關系協調帶來了較大困難。雖然地方政府即使不進行大部制改革依然面臨與垂直管理單位的行政協調難題，但大部制改革的目標訴求并非機構調整，而是以職能調整為核心來理順行政關系，提升行政效率，因此，地方政府與垂直管理單位之間的協調困境會很大程度制約大部制改革的實際效果，尤其影響行政效率。比如，杭州市富陽區在專委會制的大部制改革后一些老問題依舊存在，為保護生態環境，富陽區政府2013年對富川江河道采砂量控制為40萬噸，但這一決定需報浙江省水利局下屬的河道管理專職機構—浙江省錢塘江管理局批準才能生效，行政協調成本較高，直接影響到大部制改革的行政效率目標訴求。

3人員整合的分流安置問題。任何類型的機構改革都面臨兩個共同的問題：一是錢從哪里來，二是人到哪里去。就地方政府大部制改革而言，人到哪里去的問題更為棘手，如果處置不當會嚴重影響社會穩定。各地方政府在大部制改革中，對人員整合的分流安置都非常謹慎，導致在機構進行了一定程度精簡的同時，并未帶來人員的實質性精簡，只是在人員分流安置方式上做了許多創新探索。比如，深圳市對需分流的局級領導實行全市統籌安排任職，對到達一定年齡的轉任同級非領導職務或提前辦理退休，對部門副職干部采取擔任市信訪專員、到基層街道掛職、到對口幫扶等地區掛職、選派到市屬國有企業任職等分流方式予以消化，同時還結合市級領導班子換屆，安排部分領導到市人大、政協等部門任職，暫時安置不了的允許超職數安排，逐步消化。再比如，佛山市順德區在大部制改革后的新部門中設置了“局務委員會”，將原有部門的副職官員吸納進去成為“局務委員”，解決人員安置問題。但上述人員分流安置方式僅是人事矛盾的轉移，而非人員的真正分流安置，將人事矛盾轉移給了接收單位，“頭上消腫，消到了腳上”，既造成接收單位人員冗余，也擠壓了接收單位原有人員的晉升空間，并沒有從根本上解決人員分流安置問題，還造成了新的矛盾。

4權力運行的監督效能問題。毋庸置疑，大部制改革容易導致集權風險，各地方政府大部制改革也比較重視權力制約問題，其中以深圳大部制改革最具代表性。深圳大部制改革以“委”“局”“辦”作為政府主要架構：“委”主要承擔制定政策規劃、標準制定等職能，并監督執行；“局”主要承擔執行和監管職能；“辦”主要協助市長辦理專門事項，具有統籌協調性，不獨立行使行政管理職能。深圳大部制改革的核心就是對行政權進行“三分”，“委”“局”之間最終將形成“行政合同制”，實現行政權力間的相互制約。但遺憾的是，大部制改革后權力運行的監督效果并不明顯。比如， 2014年6月，深圳帝景園業主由于漢京中心項目建設導致附近房屋嚴重開裂，起訴深圳市規劃國土委，認為深圳市規劃國土委在對漢京中心項目地塊建設用地規劃作出行政許可時，公示時間少于法律規定時間，且未聽取利害關系人意見，因此“程序明顯違法”，法院一審認為所訴行政行為與原告無利害關系，駁回原告起訴，帝景園業主并不認同一審判決，繼續上訴。[3]這種官民糾紛案例在其余地方政府大部制改革實踐中也不同程度存在，表明大部制改革后的權力運行監督效果并不理想。

二、行政生態學的“外部性”視角

20世紀60年代以來，西方行政學界開始擺脫傳統行政學眼光向內的“隧道式視野”的研究路徑，嘗試從生態學的新視野來研究行政行為與其周圍環境的關系。行政生態學的理論先驅是美國學者約翰·M·高斯，他正式把“生態學”一詞引入行政學研究領域；但對這一理論作出重要發展的是弗雷德·W·雷格斯，他運用生態學的理論與方法來研究行政現象，從公共行政的社會環境、文化背景、意識形態等外部關系入手，去分析一個社會的行政制度與行政行為，以達到對公共行政實踐的“超越性”認識。雷格斯借助“結構功能分析法”和物理學“光譜分析”的概念，將人類迄今為止的社會分為農業社會、過渡社會、工業社會三種類型，以白色的光線穿過棱鏡為隱喻，融合型公共行政模式猶如白色的光線，由于內在混合有多重顏色而事實上混沌未分，體現為行政機構與權力職能雖有形式上的分離但無實質上的劃分；衍射型公共行政模式猶如穿越了棱鏡的白色光線，已經不再是白色，而是呈現出清晰的各色光線，體現為行政機構與權力職能從形式到內容上均有相對明確的劃分；棱柱型公共行政模式猶如正在穿越棱鏡的白光，白色光線雖有所發散但并不清晰，體現為行政機構與權力職能從形式到內容上雖有一定劃分但并不徹底，一方面在向法治國家轉型，另一方面人治色彩依然非常嚴重，可稱為威權政治。另外，在三種公共行政模式中，都有五種具體的行政要素影響公共行政實踐，包括經濟要素、社會要素、政治要素、符號系統以及溝通要素。

雷格斯重點研究了過渡社會的棱柱型公共行政模式，認為處于農業社會向工業社會過渡階段的國家或社會，其棱柱型公共行政模式具有三個基本特征：一是異質性。一個社會在同一個時間里，同時存在不同的制度、行為與觀點，呈現出強烈的反差；二是重疊性。正式的行政機構與非正式的行政機構都在發揮作用，行政任務許多往往由非行政機構來完成，正式的行政機構成為“影子”；三是形式主義。前述兩個特征最終導致形式主義后果，主要體現為政府所制定的政策和法令不能付諸實施，形同虛設，造成嚴重的行政權威合法性危機。在棱柱型公共行政模式中，經濟要素體現為“集市有限市場結構”，行政人員的入職及晉升雖有遵循“價值規律”的公平競爭制度設計，但又并不完全取決于其實際才能，個體能力之外的其他因素起著重要作用，是不完全的競爭；社會要素作為自然團體或血緣團體實際影響行政運行，人為團體或社會團體對公共政策的影響式微；政治要素是威權政治，政治行政有所分化但不徹底，政治干預行政現象嚴重；符號系統介于君權神授與主權在民之間，雖然向憲政國家過渡，但政權的合法性依然主要源于傳統習慣及領導者個人魅力；溝通要素體現為溝通網絡雖已較為發達，但社會的“動員”（社會的政治參與度）與“同化”（社會的政治認同度）程度不高，民眾對政治不太關心。同時，雷格斯指出，過渡社會并不必然意味著向工業社會過渡，有的國家會一直停留于過渡社會階段，其公共行政也將一直會是棱柱型模式。

必須指出的是，雷格斯的經典分析是立足于西方國家的政治背景來分析世界各國的代表性公共行政模式，并且只是一種“過去的經驗”，并不能完全照搬用于當前中國的公共行政分析。但即使如此，經典學術思想的生命力正在于其歷史穿透性，行政生態學的某些理論思想對當前中國的公共行政實踐依然極具解釋力。因此，本文借鑒行政生態學研究方法，對地方政府大部制改革困境的成因做出分析，研究思路是將大部制改革實踐的地方政府視作改革主體，將大部制改革實踐的地方政府自身之外的因素視作“外部”影響因素，從而對“外部”行政生態因素進行重點分析。

三、地方政府大部制改革困境成因的行政生態學透視

1縱向分權中行政高度政治化的異質性。過渡社會中，行政高度政治化的權力異質性普遍存在。就地方政府大部制改革而言，縱向權力架構中行政高度政治化的異質性，是地方政府大部制改革遭遇機構上下對口設置、條塊關系協調困境的深層次原因之一。國內學者在對政府權力架構的缺陷分析中，多論及的是政府橫向的權力架構即黨政關系問題，對縱向政府間的權力架構缺陷分析并不深入。美國學者謝淑麗在《中國經濟改革的政治邏輯》一書中認為，與前蘇聯因經濟改革而崩潰相比較，中國經濟改革的巨大成功，在于中國式的“政治集權”與“行政分權”的統一，一方面中央政府高度的“政治集權”，即強調黨的一元化領導，但另一方面則形成了高度的“行政分權”，特別是經濟結構向地方傾斜的“地方經濟分權”，由此擺脫了前蘇聯中央計劃經濟的高度“行政集權”模式，從而導致不同的經濟改革后果。[4]謝淑麗教授的見解極具啟發性，但卻并不完全正確。在實行“政治承包制”的當前中國，各層級地方政府主要承擔了經濟發展與社會穩定的雙重“政治承包”任務，但實行“政治承包制”后的行政分權卻并不徹底，由于上級政府的條管單位過多，地方政府的許多事務依然受制于上級政府乃至中央政府，尤其在地方政府的重大決策以及重要資源獲取方面必須依賴于上級政府。因此，在實行黨的全面領導的同時，依然存在高度的行政一體化領導，同時還具有強烈的行政政治化現象。上級政府的政治領導權已經不僅限于政治思想層面的“務虛”領導，更在于經濟建設等層面的“務實”領導，而后者才是國家治理最關鍵的實體性物質基礎。地方政府大部制改革本身屬于內部行政事務范疇，但在行政高度政治化的大環境下，下級政府幾乎所有行政行為都必須與上級政府保持一致，否則難以獲得上級政府資源配給，但在社會訴求的倒逼機制作用下，地方政府尤其是基層政府又必須做出應對以回應社會訴求。因此，各個地方政府的大部制改革均處于夾縫中生存狀態，改革結果不倫不類，遠未達到預期效果。

2社會保障力度弱導致改革基礎的脆弱性。處于過渡社會階段的當前中國，全民社會保障水平較差，這是造成大部制改革中人員分流安置困境的重要原因。全民社會保障水平狀況直接決定了改革基礎條件狀況，社會保障體系的健全完善是一切改革的最終底線基礎，沒有這一基礎條件，民眾會隨時存有未來生活不可預期的隱憂，就不可能實質性推進改革。在當前的社會保障條件下，我國一直提倡“就業是民生之本”，原因在于就業問題不僅是就業本身的問題，還同時承擔了全民社會保障職能，成功就業幾乎成為了個體生存的唯一有效保障。因此，如果國外發達國家是社會保障與促進就業“雙支柱”支撐經濟社會發展，那么我國長期以來事實上主要只有就業的“獨木”支撐經濟社會發展，所以任何一個經濟組織，尤其是公有制單位都不敢輕易觸及人員分流問題，這事關國家穩定與長治久安。另外，我國長期以來轉變政府職能并不徹底，機構改革屢有反彈，都與解決就業問題緊密相關，即使在當前國家實行嚴厲的吏治整頓大環境下，公務員招錄人數與社會報考人數依然呈現“雙高”態勢，其中原因依然在于就業問題最為關鍵。因此，各地方政府大部制改革中的人員分流安置問題較多，但已經充分發揮出地方政府力所能及的實踐智慧，因此無可厚非。這同時給我們以深度啟示，在社會保障體系不健全或社會保障力度弱的社會，在追求公共利益的過程中不應該去過多損害私人利益，所謂私人利益必須服從公共利益的剛性要求是武斷的甚至是愚蠢的，弱者保護的“羅爾斯正義”在任何時候都會顯得更為必要，否則對公共利益自身的增進也會有害無益。

3法治政府建設滯后造成一定程度上存在的形式主義。行政生態學理論認為，形式主義主要體現為政府所制定的政策和法令不能付諸實施，形同虛設，造成嚴重的行政權威合法性危機。大部制改革的許多困境依然是層級政府間缺乏法治意識、未能依法行政造成的。比如，機構設置的上下對接并無堅實的法律依據，甚至可稱為是違法行政。以政府機構設置為例，目前關于機構設置的法律法規主要有《憲法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，上述三部最重要的有關機構設置的法律法規均沒有規定各級政府機構必須上下對口設置。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十六條規定：省、自治區、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受國務院主管部門的業務指導或者領導；自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受上級人民政府主管部門的業務指導或者領導。但這種“業務指導或者領導”并未明確要求機構設置要完全對口，根據“法無規定不可為”的公權原則，可理解為只要各項事務有相應機構辦理即可。2007年5月1日起施行的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第七條規定：縣級以上各級人民政府行政機構不得干預下級人民政府行政機構的設置和編制管理工作，不得要求下級人民政府設立與其業務對口的行政機構。第十條明確要求：地方各級人民政府行政機構職責相同或者相近的，原則上由一個行政機構承擔。由此可見，強調機構設置的上下對接并無法律依據，這是對單一制國家政治體制片面理解的結果，也是傳統政府治道中，強求客觀事務符合主觀意志的“間架性設計”的當代體現，[5]體現出依法行政的形式主義還比較嚴重，法治政府建設任重道遠。

四、行政生態學視野下深化地方政府大部制改革之道

1層級政府間科學劃分政治性權力與行政性權力的邊界。在中國單一制國家體制下，縱向分權必須找準上級政府統一領導的權威性與下級政府因地制宜發展的自主性之間的平衡點，具體體現為國家體系的政治控制力與經濟發展力的平衡，重點是科學劃分政治性權力與行政性權力的邊界。相比較而言，上級政府應主要保留政治性權力，下級政府應主要擁有行政性權力。上級政府的政治性權力首先是《黨章》規定的黨的領導權，主要是政治、思想和組織領導，具體包括制定大政方針，貫徹政策路線，任命重要干部等方面；其次是指可能會嚴重影響到轄區公共利益或社會穩定的行政事務的審批權，如下級政府招商引資中的環評審批、醫療教育體制改革方面的審批等，其余行政事務可完全授權下級政府決策。地方政府尤其是基層政府的大部制改革并不屬于上述任何一種情況，僅是內部行政事務，完全可由地方政府自主決策。根據經典的“政治行政二分法”理論，行政源于政治并踐行政治，政治與行政之間是決策與執行關系，但政治與行政必須適當分離，各有側重，如果政治對行政進行不當干預，既會擾亂行政事務領域的實踐進路，還會導致“政治控制行政，卻又栽贓于行政”的不利后果，對行政領域極不公平，也不利于政治目標的實現。

2各級政府應加大社會保障資金投入，夯實大部制改革的物質基礎。嚴格意義上的社會保障性支出是一種無償的轉移支出而非有償的購買性支出，與國外許多國家相比，我國社會保障支出呈現出總量不足、比例偏低、增長緩慢的特征，公共財政支出結構顯示出我國目前政府職能定位還停留于經濟建設型政府階段，距離公共服務型政府還有較大差距，這既有當前中國經濟發展階段的客觀原因，也有政府行政理念的主觀原因，但現實后果是導致地方政府許多改革，也包括大部制改革難以深入推進。以陜西省神木縣為例，作為中國西部一個縣級行政單位，在全國范圍內第一個實施12年免費教育以及全民幾乎完全免費的醫療保障，這并非完全是自身經濟發展實力問題，也有行政理念方面的問題。改革開放以來，我國在公平與效率的關系上經歷了“效率優先兼顧公平”到“初次分配注重效率，再分配注重公平”再到“更加注重公平”的不同提法，但實際執行效果尚存在一定差距，中國經過改革開放三十多年來的經濟積累，各級政府都具備有相當實力的財政基礎，適度加大社會保障資金投入并非難事。根據拉動經濟增長的 “三駕馬車”理論，消費是拉動經濟的重要引擎之一，國家層面長期以來一直從財政政策與貨幣政策方面著力拉動內需，但卻相對忽視提升社會保障水平也是拉動內需促進經濟發展的應然工具。2015年8月，國務院辦公廳下發《關于全面實施城鄉居民大病保險的意見》是非常及時和正確的政策舉措。與其他治理工具相比較，適度提升社會保障水平能同時實現公平與效率、改革與穩定的多方面收獲。因此，加大社會保障資金投入，夯實改革的物質基礎是必然選擇路徑。

3中央政府應改革政績評價體制，助推法治政府建設。政績評價體制是地方政府行政行為狀況的直接根源，政績評價導向對行政行為有決定性的引領作用。地方政府的政績水平既影響到轄區的公共利益，也影響到政府官員自身的私人利益，地方政府對后者的訴求沖動甚至往往超越前者，這在公共選擇理論的“政府失敗”論中已有深入論證。當前中國的政績評價體制有兩個突出特征：一是評價內容重在經濟發展與社會穩定，尤其重在前者，甚至有觀點戲稱“GDP就是搞地皮”；二是評價主體重在上級評價，其余評價主體的結論僅是參考。在這種政績評價體制下，地方政府對上負責的政績沖動不可避免。誠然，在中國話語背景下，無論從理論還是從實踐上，下級政府對上負責都是應有之義，但如何在對上負責中更有利于公共利益的實質性增進值得深入考量。如前分析，大部制改革的現有困境部分緣于違法行政所致，比如機構對口設置并無法律依據，以及大部門體制后權力制約更為困難等，解決之道均在于改革政績評價體制，將法治政府建設內容納入對地方各級政府的考核范疇，同時提升下級政府以及民眾考核的權重，使政績評價體制能更好回應現實訴求，唯有如此，才能改善地方政府尤其是基層政府的法治行政環境，這當然需要中央政府加強“頂層設計”，僅靠地方政府是無法解決根本問題的。

結語

總之，本文認為，地方政府大部制改革的現有困境主要源于當前中國處于過渡社會階段的特定行政生態環境，這一特定行政生態環境既是大部制改革所依托的客觀基礎，也是大部制改革向前推進的掣肘，行政生態環境無法在短時間內實現根本改變，但可以逐漸改善，當前應重點從合理劃分縱向權力、提升社會保障水平、改革政績評價體制三個方面著力完善。事實上，這三個方面的制度完善與良性執行，不僅對大部制改革有利，也對其他領域的改革有益。

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