全面深化改革背景下政府文化職能轉(zhuǎn)變探析

摘要：文化體制改革作為“五位一體”全面改革的重要內(nèi)容，其核心是政府文化職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，政府文化職能轉(zhuǎn)變應(yīng)實(shí)現(xiàn)職能重心從偏重社會(huì)教化向注重公民教育、從包攬文化事務(wù)向提供文化服務(wù)、從弱文化屏障到重文化安全的轉(zhuǎn)變，職能方式從微觀管理向宏觀調(diào)控、從直接干預(yù)到間接管理、從分散管理到整體治理的轉(zhuǎn)變，以及中央與地方政府、政府與文化事業(yè)單位、政府與文化企業(yè)、政府與社會(huì)文化組織的職能關(guān)系轉(zhuǎn)變。三者的轉(zhuǎn)型相互影響，互相呼應(yīng)，共同形成推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮的合力。

關(guān)鍵詞：文化體制改革；政府文化職能；職能重心；職能方式；職能關(guān)系；轉(zhuǎn)變

中圖分類號(hào)：G122文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2015）12-0095-04

基金項(xiàng)目：湖南省軟科學(xué)項(xiàng)目“長(zhǎng)沙市公共文化服務(wù)政府責(zé)任機(jī)制創(chuàng)新研究”（2014ZK3102）；湖南省情與決策咨詢項(xiàng)目“湖南省現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建研究”（2015ZZ078）；湖南省青年骨干教師資助計(jì)劃項(xiàng)目。

作者簡(jiǎn)介：伍洪杏（1975- ），男，湖南會(huì)同人，湖南商學(xué)院公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師、公共管理博士后，研究方向：廉政建設(shè)與公共文化服務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了全面深化改革的戰(zhàn)略任務(wù)，內(nèi)在地包含著文化體制改革的內(nèi)容。相較于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治與生態(tài)，文化具有意識(shí)形態(tài)屬性，因而，文化體制改革在“五位一體”的全面改革中，具有前置性的基礎(chǔ)地位，其改革的成敗，不僅事關(guān)文化體制自身的改革，還會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)家的全面深化改革造成重大影響。因此，在這場(chǎng)全面改革進(jìn)程中，文化體制改革顯得尤為重要。而文化體制改革也是一項(xiàng)涉及方方面面的系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持協(xié)同推進(jìn)。2014年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組出臺(tái)了《深化文化體制改革實(shí)施方案》，既是精心謀劃全面深化改革的戰(zhàn)略步驟，也是新一輪文化體制改革的號(hào)角。新一輪文化體制改革，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府文化職能，形成科學(xué)的文化治理體系。政府文化職能是指政府文化機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)公民的文化需要，依法對(duì)公共文化服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理和協(xié)調(diào)時(shí)所承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮的功能。傳統(tǒng)的政府文化職能已不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求，政府需要調(diào)整和轉(zhuǎn)變文化管理理念、管理內(nèi)容與職能方式，充當(dāng)規(guī)劃者、服務(wù)者、引導(dǎo)者、監(jiān)督者角色，確確實(shí)實(shí)發(fā)揮服務(wù)和引導(dǎo)職能。由于學(xué)界對(duì)政府從管理者向服務(wù)者管理理念的轉(zhuǎn)變論述較多，因而本研究主要從政府文化管理的職能重心、職能方式以及職能關(guān)系幾個(gè)方面進(jìn)行論述。

一、政府文化職能重心的轉(zhuǎn)變

不同發(fā)展階段對(duì)文化有不同的需求和期待，文化管理的目的也有所不同。相應(yīng)地，政府文化管理也扮演不同的角色，文化職能的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。可見，政府文化職能的重心是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷變化的。當(dāng)前的文化職能應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)轉(zhuǎn)變。

1.從偏重社會(huì)教化向注重公民教育轉(zhuǎn)變。文化作為一種社會(huì)現(xiàn)象，在古代是指文治和教化。教化是維護(hù)統(tǒng)治政權(quán)存在和穩(wěn)定所不可缺少的重要手段，它既是政治的一個(gè)重要方面，也是文化教育得以延續(xù)的根本原因，因而歷來為先哲和統(tǒng)治者所重視。受此影響，直至改革開放前，我國(guó)的文化事業(yè)高度意識(shí)形態(tài)化，政治色彩過于濃厚，注重文藝作品的宣傳、教育功能，文藝產(chǎn)品類型單一，具有明顯的社會(huì)教化職能。在全面深化改革背景下，隨著我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)步伐的加快，培育公民意識(shí)成為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理的基本要求。公民意識(shí)是公民對(duì)自己在國(guó)家政治和法律生活中地位的認(rèn)識(shí)，并對(duì)其自身公民身份所承擔(dān)的責(zé)任、所享有的權(quán)利的了解與踐行。[1]2公民意識(shí)是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)關(guān)鍵性因素，為中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供內(nèi)在的支撐和保障。[2]黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)公民意識(shí)教育，樹立社會(huì)主義民主法治、自由平等、公平正義理念”。[3]22由此可見，政府的文化職能正在向注重公民教育、培養(yǎng)現(xiàn)代公民、培育公民社會(huì)轉(zhuǎn)變。公民教育是主體性教育，它是以“合法性”為基本限度的教育，公民教育必須堅(jiān)持公民權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一為基本特征。[4]這種教育重在培育公民的公共精神和社會(huì)責(zé)任感。其本質(zhì)在于政府與公民對(duì)公共生活進(jìn)行合作治理，目的在于求得公共利益最大化。在全面深化改革的新形勢(shì)下，政府文化職能部門及其相關(guān)工作人員應(yīng)該在法律范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)教化取向與公民教育價(jià)值的有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮文化的教化、認(rèn)同與公民教育的功能，促進(jìn)社會(huì)主義文化的大發(fā)展大繁榮。

2.從包攬文化事務(wù)向提供文化服務(wù)轉(zhuǎn)變。改革開放以前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能政府模式的文化管理，從文化政策制定、文化事業(yè)投入、文化產(chǎn)品生產(chǎn)都由政府操辦。構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系與實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，具體到文化領(lǐng)域，就是要實(shí)現(xiàn)文化治理。這就要求政府職能從包攬一切文化事務(wù)向提供公共文化服務(wù)轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地，傳統(tǒng)的文化事業(yè)單位要轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)。這樣才能充分發(fā)揮政府為民眾提供基本公共文化服務(wù)，滿足民眾日益增長(zhǎng)的文化需要，保障和實(shí)現(xiàn)公民文化權(quán)益的文化職能。習(xí)近平總書記指出：“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。”人民所向往的美好生活必定是精神文化比較豐富的生活。保障人民群眾的文化民生，提供公共文化服務(wù)是整個(gè)文化建設(shè)的基本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。管理也是服務(wù)。當(dāng)前，要明確文化管理機(jī)構(gòu)的職能，明確“管”的范圍，把該管的管好，取消下放非行政許可類審批項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)文化管理權(quán)力清單制。將“市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”“社會(huì)的歸社會(huì)”，把生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)文化產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)力歸還給文化市場(chǎng)組織，從經(jīng)辦文化的具體事務(wù)中解脫出來，集中精力做好自己該做的事情，積極發(fā)揮政府的公共服務(wù)職能，保障和改善文化民生，盡快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、運(yùn)行高效、保基本、促公平的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系。

3.從弱文化屏障向重文化安全轉(zhuǎn)變。改革開放以來，我國(guó)文化建設(shè)總體狀況是好的，但在改革開放初期，國(guó)家的文化安全意識(shí)比較淡薄，文化屏障相對(duì)薄弱。一方面，某些西方國(guó)家處心積慮地通過社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)交往等各種渠道對(duì)我實(shí)施“西化”圖謀，利用圖書、電視、電游等各式各樣的文化產(chǎn)品，大力推行西方民主政治文化。另一方面，改革開放初期我國(guó)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，在一些領(lǐng)域淡化了意識(shí)形態(tài)，對(duì)“顏色革命”放松了警惕。由于國(guó)家的文化安全意識(shí)不強(qiáng)，有些人對(duì)西方實(shí)施的文化滲透警覺性不夠，往往在“非意識(shí)形態(tài)”思想的支配下，放寬政策、放松警惕、放棄應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致某些社會(huì)科學(xué)研究和文化藝術(shù)領(lǐng)域“去意識(shí)形態(tài)化”泛濫。隨著經(jīng)濟(jì)文化全球化的不斷發(fā)展，不同文化之間不斷加深交匯融合。國(guó)家的安危不再僅限于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治的穩(wěn)定、社會(huì)的和諧以及環(huán)境的生態(tài)，而且依賴于文化的獨(dú)立與自信，依賴于民眾對(duì)本民族語言、文字與藝術(shù)等民族文化的堅(jiān)守與認(rèn)知。與此相應(yīng)，捍衛(wèi)國(guó)家文化安全，已成為文化交融時(shí)代所有國(guó)家面臨的共同任務(wù)。文化安全既是政治環(huán)境穩(wěn)定的前提，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是國(guó)民生活幸福的保障。黨和國(guó)家更加重視文化的發(fā)展與繁榮，各級(jí)政府不斷增強(qiáng)國(guó)家文化安全的意識(shí)，不斷提高自身的文化軟實(shí)力，積極建設(shè)社會(huì)主義核心價(jià)值體系。把社會(huì)主義核心價(jià)值觀的倡導(dǎo)與踐行融入到精神文化產(chǎn)品的創(chuàng)作生產(chǎn)和傳播各方面，[5]從某種意義上講，就是注重國(guó)家文化安全的重要體現(xiàn)。

二、政府文化職能方式的轉(zhuǎn)變

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與逐步完善，要求放松政府規(guī)制、轉(zhuǎn)變政府職能方式的呼聲不斷高漲。新一輪文化體制改革，重點(diǎn)是處理好文化建設(shè)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，具體到文化領(lǐng)域，對(duì)政府職能方式提出了一些新的要求。

1.從微觀管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)文化管理體制中，政府的文化角色錯(cuò)位，文化管理只注重微觀層面的職能，而忽視了宏觀層面的職責(zé)。國(guó)家過于強(qiáng)調(diào)文化產(chǎn)品的意識(shí)形態(tài)屬性，而忽視了其商品屬性，國(guó)家對(duì)文化管得過多，統(tǒng)得太死。政府既是文化產(chǎn)品的所有者、文化企業(yè)的管理者，還是文化市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者，角色混亂、職能模糊，政府精力主要集中于具體文化經(jīng)營(yíng)實(shí)務(wù)。[6]按照黨的十八屆三中全會(huì)的要求，必須處理好文化建設(shè)中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，重新調(diào)整和建構(gòu)政府與市場(chǎng)的權(quán)責(zé)關(guān)系與職能邊界，重新定位各文化主體的職能，使其各司其職、相互配合，建立起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、行業(yè)自律、企事業(yè)單位依法運(yùn)營(yíng)的文化管理體制。[7]推進(jìn)政府文化職能的轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌好社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，把握好“管”和“放”的關(guān)系，在簡(jiǎn)政放權(quán)“做減法”的同時(shí)，要在宏觀調(diào)控領(lǐng)域“做加法”，該放開的要真放、放活，該管的要管住管好，做到簡(jiǎn)政放權(quán)和加強(qiáng)監(jiān)管齊推進(jìn)、相協(xié)調(diào)，不斷提高政府的文化宏觀管理能力，實(shí)現(xiàn)從微觀管理到宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變，激發(fā)和增強(qiáng)社會(huì)和市場(chǎng)的活力。在簡(jiǎn)政放權(quán)上，要深化行政審批制度改革，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)。在加強(qiáng)調(diào)控和監(jiān)管上，不斷強(qiáng)化文化行政管理部門文化政策調(diào)節(jié)、文化市場(chǎng)監(jiān)管、公共文化服務(wù)的應(yīng)有職能；[8]不斷滿足廣大人民群眾多樣化、差異化、地區(qū)化的文化需求，保障人民群眾欣賞、參與公共文化活動(dòng)的基本文化權(quán)益。

2.從直接干預(yù)向間接管理轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的文化管理體制下， 政府既不遵循文化市場(chǎng)規(guī)律、也未遵循文藝產(chǎn)品創(chuàng)作規(guī)律，想當(dāng)然地運(yùn)用行政手段管理文化，致使文化產(chǎn)品生產(chǎn)效率低下，文化發(fā)展緩慢。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種管理手段，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮的必然要求。通過制定相應(yīng)法規(guī)和制度規(guī)范文化主體行為，引導(dǎo)和調(diào)控文化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，絕不能由政府代替文化企業(yè)決策招商引資上項(xiàng)目。[9]一方面，文化行政管理部門應(yīng)強(qiáng)化文化市場(chǎng)監(jiān)管和公共文化服務(wù)職能，繼續(xù)下放行政審批權(quán)限，取消或減少行政審批程序；另一方面，加大法律和經(jīng)濟(jì)手段管理文化的力度。加快文化領(lǐng)域的立法，健全文化管理的法律體系（如公共文化服務(wù)保障法、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法等）， 加強(qiáng)文化市場(chǎng)執(zhí)法力度。充分利用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信貸傾斜等政策扶持和發(fā)展文化企業(yè)。[10]19政府精力主要用于謀劃文化發(fā)展規(guī)劃、制定交易規(guī)則、規(guī)范市場(chǎng)秩序等宏觀層面的文化管理，使政府真正成為文化發(fā)展目標(biāo)的制定者、文化發(fā)展資金的投入者、文化發(fā)展政策的調(diào)控者、文化產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)劃以及文化市場(chǎng)的監(jiān)管者。

3.從分散管理向整體治理轉(zhuǎn)變。過去的文化管理體制相對(duì)比較分散，文化系統(tǒng)機(jī)構(gòu)繁多、人員冗雜。文化行政管理權(quán)分散在文化局、新聞出版局、廣播電視局等多個(gè)行政管理部門，它們各自為政、條塊分割，導(dǎo)致資源分散、職能交叉、效率低下。為了消除這種弊端，上海、廣東、杭州、武漢等地相繼進(jìn)行了“大文化”管理體制的探索。按照大部制的體制架構(gòu)，將性質(zhì)相同、業(yè)務(wù)相近、職能相似的文化局、廣電局、新聞出版局等多個(gè)文化行政管理部門歸并整合，建構(gòu)一個(gè)超越傳統(tǒng)專業(yè)化分工體系的綜合管理部門——文化廣電新聞出版局。截至2014 年底，省級(jí)及省級(jí)以下行政組織基本完成部門合并工作，實(shí)現(xiàn)重組一般性的文化業(yè)務(wù)關(guān)系、重新整合文化資源和重新分配權(quán)責(zé)關(guān)系，制定統(tǒng)一的文化政策，規(guī)范文化行政審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化行政審批流程等業(yè)務(wù)，優(yōu)化了政府的文化職能。盡管在這些試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行職能整合、機(jī)構(gòu)調(diào)整時(shí)，也產(chǎn)生了不少問題，但這都只是過渡時(shí)期的一般性問題。文化大部制改革的總方向是正確的，這也為整合文化行政管理部門下屬的經(jīng)營(yíng)性文化單位，使其獨(dú)立出來成立文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，真正接受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，積累了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。[6]如上海在整合文化廣電新聞出版職能時(shí)，也通過換股吸收合并、發(fā)行股份購(gòu)買資產(chǎn)、募集配套資金等方式重組了其旗下的百視通、東方明珠兩家上市公司，提高了文化企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

三、政府文化職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變

隨著產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化水平的提高，涉及文化管理職能的部門和機(jī)構(gòu)也越來越多。要推進(jìn)文化體制改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)文化的大發(fā)展大繁榮，就必須明確各文化主體的自身角色定位，建立科學(xué)合理的職能關(guān)系。職能關(guān)系主要涉及不同職能由誰來行使及主體間職責(zé)權(quán)限的劃分。分清職能、理順關(guān)系、劃清職責(zé)權(quán)限是職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國(guó)政府文化職能主體之間關(guān)系不順、職責(zé)不清的現(xiàn)象還相當(dāng)嚴(yán)重，部門之間也存在一定程度的職能交叉。因此，進(jìn)行職能關(guān)系調(diào)整與轉(zhuǎn)變，也是文化體制改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

1.中央與地方政府文化職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。目前，理論界關(guān)于科學(xué)劃分中央與地方權(quán)能關(guān)系的研究成果頗多，但關(guān)涉中央政府與地方政府文化職能劃分的研究不多見。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)就建立了專門從事文化管理的機(jī)構(gòu)——文化行政組織，各個(gè)層級(jí)政府都設(shè)有相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)，從文化部到省文化廳、市文化局、縣文化局以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站，由各級(jí)政府歸口管理。當(dāng)前，中央與地方政府職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變，就是要加強(qiáng)中央政府文化管理的宏觀調(diào)控和引導(dǎo)監(jiān)督職能基礎(chǔ)上的有效分權(quán)。一方面要確保黨中央制定的各項(xiàng)文化政策、文化發(fā)展目標(biāo)得到有效的貫徹執(zhí)行，另一方面又要在加強(qiáng)宏觀管理的基礎(chǔ)上充分下放權(quán)能，充分發(fā)揮地方各級(jí)政府在文化建設(shè)中的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。中央政府不應(yīng)局限于某個(gè)部門單一的文化管理職能，而要體現(xiàn)“通盤考慮”“一體性”策略的文化宏觀管理， 應(yīng)多成立諸如中國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議、國(guó)家公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)組等形式的跨部門組織和宏觀管理機(jī)構(gòu)，確保文化大政方針政策的公平和正義，避免受局部利益（或部門利益）干擾而導(dǎo)致的短期文化政策行為。避免職能的交叉重疊，以法律的形式明確規(guī)定央、地各自的職能范圍與相互關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)文化管理職能的下放，切切實(shí)實(shí)地推動(dòng)政府職能重心向文化市場(chǎng)監(jiān)督、提供公共文化服務(wù)轉(zhuǎn)變。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，必須明確劃清中央與地方政府的權(quán)限和職責(zé)，實(shí)現(xiàn)中央與地方文化職能關(guān)系的法治化。這樣，既保障中央宏觀文化政策的權(quán)威，又確保地方政府文化治理的自主性， 充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，為全面深化改革提供文化保證和組織支撐。

2.政府與文化企業(yè)關(guān)系的轉(zhuǎn)變。簡(jiǎn)單地說，文化企業(yè)就是生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和銷售文化產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)，它承擔(dān)著文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和文化服務(wù)的提供雙重職能，既有著一般企業(yè)的共性特征，也有著文化產(chǎn)業(yè)的個(gè)性特點(diǎn)，以商品形式向人們提供有償?shù)奈幕a(chǎn)品和文化服務(wù)。由于文化具有較強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)屬性，因而，文化市場(chǎng)不僅是滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的精神文化消費(fèi)需求的重要手段，更是中國(guó)特色社會(huì)主義精神文明建設(shè)的重要陣地。也正是文化企業(yè)的該種屬性，使得政府與文化企業(yè)的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。

黨的十八屆三中全會(huì)提出市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置起決定性作用。文化市場(chǎng)在文化資源配置中的決定性地位，是界定政府與文化企業(yè)之間關(guān)系的基石。應(yīng)科學(xué)界定政府管制與市場(chǎng)機(jī)制在文化管理中的運(yùn)作關(guān)系、文化資源配置中角色定位，厘清政府與市場(chǎng)的權(quán)力、責(zé)任與效率邊界；構(gòu)建符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，確保市場(chǎng)在文化資源配置中的決定性地位，更好發(fā)揮政府作用（只要市場(chǎng)失靈的前提下，政府才能發(fā)揮積極干預(yù)作用）。當(dāng)前的文化行政管理體制改革應(yīng)該采取“放松管制”與“優(yōu)化管制”雙管齊下。放松管制就是要放松具有計(jì)劃式干預(yù)和政府管制色彩的各類約束，當(dāng)前主要是放寬各類文化產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)各類社會(huì)、民間文化的自由成長(zhǎng)和發(fā)育，并積極參與文化創(chuàng)新；優(yōu)化管制即管制的優(yōu)化，主要表現(xiàn)為提升各類文化管制措施、制度的倫理合理性，及其實(shí)施的合法性、有效性，確保文化行政權(quán)力得到有效的監(jiān)督制約，確保政府文化職能主要圍繞創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)文化環(huán)境、維護(hù)文化市場(chǎng)秩序、運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)文化資源分配、推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等展開。當(dāng)然，政府還要引導(dǎo)和規(guī)范文化產(chǎn)品的價(jià)值取向，正確處理好文化企業(yè)獨(dú)立發(fā)展與政府主流價(jià)值觀引導(dǎo)之間的關(guān)系，即文化企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也要兼顧國(guó)家文化安全和社會(huì)效益。以主流價(jià)值觀加強(qiáng)對(duì)文化企業(yè)的引導(dǎo)，確保文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。同時(shí)，遵循市場(chǎng)規(guī)則，調(diào)動(dòng)全社會(huì)投入文化事業(yè)發(fā)展的積極性，培育多元文化產(chǎn)業(yè)主體，允許民辦文化企業(yè)參與政府公共文化服務(wù)采購(gòu)?fù)稑?biāo)，鼓勵(lì)政府購(gòu)買民辦企業(yè)的文化服務(wù)，激發(fā)民辦企業(yè)的活力。[6]進(jìn)一步完善文化市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰，促進(jìn)文化資源在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)。[11]25特別要鼓勵(lì)和扶持外向型文化企業(yè)的發(fā)展，不斷提高文化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的國(guó)際化能力。

3.政府與文化事業(yè)單位關(guān)系的轉(zhuǎn)變。我國(guó)的文化事業(yè)單位種類繁多、職能差異大、屬性各不相同。政府必須依據(jù)文化事業(yè)單位的不同屬性，區(qū)別構(gòu)建不同文化職能事業(yè)單位的關(guān)系。對(duì)經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制，對(duì)準(zhǔn)公益性文化事業(yè)單位實(shí)施分類改革、區(qū)別對(duì)待，對(duì)純公益性文化事業(yè)單位則增加投入、改善服務(wù)。相應(yīng)地其職能關(guān)系也將發(fā)生變化。

其一，政府與經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位關(guān)系的轉(zhuǎn)變。經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)一般是指產(chǎn)業(yè)屬性較強(qiáng)的文化事業(yè)。2014年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進(jìn)一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知》，進(jìn)一步加大了對(duì)經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的支持力度。通過轉(zhuǎn)企改制， 剝離公共事業(yè)屬性，促使經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位運(yùn)用現(xiàn)代企業(yè)制度管理模式實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)化，通過市場(chǎng)機(jī)制配置文化資源，將其建設(shè)為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立市場(chǎng)主體。在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府相關(guān)部門應(yīng)該積極推動(dòng)文化轉(zhuǎn)制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)主體多元化，并保障產(chǎn)權(quán)的自由流動(dòng)與交易。中央出臺(tái)的《關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于大力支持小微文化企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，鼓勵(lì)和支持民間資本以投資、參股、項(xiàng)目合作等多種方式，積極參與國(guó)有文藝院團(tuán)轉(zhuǎn)企改制，并享受國(guó)有文藝院團(tuán)轉(zhuǎn)企改制和國(guó)家扶持文化企業(yè)發(fā)展的相關(guān)優(yōu)惠政策；鼓勵(lì)藝術(shù)名家和其他演職人員以個(gè)人持股的方式參與轉(zhuǎn)制院團(tuán)的股份制改造，[11]積極推進(jìn)國(guó)有文化企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)變。總體而言，就是要?jiǎng)冸x經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位的事業(yè)屬性，將其建設(shè)為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立市場(chǎng)主體，承擔(dān)創(chuàng)新文化管理經(jīng)驗(yàn)、探索文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路、提升國(guó)家文化軟實(shí)力的歷史責(zé)任。

其二，政府與準(zhǔn)公益性文化事業(yè)單位關(guān)系的轉(zhuǎn)變。準(zhǔn)公益性文化事業(yè)單位既具有比較強(qiáng)的事業(yè)屬性，也帶有一定的產(chǎn)業(yè)屬性。由于準(zhǔn)公益性文化事業(yè)單位數(shù)量多、范圍廣，我們要對(duì)不同類型的準(zhǔn)公益性文化事業(yè)單位采取不同的政策。對(duì)于政治性較強(qiáng)的事業(yè)單位，如廣電集團(tuán)、主流的新聞媒體，政府應(yīng)加大財(cái)政扶持力度，以國(guó)家公共財(cái)政資金保障其有效運(yùn)轉(zhuǎn)，并引導(dǎo)其在政治方向與國(guó)家利益保持高度一致的基礎(chǔ)上，不斷提高其社會(huì)影響力和輿論引導(dǎo)力。當(dāng)然，政府只是掌握其高層領(lǐng)導(dǎo)的人事審核權(quán)、把握政治方向的引領(lǐng)權(quán)，而要保證這類單位在一般性業(yè)務(wù)、人事、管理上的獨(dú)立性和自主權(quán)。[7]對(duì)于體現(xiàn)民族特色和國(guó)家水準(zhǔn)的文藝院團(tuán)，要按照“國(guó)家扶持、轉(zhuǎn)換機(jī)制、面向市場(chǎng)、增強(qiáng)活力”的方針，深入推進(jìn)勞動(dòng)人事、收入分配、社會(huì)保障等內(nèi)部機(jī)制改革，建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一為目標(biāo)的院團(tuán)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制。[12]鼓勵(lì)這類準(zhǔn)公益性文化事業(yè)組織依托現(xiàn)有的資源優(yōu)勢(shì)，通過多種合作方式、融資形式吸引更多的資源和資本，實(shí)現(xiàn)自身的又好又快發(fā)展。[13]32總之，對(duì)于準(zhǔn)公益性的文化事業(yè)單位，要減少事業(yè)編制，減少花錢養(yǎng)人，盡量花錢買服務(wù)，大力度推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)。

其三，政府與純公益性文化事業(yè)單位關(guān)系的轉(zhuǎn)變。純公益性文化事業(yè)單位是指純事業(yè)屬性的文化單位，主要包括公共圖書館、文化館、美術(shù)館、文化站、博物館等。對(duì)于純公益性文化事業(yè)單位，政府應(yīng)加大財(cái)政投入力度，切實(shí)保障公益性文化單位事業(yè)發(fā)展所需資金、人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)和事業(yè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，確保其在政府財(cái)政保障的基礎(chǔ)上積極為廣大人民群眾提供基本性、便利性與均等性的公共文化服務(wù)。應(yīng)積極推行公共圖書館、博物館、文化館等組建理事會(huì)制度的試點(diǎn)工作，探索文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。按照“增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)”的要求，強(qiáng)化公益屬性，深化人事制度、收入分配制度、社會(huì)保障制度改革，不斷增加政府財(cái)政投入，確保其不必通過營(yíng)利性收入維持運(yùn)行；同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)公益文化事業(yè)投入的績(jī)效評(píng)估，積極引入社會(huì)力量參與評(píng)估，發(fā)揮專家、廣大群眾和媒體的評(píng)價(jià)監(jiān)督作用。總之，對(duì)于純公益性的文化事業(yè)單位，政府要強(qiáng)化其公益屬性，既要花錢養(yǎng)人，也要花錢買服務(wù)。

4.政府與社會(huì)文化組織關(guān)系的轉(zhuǎn)變。在我國(guó)傳統(tǒng)的“強(qiáng)政府、弱社會(huì)” 關(guān)系模式下，社會(huì)組織發(fā)展緩慢，且政府與社會(huì)組織之間相容度不高。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。積極引導(dǎo)社會(huì)文化組織等社會(huì)力量參與文化建設(shè)，不僅可以提高群文活動(dòng)管理的效率，還能更好解決當(dāng)前公共文化資金、人員、產(chǎn)品相對(duì)短缺的問題。積極發(fā)揮社會(huì)力量在管理文化事務(wù)中的作用，促進(jìn)政府與文化社會(huì)組織合作競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的建立，社會(huì)關(guān)系模式也將向“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”過渡。積極發(fā)展第三方文化行業(yè)組織，制定和完善文化中介機(jī)構(gòu)管理辦法，規(guī)范其運(yùn)作方式，盡快扶助其健康成長(zhǎng)，為文化企業(yè)的發(fā)展提供中介服務(wù)。[14]積極推進(jìn)文化經(jīng)紀(jì)、評(píng)估鑒定、推介咨詢、擔(dān)保拍賣等各類文化市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展與完善。此外，還要引導(dǎo)民間社會(huì)力量興辦公益性文化事業(yè)，例如湖南長(zhǎng)沙就有多家私人博物館。通過政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的形式，或者采取財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠、信貸傾斜等手段鼓勵(lì)個(gè)體、企業(yè)和社會(huì)各界興辦各類文化事業(yè)，提供公共服務(wù)；鼓勵(lì)和扶持各類非營(yíng)利性的公益性文化項(xiàng)目，推進(jìn)公益性文化項(xiàng)目逐步形成以國(guó)家投資為主、社會(huì)資金廣泛參與的多元資金籌措機(jī)制。在政府部門權(quán)能不能有效觸及的地方，用社會(huì)組織來發(fā)揮文化建設(shè)的職能，形成政府與社會(huì)組織共同治理文化事務(wù)的局面。

全面深化改革背景下政府文化職能的轉(zhuǎn)變既要立足于文化的發(fā)展規(guī)律，也要立足于服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的文化需求。在文化體制改革的過程中，政府在職能重心、職能方式和職能關(guān)系的轉(zhuǎn)型并不能孤立地進(jìn)行，而是一個(gè)相互影響又互相呼應(yīng)的過程，只有這樣才能形成一股合力，共同推動(dòng)文化事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，推進(jìn)建立健全政府與市場(chǎng)共舞的文化管理體制，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義文化的大發(fā)展、大繁榮。

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