增強基層政協民主監督實效性問題及對策探析

摘要：政協民主監督是中國特色社會主義監督體系的重要組成部分。作為建立在共同政治基礎上、體現廣泛民意的政治形式，政協民主監督有著自身獨特優勢。但由于基層政協民主監督職能的履行受制于多重因素，致使其民主監督仍然較為薄弱，存在諸多問題和不足，影響著政協民主監督的工作質量和水平。為此，必須進一步開發基層政協民主監督功能，不斷創新民主監督機制，增強基層政協民主監督的實效性。

關鍵詞：基層政協；民主監督；實效性；制度保障

中圖分類號：D628文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）12-0012-04

基金項目：2015年度甘肅省政協人民政協理論項目“基層政協民主監督的實效性及其機制創新研究”（2015-10）的階段性成果。

作者簡介：侯萬鋒（1977-），男，甘肅寧縣人，甘肅省社會科學院副研究員，中國統一戰線理論研究會民族宗教理論甘肅研究基地研究員，研究方向：中國政治、政黨政治。黨的十八大提出，要“重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化”。2014年9月21日，習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會上的重要講話中進一步強調，“要加強人民政協民主監督，完善民主監督的組織領導、權益保障、知情反饋、溝通協調機制”。黨的十八大、十八屆四中全會及習近平總書記的重要講話精神，既為加強人民政協民主監督提出了更高要求，也為發揮人民政協民主監督的重要作用指明了方向，更為增強基層政協民主監督的實效性提供了基本遵循。以此為契機，進一步增強基層政協民主監督的實效性，對完善我國科學合理的權力運行機制，鞏固黨的執政地位和執政基礎，具有十分重要的現實意義。

一、政協民主監督及其獨特優勢

民主監督，從廣義上看，它是以公民為監督主體，以國家權力及其行使者為監督對象，通過公民法定的民主權利進行的一種監督，是“公民為了維護自己的利益根據自己的法定民主權利對國家政治權力的監督”。[1]從狹義上看，其主要是政黨之間通過民主的方式所開展的監督，特指人民政協的民主監督，“是以人民政協為載體，以政協章程為依據，以批評和建議為主要形式對黨和政府的工作進行的一種具有權威性和社會影響力的政治監督，是在中國特色社會主義政黨體制內，在團結合作的政黨關系基礎上，通過民主的方式對共產黨實行的一種政治監督”。[2]

中共中央辦公廳印發的《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》明確規定，“人民政協以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，集協商、監督、參與、合作于一體，是各黨派團體和各族各界人士發揚民主、參與國是、團結合作的重要平臺，是適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排。”[3]人民政協的民主監督“是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監督，也是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督”。[4]它是中國特色社會主義監督體系的重要組成部分，是我國政治權力運行程序中的重要環節，是人民行使監督權力的重要形式。政協民主監督從監督主體看，是組織對組織的監督；從監督途徑看，是通過政協組織平臺開展的監督；從監督形式看，主要以提出建議、批評等方式，平等協商、直言相諫地與被監督者溝通和交流。在中國政黨政治體系中，和諧政黨關系取決于共產黨與民主黨派雙方的共同努力，“中國共產黨與八大民主黨派正是在協商民主這個平臺中實現著和諧政黨關系的雙向建構”。[5]

人民政協的民主監督是建立在共同政治基礎上、體現廣泛民意的政治形式，有著自身獨特優勢，在中國特色社會主義民主政治建設中發揮著不可替代的重要作用。首先，從監督主體看，人民政協的民主監督具有代表性和群眾性優勢，能夠充分反映和代表各界群眾的利益要求，較好地體現人民當家作主的社會主義國家性質。有利于執政黨和政府及時地聽到來自不同方面的意見，了解到其他渠道難以掌握的社情民意。第二，從監督內容看，人民政協的民主監督具有廣泛性和豐富性的優勢。人民政協作為大團結大聯合的政治聯盟，在政治上其具有巨大的包容性，其所進行的民主監督既有對政治過程的監督，也有對國家機關的監督，還有對政協自身的監督，是全方位的多向監督。第三，從監督形式看，人民政協的民主監督具有多樣性和靈活性的優勢。人民政協民主監督的形式既可是政協全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案，也可是各專門委員會提出建議或有關報告；既可是委員視察、委員提案、委員舉報、大會發言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議，也可是參加黨委和政府有關部門組織的調查和檢查活動等。這些形式，既有政協組織的整體監督，又有黨派界別的特色監督及委員的個人監督，是多樣性和靈活性的監督。第四，從監督效果看，人民政協的民主監督具有實效性和高效性的優勢。人民政協是政治組織，其通過組織化活動行使民主監督功能，可使人民政協的民主監督具有很大的政治效應和公共影響力。而且作為政協活動主體的政協委員，他們中的絕大部分學有專長，具有較開闊的視野和科學觀察問題、分析問題的能力，履行民主監督職能時，往往是經過理性思考提出具有針對性、前瞻性的意見和建議，這樣的監督更具實效性和高效性。

二、基層政協民主監督存在的問題與不足

由于基層政協民主監督職能的履行受制于地方市場經濟發育程度、民主政治發展水平以及社會力量成長度等多重因素，使得基層政協的民主監督仍然較為薄弱，如民主監督意識不夠強、民主監督的規范化程度不高、民主監督形式與其他監督形式橫向合作機制缺乏等。[6]特別是“在政協三大職能中，民主監督是最薄弱的環節，政協在履行職能過程中普遍存在協商容易監督難的現象”。[7]這無疑制約了基層政協民主監督工作的質量和水平。

第一，基層民主監督主體認識上的偏差。從政協監督自身看，有的政協委員、民主監督員認為政協監督與其他權力監督相比不具有“剛性”，沒有實質作用；有的政協委員、民主監督員認為當委員和監督員本來就是兼職，平時工作又忙，根本沒有時間和精力監督；有的委員和監督員對民主監督的內容、主體和方式認識不清，涉及地方黨政機關及主要領導的決策思想、領導方式、工作作風和重大決策等深層次的問題少。從社會民眾、黨政領導看，一些地方黨委認為黨是領導組織，只能監督別人，而不接受外部監督，這使得政協委員害怕“越位”“添亂”，不敢監督；社會民眾普遍認為“政協是養老機關”“政協是二線機構”等，發揮不到實質作用，加之政協監督性意見建議長期得不到落實，使得政協委員和民主監督員覺得 “說了也白說”，甚至不提建議，甘當 “拍手委員”“掛名監督員”。

第二，民主監督對象接受監督的主動性不強。國家機關及其工作人員是政協民主監督的對象。基層政協民主監督的成效取決于基層黨委和政府“一把手”的重視程度。有的基層黨政機關及工作人員對政協工作者、政協委員和民主監督員的監督工作缺乏正確認識，主動接受監督的意識淡薄，認為政協是“無事找事”“影響工作”，對基層政協、政協委員和民主監督員提出的意見建議口頭上表示接受，實際不予采納；有的基層黨政機關及工作人員對政協提案并不積極處理，只作書面答復、少與委員協商溝通；有的基層黨政機關對政協民主監督小組和民主監督員的工作消極應付等。這些問題使得基層政協民主監督工作呈現出表面性、軟弱性和隨意性。

第三，基層民主監督的規章制度不健全。人民政協的民主監督，既包括各界代表人士通過政協對黨政機關及其工作人員進行有組織的監督，也包括統一戰線內部中國共產黨和各民主黨派之間的互相監督。目前，基層政協民主監督的規章制度還不完善，對基層政協“如何進行民主監督”“民主監督應到何種程度”“民主監督得不到落實應該如何”等問題，缺乏相應制度設計，存在著事務監督多、黨際監督少，對事監督多、對人監督少的現象。盡管政協章程對民主監督的內容和形式作了原則性的文字規定，但在知情環節、溝通環節、反饋環節上還缺乏相應的規章制度。這種內容寬泛的制度設計，既缺少具體的實施規定，也缺乏對監督客體的約束性規定，導致了基層政協民主監督的盲目性和隨意性。正是由于“民主監督制度不健全，民主監督的權益保障不充分，民主監督與我國監督體系中的其他監督形式無法形成合力”。[8]

第四，民主黨派民主監督職能弱化。雖然在全國政協和省級政協中，八個民主黨派無一缺位，但在基層政協中，民主黨派的缺位情況卻很普遍，同時涵括八個民主黨派的政協很少。在縣級政協中民主黨派的缺位情況更為普遍，沒有民主黨派的政協仍然存在，即使有民主黨派的縣級政協，其數量依然較少。民主黨派在基層尤其在縣級政協缺席的現實，在很大程度上制約了政協民主監督職能的整體發揮。而且，基層政協民主監督意見和建議的具體落實，其主動性和實際操作權掌握在基層黨政部門的主要領導人手中。由于監督的非法律性和非強制性，一些黨政部門會任意剪裁監督的意見建議，甚至以各種理由予以敷衍，最終導致監督流于形式。“政協民主監督職能弱化，使得民主監督的權威性不能得以加強，反而陷入一種監督無力的惡性循環。”[9]

第五，基層政協民主監督合力發揮不足。人民政協作為一個政治組織，不是黨委，沒有領導權；不是人大，沒有立法權；不是政府，沒有行政權。雖然基層政協具有聯系階層、群體的優勢，其監督有利于提高基層黨政決策的科學化和民主化，但其民主監督的效果還有賴于基層黨政及實際工作者的理解、支持和配合。實踐表明，由于權力制約機制不健全，基層政協的民主監督能否存在、能否發揮作用，還必須注重與其他監督形式的協調、配合。目前，基層政協的民主監督與現實需要相比，仍然有很大的差距，如缺乏與人大等權力性監督形式的合作，導致民主監督缺乏剛性；與新聞媒體的輿論監督缺乏合作，使政協監督缺乏足夠的社會影響力；與群眾監督缺乏合作，使政協組織難以與人民群眾有效溝通，不能廣泛和準確地收集和反饋社情民意、反映廣大民眾的呼聲等等。這些現象表明，基層政協民主監督在合力發揮上尚存不足。

第六，基層民主監督的評價機制不健全。評價是基層民主監督行為中必不可少的環節。目前，基層政協民主監督并沒有統一的剛性的考核評價機制，難以激發基層政協工作者、政協委員和民主監督員的內在動力。基層政協的提案辦理工作以提案辦復率、委員滿意與基本滿意率為目標，但一些地方，對辦理單位重視程度、提案辦理成效缺乏統一的評價辦法。基層政協往往以組織視察活動來開展調查研究，以完成專題調研報告為主，但卻對形成的意見建議缺乏跟蹤反饋和評估，影響了調研成果的轉化。此外，一些地方對委派民主監督小組和推薦民主監督員的工作，也缺乏具體可行的評估機制。

三、增強基層政協民主監督實效性的路徑選擇

2015年6月25日，中共中央辦公廳印發的《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》明確規定，要“適時制定民主監督的專項規定，完善民主監督的組織領導、權益保障、知情反饋、溝通協調機制。”[3]基層政協應針對民主監督的問題和不足，聚焦基層最普遍關心的熱點、難點和焦點。“通過開發民主監督功能來增強人民政協的政治影響力和社會影響力， 是中國共產黨應對社會結構日益分化、全面落實科學發展觀的重要戰略選擇。”[10]

第一，以增強監督意識為前提，創新宣傳培訓機制。增強政協民主監督意識，既要針對黨政領導和政府部門，也要針對社會民眾、政協工作者和政協委員。一是要加大黨政領導干部的培訓力度。要通過各級黨校、行政學院、社會主義學院，加強對黨委、政府和實際工作部門干部的培訓，特別是要提高地方黨政主要領導干部對基層政協民主監督的認識能力和水平。二是要拓展宣傳廣度和深度。基層政協既要始終圍繞促進地方經濟發展這一主線，圍繞改善民生的重要事項，把基層政協為人民群眾解決最關心、最直接、最現實的利益問題作為宣傳重點進行廣泛和深度宣傳，又要充分挖掘政協委員、民主監督小組和監督員在履行職能、反映社情民意、積極參政議政中的亮點，拓寬宣傳領域，突出宣傳深度，以激發委員參政議政的積極性、主動性和創造性。

第二，以強化規范約束為核心，創新制度保障機制。基層政協的民主監督是否真正到位，制度建設是保障。一是要建立公示制度。基層政協有關政務信息應及時向群眾公開，重點是對公開的目的、原則、范圍、限制和不公開的責任等有明確的規定。二是要建立聽證制度。基層政協要以民主黨派為主，邀請群眾代表和地方有關部門人員對一些特定問題進行專項說明， 并建立直接答復和辦理有關意見和建議的制度。三是要建立發布制度。基層政協要及時發布其在履行民主監督職能過程中的程序、結果等方面的內容，并將監督結果公布于眾， 接受社會監督。四是要建立民主評議制度。基層政協要定期或不定期對有關部門的工作及作風進行檢查、評議， 提出批評意見和建議， 供有關部門參考。五是要建立法律保障機制。基層政協要依法保障民主監督權利， 鼓勵政協委員、民主監督小組和民主監督員負責任地提出意見和建議， 并依照有關法律規定嚴肅處理對委員、監督小組和民主監督員的壓制和打擊報復行為。六是要建立促進激勵機制。基層政協要對在履行民主監督職能過程中做出突出貢獻的政協委員、民主監督小組和委派的民主監督員予以精神和物質獎勵， 以典型帶動整體推進民主監督。

第三，以形成民主監督合力為重點，創新監督協調機制。人民政協的民主監督，必須與執政黨自我監督、人大監督、行政監督、司法監督等各種權力部門內部監督力量密切合作，才能形成監督合力。一是要建立信息溝通共享機制。基層政協要通過建立信息溝通、資源共享機制，與基層黨委、政府、人大和社會各界及時溝通信息，互通情況，及時了解各方面的信息。二是要建立對口聯系工作機制。基層政協要通過建立對口聯系工作機制，形成與基層黨委、政府、人大之間固定的聯系渠道，互相列席對方的工作會議，互相通報監督工作的進展情況。三是要建立重大決策的征求意見機制。在形成有關地方重大決策之前，基層黨委、政府、人大、政協應主動邀請社會各界知名專家、學者進行咨詢、論證、調研，充分聽取各方面意見。四是要建立政協監督與輿論監督、群眾監督等聯動機制。基層政協要堅持做到“五個聯動”，即堅持基層政協和政協委員聯動、基層政協和基層黨政部門聯動、基層政協和基層實際部門聯動、基層政協和本地群眾聯動、基層政協和地方媒體聯動，確保民主監督效果。

第四，以激發民主監督活力為突破，創新政協工作機制。一是要創新民主評議工作機制。基層政協要結合地方中心工作開展民主評議，明確評議的內容、原則和方式，制定工作方案，在評議活動實施過程中，嚴格按照方案提出的要求逐項安排，逐一落實，把握程序性，掌握時效性，講求實效性。二是要創新委派民主監督小組工作機制。基層政協民主監督小組成員要在監督過程中，以推進相關工作為目的，認真履行民主監督職能，既要加強民主監督小組工作的科學化管理，不斷完善培訓指導、信息交流以及獎評激勵等工作運行機制，推動民主監督小組工作的制度化、規范化和程序化建設，又要與各受派單位建立健全工作聯系、情況通報以及意見反饋等工作機制，爭取其支持配合民主監督小組開展調研、視察、檢查等活動，為民主監督小組開展工作創造條件。三是要創新民主監督員工作機制。基層政協既要從操作層面對監督主體、范圍、內容、手段、程序以及監督員隊伍的遴選、產生、管理、考核、獎懲等予以明確規定，又要積極探索實行委派與聘任相結合的機制，如政協委員擔任民主監督員的，統一由基層政協組織進行服務管理；對社會關注度高、權力利益集中、涉及民本民生的部門單位，由基層政協組織遴選委派民主監督員；對其他部門行業，則鼓勵和支持其邀請政協委員擔任民主監督員，報基層政協組織備案，與委派制民主監督員統一管理等。

第五，以豐富民主監督載體為動力，創新專題工作機制。 一是要創新“對口協商”專題會議機制。基層政協要根據提案，選擇好專題，在調查研究和科學論證的基礎上，與基層實際部門進行面對面交流和探討，共同尋求解決難題的方略和對策，使得民主監督能夠“有題可做，有的放矢”。 二是創新“委員論壇”專題述評性欄目。基層政協要對群眾高度關注、社會影響重大的典型事件，與新聞輿論部門緊密配合實行個案剖析曝光，借助新聞媒體，通過組織委員對所監督問題發表獨特見解。三是要創新跟蹤“調研成果”專題落實機制。基層政協要在“有為不越位”的前提下，以“民主監督”為手段，以“反饋、跟蹤、視察”為抓手，以成果轉化為目標，切實做好參政議政調研成果的落實。

第六，以政協隊伍自身建設為關鍵，創新干部管理機制。民主監督包括互相監督，作為監督員既要監督別人，也要接受別人的監督。基層政協要以政協隊伍自身建設為關鍵，創新干部管理機制。一是要加強政協理論的學習培訓，提高委員、監督小組、監督員對民主監督的性質、地位和作用的認識，增強委員做好民主監督工作的光榮感和責任感。二是要加強政協業務知識的學習培訓，使政協委員、監督小組、監督員熟悉和掌握被監督單位的專業知識，找準關鍵問題，抓住主要矛盾，吃透基本情況，做到監督有理、有據。三是要建立健全考核激勵機制。建立委員、監督小組和監督員的工作檔案，做好委員、監督小組和監督員的民主監督情況統計表的收集、整理，制定可行的考核、評比、表彰制度，提高政協委員、監督小組和監督員的民主監督能力。

參考文獻：

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【責任編輯：張亞茹】