網絡“微公益”活動的規范和管理

摘要：“微公益”作為利用新媒體技術發動網民參與捐贈救助的公益活動，在幫助弱勢群體、弘揚社會“正能量”方面發揮著積極作用，但作為新生事物，“微公益”活動不可避免存在著管理混亂、易引發不穩定因素、有犯罪隱患等問題。規范“微公益”，使其成為傳統公益活動的補充，應在完善相關法律法規、加強行政管理、明確司法規則、注重輿論引導及發揮平臺作用方面作出努力。

關鍵詞：“微公益”；社會公益；微公益平臺；監督與管理

中圖分類號：C9137文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）12-0029-04

作者簡介：孟兆平（1980-），男，福州人，北京理工大學法學院講師，法學博士，研究方向：知識產權法、網絡法、電子商務法。“微公益”的出現對于解決目前公益領域內的信任危機，以及為罕見病等小規模群體提供救助等方面有著重要意義。盡管目前微公益在社會公益中所占比例仍然很小，但由于其活動的空間是信息速度傳播極快的網絡空間，微公益領域的風吹草動都可能引起很大的社會反響。同時，作為一個僅僅出現數年的新生事物，雖然目前微公益活動絕對規模不算大，但是其發展速度和前景不容小覷。因此，有必要對微公益活動的規范和管理進行有針對性的研究。

一、“微公益”及其主要類型

微公益主要是借助微博、微信等網絡平臺發動網民參與捐贈救助的公益活動。微博、微信等新媒體技術塑造了一種新的社會公益信息的需求和供給方式，鋪就了一個新的社會公益募捐平臺，創造了一種社會公益監督的新型模式。[1]相比傳統公益，微公益有許多優勢。其充分利用了網絡的多中心性和長尾效應，在公益領域——尤其是點對點的救助過程中發揮著越來越大的作用。

據不完全統計，截至2013年9月10日，阿里巴巴平臺、騰訊網絡捐款平臺、新浪微公益平臺以及支付寶E公益等微公益平臺的籌款總額均超過1億元，成為中國網絡捐贈的主要通道。在微公益的參與度方面，僅在騰訊網絡捐款平臺，參與人數超過1600萬人。同時，代表網商參與水平的“公益寶貝”數據顯示：2011年至2013年8月，公益寶貝成交超過37億筆。[2]目前我國的微公益平臺主要集中在騰訊、新浪、阿里巴巴、京東等互聯網企業的網站或產品中。

為了更好地管理微公益活動，首先要明確目前微公益活動所存在的問題，而微公益活動表現形式的多樣性又決定了其問題的多樣性。因此，對微公益活動進行分類是討論的重要前提。根據網絡平臺在微公益活動中地位的不同，微公益活動可以分為四個類型，即平臺參與型、個人自發型、平臺主導型和平臺支持型四類。

1平臺參與。平臺參與型是目前項目數量較多的一種模式。求助信息被提交到平臺后，平臺或借助用戶的力量核對信息（如新浪愛心團①），或是通過有公募資質的公益組織確認信息（如騰訊樂捐），并由有募款資質的機構進行“認領”，然后在平臺上進行發布。支付的捐贈的款物一般通過微信支付、支付寶進行支付，由平臺轉交給有資質的機構，再進行進一步的使用。當然，該模式屬于較為理想的狀況。在許多情況下，平臺參與的公益活動中捐贈人的資質難以得到確認。同時，即使是有相關資質的受贈人在審核信息的時候也難免出現紕漏。

2個人自發。個人自發型是一種手續便捷、反應速度較快的模式。但是由于信息的真實性不能得到公信力有保障的個人或機構進行確認，因此微公益領域的負面新聞也往往與這類模式相關。

3平臺主導。平臺主導型與傳統型公益活動比較相似。騰訊慈善公益基金會組織的騰訊益行家古長城公益挑戰賽是比較典型的例子。這一活動由騰訊慈善公益基金會發起，在一定時間內募集到一定金額的捐贈款物方可獲得參加活動的資格。

平臺支持。平臺支持型公益活動是發動網友擴大活動影響力，同時平臺給予直接的資金支持的微公益活動。比如，騰訊微愛校園公益就是由騰訊基金會出資、校園社團出項目、網友參與做主的公益活動。

上述四種模式中，后兩種相對來說更為接近傳統公益，目前的法律法規規定基本可以規制其主要的活動內容，實踐中出現問題也相對較少。本文將主要對前兩種模式下存在的問題進行討論。

二、“微公益”發展過程中存在的問題

雖然微公益在幫助弱勢群體、弘揚社會“正能量”等方面起到了積極的作用，但是應當注意到目前的微公益活動也存在著管理混亂、易引發不穩定因素、存在犯罪隱患和活動形式不規范等問題。為了促進微公益事業更好地發展，有必要對這些問題進行分析。

1主體管理混亂。目前我國公益領域主管部門為民政部社會福利和慈善事業促進司。同時，民政部民間組織管理局對社會團體和民辦非企業單位進行管理，中國人民銀行和各地分行對于基金會的成立進行批準。在微公益不斷發展的背景下，現有的部門架構和法律法規在管理上存在一定的盲區，出現了權責不明、管理混亂等現象。改進公益組織的資質管理體系是微公益活動管理面臨的重大問題之一。受贈人（大多數情況下為公益組織）的資質認證機制應當有利于公益活動的監管和追責。例如在“格桑花事件”中，盡管“格桑花”是依法成立的公益組織，具有接受捐贈的資格，但是其網絡募捐的行為實質上已經構成面向非特定群體的公募行為。而“格桑花”本身卻并不具備公募資格。[3]對此，無論是公益組織還是主管部門，都面臨著比較尷尬的局面。該事例中，信息的發布者雖然在資質上存在爭議，但還是一個具有善良動機的公益組織。而隨著自媒體爆發式發展，只要有足夠的噱頭，往往就可以吸引大量的關注甚至資金援助。信息發布主體的組織能力等往往無法保證，更有甚者連主體的真實性都無法確認。例如網絡上有些看似有關公益活動的信息，發布者留下的聯系方式卻為“吸費電話”，這顯然是在利用人們的愛心獲取不義之財。以公益活動名義進行犯罪活動雖然本身與公益無涉，但是無疑侵蝕著人們對于新媒體上發布公益活動信息的信任。

2對社會穩定和國家安全構成隱患。為了微公益活動更好地進行，許多參與其中的人士往往會在有意或無意間形成一些社會團體。而許多微公益組織又因為種種原因未根據《社會團體登記管理條例》進行登記。這種局面給公益組織帶來了法律風險，也是社會和諧穩定的隱患。同時，社會團體的活動容易被境內外的敵對勢力所利用。比如微公益活動中的集會等可能給社會穩定帶來一定的隱患。還有一些微公益項目打著健康檢查的名義進行采血，收集血型、基因等國民健康關鍵信息，這對包括基因安全在內的國家安全構成了很大的威脅。

3違法犯罪行為多發。由于微公益活動目前存在監管盲區，部分不法分子開始打著公益的旗號進行違法犯罪活動。同時，微公益活動中受贈人甚至受益人挪用或者侵占捐贈款物的行為也屢見不鮮。利用公益活動進行洗錢活動的問題近年來也引起了人們的關注。事實上，對于微公益活動中多發的違法犯罪活動，基本能夠通過我國《刑法》中的詐騙罪、挪用特定款物罪等進行處罰。但微公益領域中表現突出的問題在于，許多捐贈人在明知被騙后可能會因為個人損失數額較小而不進行追究，或者因數額限制不能立案，甚至在有關部門調查時也因為怕麻煩等因素而不予配合。但事實上由于牽涉的捐贈者眾多，有些案件可能已經構成犯罪。忽視這一問題可能會使一些利用微公益進行犯罪活動的犯罪分子逍遙法外，對社會秩序和風氣造成極壞影響。

4易引發爭議與糾紛。在資金方面，首當其沖的問題就是如何保障捐贈款物的安全。從組織能力上看，微公益活動中組織者往往是業余和自發的網民。雖然其愛心和熱情值得稱贊，但是其組織能力上的不足使得資金安全和責任追究方面存在較大的問題。在一些爭議事件中，組織者并沒有主觀的惡意，但是其疏忽仍然造成了較大的損失和消極的社會效應。對捐贈款物進行監督同樣是微公益活動中需要進一步規范的問題。雖然目前公益事業捐贈法等法律法規中規定了受贈人應當披露捐贈款物使用情況并回應社會的疑問，但是顯然各機構在執行這一點時還存在不到位之處。同時，對于信息披露的詳細程度、對公眾的易讀性等也缺乏系統性的規定，容易引發質疑和爭議。另在微公益活動中，反復勸捐而對捐贈人形成騷擾的情況時有發生。這些積極從事反復勸捐行為的主體往往利用合法公益組織的資質和信息資源，通過與受益人分成等方式為個人牟利。這種通過滋擾他人的方式進行募款并從中獲利的行為顯然與社會對微公益活動的期待背道而馳。

從上述幾方面不難看出，目前的微公益活動管理還極不完善，微公益活動的模式也很不規范。引導微公益活動向著有組織、有監督的方向發展是未來的趨勢。在這一過程中，政府應當起主導作用。同時應發揮如新浪、騰訊等企業的優勢，利用其技術與用戶資源建立平臺，幫助政府組織和管理微公益活動。

三、規范微公益活動的措施

1完善法律法規。目前我國規范公益活動的規范性文件主要包括《公益事業捐贈法》《基金會管理條例》《國務院關于促進慈善事業健康發展的指導意見》等等，同時《民法通則》中的一些規則也適用于公益活動。雖然《慈善法》已列出立法時間表和路線圖，但具體出臺時間并不明確。現行的相關法律法規在一些問題上仍缺乏體系性，顯得比較單薄。從立法的具體內容上看，我國對于以公益事業為目的建立的團體準入過于嚴格。許多以公益目的而形成的社會團體因為達不到準入門檻而不能進行相關的登記活動。這一情況看似是對公益團體的嚴格管理，實際上恰恰使得許多團體由于不能進行登記而處在監管的盲區。因此建議主管部門可以將現行的審批成立制度放寬為登記準入，鼓勵相關的團體向主管部門匯報其基本信息及運行情況，以利于微公益的有效管理。

其次，目前全國性的公募基金會與地方性公募基金會這一概念區分不能完全適應微公益管理的需求。在網絡時代，求助信息一旦被發送到網上就可能大范圍傳播，募款的范圍很容易擴展到全國。而這一行為在現有法律法規需要具備全國性的公募資質。這顯然與微公益活動與生俱來的傳播特性有所矛盾。目前一些平臺通過與有公募資質的組織合作等方式應對這一問題，但是手續相對繁瑣。因此這方面的立法還有改進的空間。另外，我國目前基金會管理體系將基金會分為操作型基金會和資助型基金會，但隨著微公益的不斷發展，一些網絡平臺在公益活動中的獨特地位逐漸凸顯，無論是操作型基金會還是資助型基金會都無法完全適應這些網絡平臺基金會的活動內容。在調研的過程中，新浪公益的相關負責人員表示希望在未來的管理中能夠增加“平臺型基金會”這一分類。這樣既有利于主管部門更方便地對微公益活動進行管理，又可以幫助平臺規避法律風險，以達到使微公益健康發展的最終目的。

最后，一些看似與公益活動關聯不大的法律法規往往也在各個細節上對微公益活動有著一定的影響。例如依照法規，需要以掛號信向索取發票的捐贈人寄送發票，這一成本對于單筆捐贈數額較小的微公益活動來說不可小覷。而這一問題的解決可能又要涉及到電子發票的相關規定。因此微公益領域的立法不僅僅是對個別制度的完善，更要全面統籌，提升立法的體系性。

2加強行政管理。從目前微公益領域的亂象來看，有關部門在管理上顯然還存在很大的提升空間。對此，可從以下幾個方面入手，加強對微公益活動的監督與管理。首先，應當全面審查微公益平臺上現行的活動模式，對其合法性、合規性進行分析檢視。對于不能滿足現行法律法規的模式應當責令平臺進行整改。同時要求平臺盡到其管理義務，認真審核發布信息的真實性，對于明知或應知發布的信息有違法嫌疑而不及時阻斷傳播的，應當進行警告或處罰。其次，應當建立線上日常監管機制，要求微公益平臺開放后臺端口，對微公益活動進行動態監管。對于平臺上無資質的受贈人，或者組織的公益活動超過其資質范圍的受贈人，有關部門應當視其情節進行警告或者處罰。對于屢教不改的情況進行嚴厲處罰，涉及違法犯罪的移交司法機關處理。對于社會影響大或者具有一定代表性的案件，應當向全社會進行通報。

3明確司法規則。司法同樣是治理微公益領域的重要力量。通過刑事司法中刑罰這一嚴厲的處罰手段，可以有效震懾利用微公益活動中飽私囊甚至破壞社會穩定、危害國家安全的不法分子。對于打著慈善、公益旗號實施詐騙、挪用特定款物等犯罪行為，應當加重處罰。針對部分捐贈人不愿參與追責的情況，公安機關和檢察院應當創新工作方式，為受害人提供便利，探索高效便捷的取證模式，不讓利用大眾愛心滿足一己之私的犯罪分子逍遙法外。同時，在民事責任追究上，應當嚴格遵照《民法通則》《合同法》《公益事業捐贈法》等法律的規定，對于受贈人不按約定目的使用捐贈款物的行為予以追究；對于管理不善等因素導致捐贈款物損失的，應當根據有關主體的過失追究責任。

4注重輿論引導。主流媒體應當發揮其宣傳與引導作用。在報道微公益活動時，不能僅僅因為其是“好人好事”就進行報道，而要同時關注活動的合規性。在報道中，應當強調微公益所應當經過的必要程序，在弘揚社會正氣的同時，培養社會在公益領域乃至更廣范圍內的法制意識。此外，對于行政機關和司法機關查處的案件，媒體應當予以重點關注。一方面向大眾宣傳微公益相關法律法規，另一方面提高人們對一些利用公益名義進行違法違規活動情況的警惕性，避免造成損失。

5發揮平臺作用。傳統模式下，受贈人（多為有公募資質的公益組織）既是資金的籌集與管理方，又是信息傳播的組織者。簡而言之，過去的公益組織是既“管錢”又“說話”的。在微公益背景下，公募組織雖然依舊把握著資金渠道，但是往往也需要通過平臺的支付工具才能獲得資金。而信息的傳播則幾乎完全被平臺和平臺上的網民所取代。因此，在微公益活動向著有組織、有監督的方向發展中，平臺的重要性不言而喻——其既是信息的發布、中轉平臺，有時甚至還負有對信息進行審核的義務。部分平臺還是捐贈款物的支付通道。如果能夠通過這樣一個信息與資金流動的樞紐加強微公益活動的管理，無疑對公益事業的健康發展意義重大。

（1）信息真實性控制。作為微公益平臺的組建者，新浪、騰訊等網絡企業應當遵守《互聯網信息服務管理辦法》，對于虛假信息、主體不適格的行為，微公益平臺應負有控制其傳播的義務。目前新浪、騰訊等在平臺參與模式下的微公益活動中建立的審核機制大體能夠滿足上述要求，但是仍需進一步完善。比如在騰訊公益模式下，對求助信息進行實質審查的實際上還是有公募資質的組織，因此比較接近傳統慈善模式。事實上，騰訊作為中國最大的社交平臺之一，完全可以利用這一優勢發動網民參與到審核過程中。因此，騰訊在微公益的模式上還有很大的探索空間。而新浪模式在“以網治網”的過程中，又過于依靠網絡。公益項目往往只能由地理上或行業上相近的“愛心團”成員進行評估，這使得不參與其中的成員難以有效監督。同時，“愛心團”成員資質認定主要依據為微博上的活躍程度。相比人們對公益活動參與者的較高期待，這一標準則有些過低。

（2）利用技術手段控制風險。在個人自發型的活動中，雖然由于這類模式的技術特征使得發布前由平臺進行事先審查難度加大，但平臺依舊可以通過技術力量（如屏蔽疑似賬號的長串數字等）防止一些問題的發生，并引導這類公益活動走上更為正規的模式。除了通過技術手段對自媒體上公開發布的信息進行控制外，在即時通信工具上也可以采取類似的方式。比如在通過大數據技術偵測到有討論內容與公益活動相關時，可以向群組中的成員提示尋求更為正規的平臺從事公益活動，或者向民政部門登記備案。另外，在資金安全性方面，網上銀行和第三方支付工具可以針對微公益的特點采取一些技術措施。當發現受贈人或者受益人有不按約定用途使用捐贈款物等跡象時，可以將資金及時追回并依捐贈人的意思向捐贈人退款或轉向其它項目。這無疑可督促微公益平臺上的各個主體在未來的活動中謹慎使用捐贈款物。注釋：

①通過微公益平臺申請并獲批的實名愛心團成員，為求助人發布的微博信息義務審核并提供審核結果、據實判斷。愛心團僅對求助信息真實性負責。微公益測試階段，愛心團僅限橙V個人認證用戶申請，緊急項目藍V機構認證用戶也可承擔愛心團工作；與微公益平臺簽訂合作協議的公益組織符合國家對公益項目的相關管理規定，也可承擔愛心團工作。

②空心箭頭代表原始信息，虛線箭頭代表經過審核的信息，實線箭頭代表資金流向。矩形框內為各方主體。另外本圖是平臺參與模式這種比較典型和理想的模式，具體的體系設計會根據時間和平臺的不同有所調整。比如新浪平臺的信息審核就主要是由平臺自身發動的愛心團進行。

③箭頭代表信息流向。

參考文獻：

[1]張笑笑. 中國“微慈善”的興起背景與特征[J]. 才智，2015，（7）.

[2]阿里巴巴，瑞森德. 中國網絡捐贈研究報告[Z]. 2013-9.

[3]果佳.從“格桑花”危機透視中國網絡慈善組織的可持續發展問題[J]. 中國行政管理，2012，（11）.

【責任編輯：張亞茹】