城市公共安全事件中信息的傳播與治理

來麗鋒　王傳剛

【摘要】城市是各要素高度聚集和互動而構成的復雜的巨系統，任何單一治理主體都不會擁有獨自處理城市公共安全事件的所有資源和全部能力。因此，文章以治理理論為視角，以城市群體性逃散事件的特點為切入點，分析政府、媒體和公眾在城市群體性逃散事件中的職能與行為，以此來建構政府、媒體和公眾三者協同合作的信息治理格局。

【關鍵詞】城市公共安全 信息傳播 治理 群體性逃散事件

【中圖分類號】C935 ? 【文獻標識碼】A

城市是各要素高度聚集和互動而構成的復雜的巨系統，只有城市的各個子系統運轉秩序良好，城市才能安寧，但在信息高速傳播、利益主體多元、城市公共安全事件不斷涌現背景下，城市公共安全面臨越來越多的挑戰，而因謠言而起的城市群體性逃散事件就是其中挑戰之一。最近出現在成都、廣州的因謠言而起的群體逃散事件，給城市人的心理、人身安全造成了重大影響，同時也威脅著城市的公共安全秩序。文章運用治理理論，從因謠言引起的群體逃散事件為切入點，以公共安全事件信息傳播主體的行為特性分析入手，抓住因謠言而起的群體逃散事件本質，從政府、媒體和公眾三大傳播主體的角度來構建信息傳播的治理體系。

城市群體性逃散事件的特點

城市群體性逃散事件是指在城市的公共場域由于謠言而引起群體恐慌性奔逃。城市群體性逃散事件有以下特點：一是現實基礎性。謠言導致城市群體逃散事件發生的基礎是現實社會中出現了類似的事件，這些事件給人們的心理埋下了恐慌的種子，同時為謠言產生城市群體性逃散提供了現實依據。比如“3·1昆明事件”后，人們的心理受到了巨大沖擊，為城市群體逃散事件提供了現實的心理基礎和依據。二是發生領域的公共性。城市群體逃散事件是發生在城市人流比較密集的公共場所，如商場、地鐵等，發生在實體領域，而不再是虛擬領域。三是突發性和不可證性。由于城市群體逃散事件發生的突然性，人們口口相傳和網絡傳播，在第一時間很難證明是否發生，所以會造成恐慌的蔓延。四是群體的無意識、無組織性。由于公共場所的人員是由隨機流動人員組成，同時這些人員集體無意識的恐慌蔓延產生了“咕咚效應”。五是信息傳播路徑的二元性。謠言通過現實和虛擬兩條路徑飛速傳播，其通過在場人們的口口相傳引起某一特定公共場所的群體性逃散，又借助網絡虛擬傳播引起與此相鄰或相關公共場所的群體性逃散。

信息傳播主體的行為分析

政府在城市群體性逃散事件中信息傳播行為分析。政府發出的聲音是社會輿論的風向標，具有權威性，政府在城市群體逃散事件的信息傳播過程中，擁有強大信息資源汲取能力，對于信息渠道的選擇及信息內容的掌握具有權威性。因此，政府在城市群體逃散事件后第一時間及時、準確地發布消息，站在輿論制高點，才能覆蓋其他“未經證實”的信息，那么政府在傳播群體逃散事件信息治理中才具有主動性。目前來看我國城市政府在遇到城市群體逃散事件時，在信息傳播行為中有值得總結的經驗，也有需要進一步完善的地方。

一方面，城市政府公共安全信息傳播行為及時準確。以成都春熙路逃散事件為例，謠言在2014年3月14號下午16時20分左右出現，謠言迅速發酵在春熙路各大商場透過網絡和口口相傳，從而出現商場大規模的人群逃散，16時半左右警方介入調查，16時48分，成都市公安局官方微博“平安成都”發布消息稱：剛才有人通過網絡發布不實信息。經核實，春熙路及周邊地區沒有發生任何危害公共安全的案件，也沒有任何人員傷亡。從成都逃散事件可以看出警方第一時間介入處理，以最快的速度通過公共平臺來發布逃散事件信息，穩定了逃散人群的心理，恢復了社會秩序。另一方面，城市公共安全事件政府信息傳播行為體系亟待完善。其一是政府在城市公共安全事件平息后，很多后續信息不再發布。像最近發生的多起逃散事件，警方強勢介入后，平定秩序，進行辟謠后，后續信息發布基本沒有;其二是信息發布渠道單一，很多時候是官方微博發布，其他信息渠道缺位，比如新聞發布會、報紙等;其三，預防群體性逃散事件發生的示警信息宣傳匱乏，對于因謠言而起的群體性逃散事件公眾如何去辨別，如何應對等信息，政府在傳播中表現不積極、宣傳力度不夠。

媒體在城市群體性逃散事件中信息傳播行為分析。在城市公共安全事件信息傳播中，政府是信息“第一看點”和發布者，媒體是信息“第二看點”并且持續跟蹤，滾動式報道信息，從而使信息頻繁刺激受眾的大腦，再加上媒體和專業人士的深度解讀，更容易引發受眾思考，從而主導社會輿論，引導公眾心態。另外，媒體可以獨立設置信息傳播議程，尊重公眾知情權，穩定民心，引導民眾，可以說媒體在城市群體性逃散事件中媒體具有重要的作用，當前出現了三種值得關注的現象：

第一，媒體“失語”，缺乏責任擔當。“3·1昆明事件”后，媒體未能將有關城市公共安全事件類的相關信息及時有效地進行深度的解讀和報道，給予公眾以有效的輿論和心理引導。同時，媒體在很多時候是在等待政府的信息，而不能夠深入到事發的一線去獨立進行深度報道，從而導致在城市群體性逃散事件中缺乏獨立性和深度性，從而造成媒體“失語”。

第二，媒體“少語”，缺乏說服力。媒體是信息設置議程的主體，過度強調信息的某一方面，就像導火線，容易引導公眾趨向“樂觀主義”或“悲觀主義”。一味避重就輕或避輕就重的報道，使其缺乏真實性，不僅使公眾缺乏安全感，失去信心，更積累了公眾的恐慌情緒，更大的社會問題一觸即發，使得政府與媒體處于被動，難以主導失控狀態，付出高昂的代價。施拉姆認為“受眾參與傳播猶如在自主餐廳就餐，每個人都根據個人的口味及當天的食欲來挑選某些品種、某些數量的食物”，單一的信息滿足不了公眾“挑選食物”的心態。①

第三，媒體“亂語”，缺乏職業操守。我國部分媒體職業道德意識淡薄，缺乏職業操守，在遇到城市公共安全事件，有時會失去職業操守、沒有事實依據，主觀臆測，甚至根據謠言來進行信息傳播。正如美國著名記者湯姆·羅森斯蒂爾和比爾·卡瓦奇所說“記者的職責就是從各種推斷中篩選事實，并向公眾提供準確可靠的信息，幫助他們實現自我管理。但這一過程正面臨著危險……隨著新聞界越來越成為展現沖突的論壇，人們已經開始漸漸游離于新聞……這類新聞傾向于走向極端，卻不能為公眾提供可靠、有效的途徑以便了解和掌握這個世界”。

公眾在城市群體性逃散事件中信息傳播行為分析。當今網絡時代，每一個人都是重要的信息傳播平臺，其傳播行為可能會產生“蝴蝶效應”。因此對每一個公眾來說其公共安全信息傳播行為都至關重要。

第一，城市公共安全事件中公眾信息傳播的自發性。基于個體自身安全的考慮，一旦一個具有危害性的謠言信息傳達給了個體，那么個體出于本能的自我保護的意識就會趨利避害，遇到城市公共場所的公共安全事件謠言時，在不能辨明真假的情況下，在場的個體就會出現趨利避害的奔逃行為，同時，他會提醒利益相關者進行同樣的行為，那么由此引發“咕咚效應”，最終造成群體性的奔逃事件。

第二，城市公共場所群體性奔逃事件中公眾信息傳播行為的非理性。由于謠言突然發生而且在不可能證明的情況下，在場的公眾由于恐慌而失去了理性判斷能力從而出現在信息傳播中不辨事實的非理性傳播。群體“在發生公共事件時，如果公眾與完整、正規渠道傳遞的信息相隔離，則產生的偏激反應會擴大恐慌，造成利用人際信息流以訛傳訛的現象。”

第三，城市公共場所群體性奔逃事件中公眾責任意識淡薄、認知能力匱乏。公眾對待自己在公共場所的言行的責任意識單薄，一旦身處此類事件情景中，就會不顧大局、沒有責任感地去傳播謠言，從而加速謠言的蔓延與群體性逃散事件的發生。同時公眾對待關涉城市公共安全事件的信息認識能力缺乏。對城市公共安全事件的評價過度“樂觀主義”、“悲觀主義”，據某地調查結果分析，“公眾對于突發公共事件，能明確知道其范圍的只占36.7%，能明確知道預警信號級別的只占56.7%，那么當危機事件發生時，公眾根本不能分辨出什么會產生公共危機以及危機事件的嚴重程度及影響范圍”。②

信息傳播的治理策略

各信息傳播主體責任共擔意識的構建。當今的城市群體性逃散事件的發生，社會、媒體、民眾和政府都置身其中，時刻可能受到沖擊，因此無論民眾、政府、媒體都應該增強城市公共安全事件的責任意識，使城市信息傳播的治理更加高效有序，使像群體性逃散事件這類危害城市公共安全秩序的事件的免于發生或者將損失降到最低。

一是統一認識、明確責任。城市的群體性逃散事件政府要轉變思維，由堵變疏，建立起政府、媒體和公眾三位一體的應急響應模式。政府應該明確自己是城市群體性逃散事件的主要責任主體，不要有封閉思維，認為這都是自己的責任;同時政府應該讓媒體明白他們在城市群體性逃散事件中的信息傳播責任意識;通過政府和媒體的宣傳讓公眾明白群體性逃散事件中自己的責任。

二是加強塑造責任意識。在統一認識，明確責任的基礎上，政府應提高對媒體、公眾等信息傳播治理主體的重視，定期舉行領導干部、媒體工作人員在城市公共安全事件中信息傳播責任意識培訓與研討會議，以公共安全信息傳播案例為話題，喚起自身責任意識，以督促工作人員及時準確反映危機動態，做好本職工作。

三是完善責任追究制度。制度完善是前提，實施是關鍵，懲戒是保障。雖然我國對謊報、瞞報城市公共安全事件信息等不良行為的責任人制定了相關的政策法規加以約束，但對不良行為細節上的界定及懲治標準應量化，便于參照;另外，懲戒力度應該加大，提高違法成本，使其一次受罰，不敢再犯，促使政府、媒體和公眾等治理主體更加協調、有序、高效的對危機信息進行采集、整合、傳遞。

建立城市公共安全事件信息共享機制。一是構建透明統一的城市公共安全事件信息共享平臺。城市公共安全事件信息事關城市每個主體的利益，因此各個主體都有知情和參與權，政府、媒體和公眾都可以對城市公共安全事件信息在這個平臺上進行全方位的發布，及時發布事件的最新動態，從而讓各個主體能夠對城市公共安全事件有全面了解。

二是完善政府新聞發言人制度。作為橋梁作用的新聞發言人制度，是滿足公眾知情權的重要渠道。培養高素質新聞發言人即專門新聞發言人，針對不同領域設置專門機構，構建專業化新聞發言人團隊;同時，對于關涉城市公共安全事件的信息，需要政府主要領導人出面進行發言，并在專門網站設置“網上咨詢、網絡答疑”等區域，主動了解公眾意愿，積極回應訴求，以體現政府重視程度及責任意識，這能夠進一步團結民心，凝聚力量，打造共識。

三是政府加強與媒體信息傳播合作。充分發揮大眾媒體在危機傳播中的積極作用，有效引導輿論。進入網絡時代，占領輿論制高點，就對城市公共安全信息傳播起主導作用。在城市公共安全信息傳播中政府應加強與紙媒和網媒的合作，建立信息共享與互動機制。同時政府加強媒體行為規范及約束，借鑒英國政府與媒體協作的經驗，“被采訪對象正處于哀痛和震驚狀態時，必須以一種同情和謹慎的態度接觸采訪對象和詢問問題，報道時要格外敏感小心，在報道時要符合公眾利益”③，成立處理違規的媒體機構和新聞工作人員的新聞投訴委員會等專門機構，用外部監督完善內部監督的乏力，用異體監督補充同體監督的軟弱。

四是政府加強與公眾的有效溝通。政府應健全政府與公眾的雙向溝通機制，尊重并且重視公眾的話語權是政府與公眾進行有效溝通的前提。另外，將城市公共安全教育納入日常教育體系，以掌握必備的應急知識，努力提高應對的基本能力;制定計劃舉行城市公共安全事件應變的專項訓練，使公眾能夠積極主動并且理性地參與城市公共安全信息傳播。

五是注重信息傳播的國際合作以及新技術的開發利用。開展國際合作實現信息資源共享，更大限度地贏得國際社會的支持與幫助為城市公共安全事件中信息傳播的治理提供外援，提高城市公共安全信息治理的效率。城市公共安全全球化治理的背景下，政府應第一時間搶占輿論制高點，爭取在城市公共安全事件的國際傳播中占主導地位。另外，加強與國外政府、媒體和非政府組織的交流，借鑒國外治理經驗、危機處理預案等經驗，促進政府與公眾的互動，增進聯系。

健全城市公共安全事件信息傳播評估—重建系統。有效的城市公共安全事件信息傳播治理離不開對經驗教訓的有效評估，在評估的基礎上進行總結，重新建立符合實際的信息傳播行為，“危機評估系統是對危機進行分析評估的系統，危機平息，應該探尋危機根源，并對危機處理的有效性做出科學評判，及時提出經驗和教訓以及相應改革措施”。④

在城市公共安全事件信息傳播的評估方面，政府、媒體和公眾中可以成立專門信息傳播評估組織，對處于恢復期的城市公共安全事件進行跟蹤式解讀與評估，同時聽取多方意見，做到公正準確真實，同時成立專家組評估預測城市公共安全事件發生、發展的基本特點，提高政府公信力。

在城市公共安全事件重建方面，信息傳播對于人們的日常生活及社會秩序的恢復起著關鍵作用。城市公共危機勢必會帶來損害，在修復和重建物質基礎的同時不能忽視危機給人們帶來的絕望、恐懼等負面心態，在理性客觀認識危機的基礎上，可以通過領導公關、媒體公關等方式重塑信心，消除負面情緒，表彰先進等激勵措施與懲治失信結合起來，鼓舞士氣，倡導誠信正能量。

總之，城市公共安全事件信息傳播的治理效果的好壞對于城市公共安全管理是否成功起決定性作用。科學規范的城市公共安全信息傳播是各危機傳播主體相互協作創造共贏局面的保障，因此構建多方主體互動信息傳播合作平臺，拓展治理主體與渠道是高效治理城市公共安全的重要途徑，而健全城市公共安全事件恢復期的信息傳播評估重建系統又是促使城市公共安全管理良性循環的關鍵。

（作者單位：山東政法學院;本文系國家社科基金重大課題“內涵式大部制改革視野下政府職能根本轉變研究”的階段性成果，項目編號：13&ZD034）

【注釋】

①李彬：《傳播學引論》（增補版第二版），北京：新華出版社，2003年，第234頁。

②杜穩靈，王肖蓉：“廊坊公共危機管理中的公眾參與問題”，《合作經濟與科技》，2011年第5期，第94頁。

③徐建梅：“英國政府與媒體在突發事件中的協作”，《中國記者》，2004年第10期，第13頁。

④劉彬，高福安：“政府應對危機的信息資源管理”，《北京廣播學院學報》（自然科學版），2003年第3期，第46頁。

責編/韓露（實習）