服務代理模式

陳麗 鄒姍珊

摘 要：代理機構(gòu)改革的國際地位和重要影響使其備受矚目。轉(zhuǎn)型期的中國政府面臨精簡機構(gòu)與提高服務質(zhì)量的雙重壓力，各地社區(qū)政府作為承接社會服務的重要載體做出了諸多改革與探索，主要是開創(chuàng)了服務大廳模式、流動服務站模式及為民服務代理模式。但現(xiàn)存各種模式并沒有從根本上解決社區(qū)管理體制和機制上存在的問題。借鑒西方代理機構(gòu)改革的經(jīng)驗，立足現(xiàn)實實踐，應通過構(gòu)建社區(qū)服務代理模式，以整合社區(qū)服務載體，重構(gòu)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，從而進一步滿足社區(qū)居民對公共服務的需求。

關(guān)鍵詞：代理機構(gòu)；服務大廳；社區(qū)公共服務；服務代理模式

中圖分類號：D6693 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2015）10-0040-03

一、問題的提出

公共服務供給是政府的基本職責所在，也是公共管理研究的核心問題。以英國《濟貧法》為標志，早期公共服務主要針對特殊人群，以社會救助為主要內(nèi)容。二戰(zhàn)后伴隨著各國國內(nèi)社會問題的增多，國民對社會服務需求的上升及各國經(jīng)濟的復蘇，歐美各國開始了大范圍的社會服務普及運動，社會服務的立法和實踐得到極大發(fā)展。20世紀70年代以后，受全球經(jīng)濟和政治形勢的影響，西方各國政府提供公共服務的效果捉襟見肘，每況愈下。由此，英美等國以新公共管理理論為指導，率先開始了政府部門的民營化改革，并引領(lǐng)了波及全球范圍的公共部門改革浪潮，其中代理機構(gòu)化（agencification）運動更是起到推波助瀾的作用。

1988年，英國時任首相撒切爾夫人宣布批準《改善政府管理：下一步方案》，標志著創(chuàng)設(shè)代理機構(gòu)（executive agency）的開始，隨后相繼成立了130多個代理機構(gòu)，[1]政府宣布將把90%的公務員轉(zhuǎn)到代理機構(gòu)。這些機構(gòu)執(zhí)行著政府不同性質(zhì)的職能，所涉及的公共活動范圍非常廣泛，如社會福利的管理、獄政的管理、證照的審核簽發(fā)、救濟金辦理、就業(yè)管理、會議服務、軍需供應、工商注冊、專利保護、破產(chǎn)服務、標準計量、地產(chǎn)登記、藥品管制、天氣預報、農(nóng)牧漁業(yè)服務等。[2]隨后，這股風潮一直從歐洲到北美繼而波及亞洲和非洲。代理機構(gòu)化被視為是政府行政系統(tǒng)內(nèi)部決策與執(zhí)行的分離，這在很大程度上解決了社會服務需求增多而導致的政府職能擴張與政府機構(gòu)精簡壓力之間的矛盾。

轉(zhuǎn)型期的中國面臨著經(jīng)濟政治環(huán)境的巨大變化，社會問題與社會服務的需求激增。政府面臨精簡機構(gòu)與提高服務質(zhì)量的雙重壓力，特別是在服務型政府理念之下，如何在控制政府規(guī)模的同時滿足公共服務需求，這是擺在各級政府面前的重大課題。近年來社區(qū)作為承接社會服務的重要載體，發(fā)揮了越來越突出的作用。我國部分地市根據(jù)政府的要求，做出大膽嘗試，探索各種不同的社區(qū)服務形式，產(chǎn)生了一些值得借鑒和推廣的經(jīng)驗，社會組織也因此得到了快速發(fā)展。但總體來看，社區(qū)組織和公共服務體系的建設(shè)還處于初級階段，實踐中還有很多問題有待解決。其中，如何創(chuàng)新社區(qū)管理模式，整合社區(qū)服務載體，重構(gòu)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，以進一步滿足社區(qū)居民對公共服務的需求等問題顯得尤為重要。

二、我國社區(qū)公共服務的基本形式及存在問題分析

社區(qū)公共服務是指在一定的地域范圍內(nèi)以滿足社區(qū)成員的需要為目標，以社區(qū)服務機構(gòu)為主體，面向社區(qū)全體居民提供公益性服務、公共服務以及便民利民服務為主要內(nèi)容的，無償、低償或有償服務相結(jié)合的多層次、多功能的社會服務。[3]福利性和公益性被視為是社區(qū)公共服務的基本屬性。1987年民政部在武漢召開第一次城市社區(qū)服務會議，1989年在杭州又召開了全國城市社區(qū)服務經(jīng)驗交流會，此后，社區(qū)服務廣泛興起，發(fā)展迅速，規(guī)模日益壯大。伴隨行政體制改革及事業(yè)單位改革的深入，社區(qū)越來越成為承載城市社會公共服務和居民自主服務的基礎(chǔ)平臺。在具體的實踐中，出現(xiàn)了幾種代表性的服務形式——服務大廳、流動服務站及為民服務代理模式，社區(qū)公共服務供給也呈現(xiàn)出階段性演化特征。

1服務大廳模式。該階段以建立社區(qū)工作站或社區(qū)服務中心為標志，基本做法是，在社區(qū)設(shè)置“敞開式辦公、一門式服務、一站式管理”的服務大廳，承接政府部門轉(zhuǎn)移的社區(qū)行政管理事務和社區(qū)公共服務。這種模式自2000年武漢市江漢區(qū)探索實踐以來，掀起了全國各地社區(qū)體制改革的浪潮，先后出現(xiàn)了諸如上海模式、銅陵模式、北京模式、沈陽模式、鹽田模式、南京模式等獨具特色的城市社區(qū)公共服務體制。這些模式雖然出現(xiàn)在不同的地區(qū)，在改革的側(cè)重點上也各有差異，但總體來說，都是以社區(qū)公共服務的提供為重心，依托一定的公共服務設(shè)施和建立相應的組織形成一定互動關(guān)系的一種制度安排，有學者把其統(tǒng)稱為“社區(qū)工作站模式”，即“服務大廳模式”。[4]

2流動服務站模式。社區(qū)服務大廳的設(shè)置在一定程度上滿足了城市固定區(qū)域內(nèi)人口相對集中的社區(qū)居民的需求。然而，對于一些自然條件比較惡劣的地區(qū)或者居民居住比較分散的大型社區(qū)，服務大廳設(shè)置上的固定性限制了其服務提供的可及性。作為對服務范圍的一種彌補，一些地區(qū)創(chuàng)新出流動服務的方式，即流動站模式。該模式主要針對山場廣袤、地域狹長、交通不便、群眾辦事路途遠等問題，采取流動上門服務的方法，為群眾提供流動服務，讓居民在家門口就能把事情辦好。流動站模式以基層政府為依托，變被動服務為主動服務，以流動性為主要特征，在向居民提供公共服務的同時也實現(xiàn)了信息的雙向交流。一方面，將社區(qū)服務的咨詢和信息帶到居民家中，就地解決居民的生活難題。另一方面，在貼近居民的過程中，及時了解和掌握社區(qū)居民的動態(tài)及需求，將新情況反饋給社區(qū)服務機構(gòu)。作為基層政府的派出機構(gòu)，流動站采取“訂單化”的分類管理方式，工作人員從基層政府各職能部門抽調(diào)。

3為民服務代理模式。居民代理模式以社區(qū)居委會為依托，在社區(qū)設(shè)立居民事務全程代辦站，提供政務代辦、事務服務。2001年至2003年間，針對群眾反映的辦事難問題，浙江省玉環(huán)縣、重慶市大足縣、安徽省郎溪縣、山東省萊西市、北京市懷柔區(qū)先后開創(chuàng)為民服務代理。2008年1月19日萊西市的為民服務代理制獲得第四屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”，在16家中央媒體的集中報道后，為民服務代理更是廣為傳播，各地政府競相開展。從為民服務代理涉及的內(nèi)容來看，主要是居民日常生活急需的各種服務，發(fā)生在與居民的日常需求密切相關(guān)的公共服務供給部門。流動服務站通過延伸服務線打破了社區(qū)服務提供上的地域限制，擴展了服務范圍。而為民服務代理制則通過政府內(nèi)部的流程再造，改變政府的服務理念與工作方式，滿足了居民對便捷化、優(yōu)質(zhì)化服務的需求。

無論是作為社區(qū)服務主體的服務大廳模式還是作為補充的流動服務站模式或是為民服務代理模式，表面來看，均改變了政府服務方式，提高了服務效率，在社會上也有不同程度的認可度，然而，如果從轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社區(qū)管理模式、重構(gòu)社會治理結(jié)構(gòu)的角度來說，仍存在一些問題，主要是：

第一，需求導向不足。社會問題與社會需求是政府進行社會管理的邏輯起點，社區(qū)居民是社區(qū)服務的對象，也是社區(qū)服務的目標指向，社區(qū)需求結(jié)構(gòu)決定著社區(qū)服務的內(nèi)容、方式和重點。以“需求為導向”的邏輯，體現(xiàn)了社區(qū)公共服務的價值所在。經(jīng)過各地多年的社區(qū)管理與服務體制的探索和實踐，服務大廳模式的運作已相對比較成熟。然而，以政府指令為導向的動力機制和“自上而下”的行政思維限制了其發(fā)展空間。而作為對服務大廳模式在地域上和形式上補充的流動站模式和居民代理模式，也表現(xiàn)出強烈的政府主導色彩。中國特有的壓力體制、逐級發(fā)包、目標管理責任制不僅描繪了政府機構(gòu)任務實現(xiàn)機制，同樣也解釋了為民服務代理的運作機制。[5]因此，無論服務大廳模式、流動站模式還是居民代理模式，由于沒有從根本上明確社區(qū)服務的邏輯起點，造成需求導向不足。

第二，管理層級混亂。從目前我國各地社區(qū)服務實踐探索來看，可以劃分為分設(shè)模式、下屬模式、條屬模式和專干模式等幾種基本類型。[6]之所以會出現(xiàn)這么多不同的管理模式，還在于沒有從根本上理順社區(qū)管理體制，造成包括街道辦、社區(qū)居委會、社會服務站等多重治理主體間關(guān)系上的混亂。流動服務站在本質(zhì)上是基層政府或各部門的派出機構(gòu)，居民代理制在組織結(jié)構(gòu)上，則借助現(xiàn)有的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居委會）、各組（小區(qū)），分別設(shè)立代理服務中心、代理服務站和代理點，或依托現(xiàn)有的行政服務中心來運作。[5]從表面來看，服務大廳、流動站、為民服務代理在提供公共服務上呈現(xiàn)互補效應，實際上多重服務載體使得原本混亂的社區(qū)管理體制更加復雜。

第三，主體責任模糊。雖然在社區(qū)管理體制的探索中出現(xiàn)了諸如武漢百步亭、上海羅山會館這種走在社區(qū)治理前列的典型，政府、市場、社會力量各司其職，合作共治，但是，從全國社區(qū)發(fā)展的整體情況來看，多數(shù)社區(qū)中心服務人員仍以政府公派為主，如果加上流動服務站和服務代理站的工作人員則公派比例更高。流動站的服務人員主要是從現(xiàn)有職能部門抽調(diào)，代理站的服務人員同樣主要來自現(xiàn)有機構(gòu)或相關(guān)職能部門，代理員只是起穿針引線或督促作用，這實際上使得基層政府、各職能部門、街道、社區(qū)與民眾之間的關(guān)系更加復雜，進一步模糊了相關(guān)主體的責任，同時也加劇了社區(qū)管理的碎片化程度。[5]

第四，缺乏靈活性專業(yè)性。由于服務大廳、流動站、代理制的服務人員以公派為主，特別是流動站與代理點作為基層政府或其職能部門的派出機構(gòu)，在本質(zhì)上其組織結(jié)構(gòu)與政府部門無異，同為官僚體制。那么，所有官僚體制存在的弊病同樣會出現(xiàn)在這些派出機構(gòu)上。帶著管理思維而非服務思維來提供公共服務，造成公益性有余而靈活性與專業(yè)性不足，服務質(zhì)量與效果勢必大打折扣。

三、服務代理模式——社區(qū)公共服務供給的應然選擇

1改革社區(qū)管理體制。近年來在我國社區(qū)治理中各地政府一直試圖通過組織流程再造來探求整合社區(qū)資源的途徑，但由于改革理念上的偏差，一直未能擺脫“垂直整合”的傳統(tǒng)思路，各種嘗試沒能從根本上理順社區(qū)體制。城市社區(qū)在事實上形成了“兩級政府、四級管理”的治理結(jié)構(gòu)——市、區(qū)、街道、社區(qū)四級。[7]從社區(qū)服務管理體制來看，我國發(fā)達地區(qū)社區(qū)社會服務模式可以歸納為體制吸納型，即以政府為核心，通過一定的吸納渠道（社會服務方式）、吸納機制和吸納平臺開始將社會服務的提供職能與生產(chǎn)職能相分離，實現(xiàn)社會服務的政府、市場與社會的有效分工與合作。[6]因此，從根本上來說，無論服務大廳模式、流動站模式還是為民服務代理模式都只是政府提供社會服務的一種方式，在管理體制上也擺脫不了以政府為中心的行政框架。

2011年，民政部在《城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》中提出，逐步建立面向全體社區(qū)居民，主體多元、設(shè)施配套、功能完善、內(nèi)容豐富、隊伍健全、機制合理的社區(qū)服務體系。新型社區(qū)服務體系的構(gòu)建是一項龐大的系統(tǒng)工程，面臨著理念、體制、機制全方位的創(chuàng)新。最根本的是要打破既有的體制框架，理順管理主體間的關(guān)系，重構(gòu)社會治理結(jié)構(gòu)，建立以社會需求為導向的社會服務體系。改革的突破口就在于能否打破“體制吸納型”這一格局，以市場、社會為中心進行體制創(chuàng)新。

自1951年蒂特馬斯（RTitmuss）第一次提出“社會服務”概念以來，高水平高質(zhì)量的社會服務已成為當代福利國家一個最顯著的特征。伴隨著從早期的補缺型服務向普惠型服務的提升，發(fā)達國家的社會服務模式也在不斷創(chuàng)新。特別是對代理制的靈活運用，不僅實現(xiàn)了對公共部門這一龐大系統(tǒng)工程的改造，也實現(xiàn)了社會服務的有效供給。

在我國社會公共服務從補缺型向普惠型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，經(jīng)歷著與發(fā)達國家的類似階段，同樣面臨著政府與社會的系統(tǒng)改革。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，服務代理模式無疑是一個有益的嘗試。一般認為，代理機構(gòu)是一個由專門的立法機關(guān)設(shè)立的執(zhí)行專門職能的官方自主機構(gòu)，是一個獨立于政府序列和公務員體系之外的法定實體。[8]它們是承擔行政執(zhí)行職能的公法人，可以以自己的名義從事職業(yè)范圍內(nèi)的各種活動，并由此承擔相應的義務。代理機構(gòu)意味著一種“分散化公共治理”[9]局面的出現(xiàn)。

借鑒西方經(jīng)驗，我們可以撤消目前作為政府職能部門執(zhí)行機構(gòu)或派出機構(gòu)的社區(qū)服務中心、流動站或代理站，統(tǒng)一打造“社區(qū)服務代理機構(gòu)”這一綜合性的平臺。以社區(qū)公共服務項目的分類（主要有行政事務類、居務管理類和社會服務類）為基礎(chǔ)，將三類服務項目承接出去，在社區(qū)管理層面上實現(xiàn)政府決策與執(zhí)行的分離，基層政府就此脫離具體服務項目的提供，社區(qū)服務代理機構(gòu)則扮演政府“大管家”的角色。街道辦不再作為基層社區(qū)管理單位，而是社區(qū)發(fā)展核心部，專司決策，負責與社區(qū)居委會協(xié)商制定社區(qū)發(fā)展政策與規(guī)劃；社區(qū)服務代理機構(gòu)則負責社區(qū)公共服務具體項目的提供，由此實現(xiàn)政府職能自上而下的“縱向”分權(quán)到由里及外的“橫向”分權(quán)的轉(zhuǎn)變。這不僅可以從根本上改變目前社區(qū)管理體制上多頭管理的混亂局面，還能全面推動社區(qū)管理體制重心下移的改革。

2構(gòu)建社區(qū)代理服務機構(gòu)的運行機制。第一，在人事安排上采取經(jīng)理負責制、合同制管理。首席執(zhí)行官（經(jīng)理）是代理機構(gòu)的負責人，該職位向全社會開放，通過公開競爭招聘產(chǎn)生，實行合同聘任制，只對社區(qū)發(fā)展核心部首長負責，與其他政府職能部門之間沒有任何領(lǐng)導與被領(lǐng)導的隸屬關(guān)系。在競聘中特別重視吸引私營部門的管理者擔當此角色，借此引進私營部門的管理技術(shù)和工作作風。代理機構(gòu)的負責人對代理機構(gòu)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、人員任用、工資福利、財務管理等享有自主權(quán)和獨立性。社區(qū)服務代理機構(gòu)（即整合后的社區(qū)服務提供組織）與社區(qū)發(fā)展核心部（即改造后的街道辦）的關(guān)系，由過去的行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系。

第二，在組織架構(gòu)上以框架文件和首席執(zhí)行官為主要構(gòu)成要素。框架文件是社區(qū)發(fā)展核心部與首席執(zhí)行官之間簽訂的一種協(xié)議或工作合同，文件規(guī)定服務代理機構(gòu)的使命以及首席執(zhí)行官的職責和權(quán)限機構(gòu)存在的目標，一般有效期為3到5年。框架文件以長期規(guī)劃和年度報告為基礎(chǔ)，社區(qū)發(fā)展核心部承擔制定框架文件并根據(jù)年度審查修改框架文件的責任，代理機構(gòu)負責人即首席執(zhí)行官則對既定框架達到最佳結(jié)果承擔個人責任。[2]

第三，在內(nèi)部管理上采用以項目制為主的企業(yè)化運營。在社區(qū)服務的主要類別中，除了涉及社區(qū)發(fā)展政策方面的行政事務需交社區(qū)發(fā)展核心部制定以外，其他行政事務和居務管理事項均可交由社區(qū)服務代理機構(gòu)承擔。即便像市容監(jiān)察、行政執(zhí)法、公共信息采集等這樣的行政事務，社區(qū)發(fā)展核心部也可授權(quán)委托社區(qū)服務代理機構(gòu)執(zhí)行。而對于大量涉及社會服務類的項目，社區(qū)代理機構(gòu)可以著眼于現(xiàn)代化的管理原則，采用企業(yè)化管理，以公眾需求為導向，通過公開招標，合同出租，啟動項目管理，明確業(yè)務范圍和責任機制，提高資金的使用效益。

四、結(jié)語

長期以來我國行政制度的突出特點就是行政機構(gòu)從政策的出臺到執(zhí)行均需“對上負責”，委托代理鏈條是自上而下的。因此，無論是目前的服務大廳、流動站亦或是為民服務代理均呈現(xiàn)出強烈的政府主導色彩。如果政府服務的理念沒有根本改變，任何形式上的改造只是換湯不換藥。社區(qū)管理體制及模式的創(chuàng)新重在實現(xiàn)政府服務理念由目標責任制向需求導向型的轉(zhuǎn)變。社區(qū)服務代理機構(gòu)作為社區(qū)服務執(zhí)行機構(gòu)，直接以社會需求為導向，居民是委托人，而代理機構(gòu)是名副其實的代理人，承接居民交辦的事項。

現(xiàn)存的三種主要社區(qū)服務模式表面上看擴大了服務范圍提高了服務質(zhì)量，實際來說卻使得政府各職能部門之間、基層政府與民眾之間的關(guān)系更加復雜，單從不同地市社區(qū)管理模式之多就足以證明管理體制本身的混亂。而服務代理模式意在打造真正意義上的一站式服務與一門化管理，實現(xiàn)社區(qū)管理體制的徹底變革，通過整合現(xiàn)存的各類社區(qū)服務載體，從而打破職能壁壘，理順管理體制。社區(qū)服務代理機構(gòu)的設(shè)立一方面分解了政府職能部門的功能，防止因政府社會服務功能擴大而導致的機構(gòu)膨脹現(xiàn)象；另一方面，對合同制在不同領(lǐng)域的廣泛運用會帶來全新的公共治理格局，重構(gòu)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

采用企業(yè)化管理和市場化運作的社區(qū)服務代理機構(gòu)，將服務出售給最適合的組織去承擔，后者可以是非營利組織、私營企業(yè)，由專門人才和部門完成技術(shù)性、專業(yè)性的工作，引導社區(qū)服務朝專業(yè)化、職業(yè)化、標準化方向發(fā)展，而這正是社區(qū)公共服務的價值所在。

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【責任編輯：張曉妍】