機關事業單位養老保險改革的現實困境與破解之道

摘要：2015年1月14日，國務院出臺機關事業單位養老保險改革方案，破除養老金“雙軌制”邁出了實質性改革步伐。當前，機關事業單位養老保險改革的落實面臨許多困難和挑戰，主要涉及改革利益平衡、公平價值導向、政策協同創新、財政壓力增大和制度吸引力提升等方面，需要盡快出臺改革實施細則，跟進相關配套改革措施，推動改革舉措落到實處。

關鍵詞：機關事業單位；養老保險制度改革；利益平衡；政策協同創新；配套改革

中圖分類號：D6321

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）11-0015-06

基金項目：[HT6K]國家社科基金重大項目“城鄉社會保障體系協調發展研究”（11&ZD014）；大連市社科聯2014-2015年度一般項目“大連完善公平可持續社會保障制度對策研究”（dlskyb2014188）；2015年度遼寧省黨校系統科研協作課題“經濟新常態下提高社會保障水平研究”（LDXZ15004）的階段性研究成果。

作者簡介：[HT6K][JP2]沈毅（1986-），男，遼寧營口人，中共大連市委黨校公共與社會管理教研室副教授，博士，從事社會保障與公共管理研究。

一、引言

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的任務，進一步明確了建立更加公平、可持續的社會保障制度的目標。為了實現這個目標，提出了一攬子社會保障領域的改革計劃，其中就包括改革機關事業單位養老保險制度。2015年1月14日，國務院出臺《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發[2015]2號）文件，規定了機關事業單位養老保險改革方向和內容，破除養老金“雙軌制”邁出了實質性改革步伐。

從時間節點上看，此次機關事業單位養老保險改革正處于“十二五”收官之年，也是“十三五”規劃設計之年。“改革”是“十二五”時期養老保險制度建設最重要的關鍵詞，在此期間國家相繼推出城鄉居民社會養老保險并軌、職工基本養老保險并軌舉措，敢于啃“硬骨頭”，兌現政府的改革承諾，極大地增進了廣大群眾的制度信心，改革本身的意義甚至超過了養老保險制度的改革效果。此次機關事業單位養老保險改革也標志著我國養老保險體系建設開始邁向新的發展階段。“十二五”時期，養老保險制度建設已經完成了覆蓋城鄉居民的任務，通過制度補缺，實現了人人享有養老保險的制度目標，“十三五”時期養老保險建設主要任務是“兩個轉換，一個核心”。其中，“兩個轉換”是指從追求覆蓋城鄉，向城鄉一體化階段轉換；從以制度建設為主，向制度建設與服務體系并重階段轉換。“一個核心”是指養老保險建設要以提高水平為核心。機關事業單位養老保險改革邁出了養老保險深度改革的第一步，接下來的改革將聚焦“破除地區差距、職業差別和城鄉分野”，將面臨經濟下行帶來的財政壓力挑戰，將涉及與收入分配、國企改革、金融改革等聯合震顫，更多體現“卡爾多希克斯”式的改革特征，即必然帶來“部分人利益增加，部分人利益受損”結果，更加考驗改革智慧、改革技巧以及民眾支持態度。目前，國發[2015]2號文件已經出臺半年多，各地區還未真正進入到改革操作階段，機關事業單位養老保險改革落實面臨許多困難和挑戰，需要加強研究，出臺有針對性的舉措，來推動改革進程。

近期，一些專家學者圍繞機關事業單位養老保險改革做了大量研究工作，主要包括以下方面：一是關于改革意義的評價研究。鄭秉文（2015）從養老保險制度發展角度評價了改革的意義，認為此次機關事業單位養老保險并軌改革有利于推動制度“碎片化”向“大一統”方向發展，同時也分析了養老金并軌改革后財政轉移支付壓力和一些潛在的風險。朱恒鵬、高秋明等（2015）比較分析了中國機關事業單位養老保險改革與國際公職人員養老金發展經驗，認為中國在2015年初頒布的機關事業單位養老保險改革方案與國際趨勢相一致，突出體現了推進制度融合、重構養老體系、構建第二支柱的特點。二是對改革產生的轉軌成本及水平的研究。童素娟、米紅等（2015）基于浙江省的經驗數據，對養老金雙軌制改革的“中人”進行預測仿真測算。余桔云（2015）比較分析了并軌前后養老金替代率變化和公平性狀況。郭瑜（2015）測算了機關事業單位養老保險改革替代率。三是對配套改革內容的研究。楊立雄（2015）提出在養老金并軌后，還要開啟一系列改革，包括降低繳費率、提高退休年齡、縮小男女退休年齡差距、建立養老金待遇調整機制、提高城鄉居民養老金水平。楊燕綏、張弛（2015）提出養老金并軌需要行政體制改革配套推進。四是對職業年金制度的研究。陳凱（2015）認為職業年金計劃在設計上要有創新，需要與企業年金有顯著的區別。韓磊（2015）分析了事業單位職業年金制度建立的難點和對策。可見，大多文獻是對改革方案內容的評價、比較和數據分析，對改革落實的關注較少，缺乏對改革邏輯及推進困境等現實問題的研究。本文立足機關事業單位養老保險改革邏輯分析，探究改革面臨的困境問題及解決對策，旨在為推動改革方案貫徹落實提供研究基礎和政策依據。

二、機關事業單位養老保險體系發展概況[HT5"，8.5XH]

（一）制度建設

機關事業單位養老保險是我國養老保險體系的重要組成部分，在了解機關事業單位養老保險發展狀況之前，有必要簡單回顧一下整個養老保險體系的建設歷程。我國養老保險體系建設之初就采用了“城鄉分治、職業分管”的思路（見圖1）。新中國成立后，我國學習借鑒蘇聯經驗，分別針對企業職工和機關事業單位職工建立專門的養老保險制度。值得指出的是，盡管當時兩類制度模式和管理方式不同，但是二者之間的待遇水平差距卻并不大。1951年，《中華人民共和國勞動保險條例》出臺，在企業職工實行勞動保險模式，費用由企業承擔，按全部職工工資的3%收繳，在省級或行業內調劑使用，養老待遇約為退休前工資50%70%。企業勞動保險模式在計劃經濟時期進一步演變成單位保障制度，由單位或集體承擔各自保險支出。隨著社會主義市場經濟建立，單位保障制度已經不適應形勢需要，為了降低企業負擔，與市場經濟體制相配套，國家開始對企業職工養老制度改革，借鑒國際經驗，建立起“統賬結合”模式，資金來源由個人繳費、單位繳費、國家財政兜底組成，待遇給付目標是社會平均工資的60%左右，先是在遼寧等地改革試點，隨即推向全國。

1955年12月，國務院出臺《國家機關工作人員退休暫行辦法》文件，規定了退休年齡，并明確了由財政負擔、個人無需繳費的退休金制度模式。社會主義市場經濟建立以后，國家機關事業單位養老保險做出幾次重要的改革探索，但是一直沒能推進落實。自人民網開展兩會熱點問題調查以來，社會保障改革熱點問題受到普遍關注，其中要求改革機關事業單位養老保險制度，破除養老金雙軌制的呼聲越來越強烈。黨的十八屆三中全會以后，社會保障領域的改革進程明顯加快，2014年7月出臺《事業單位人事管理條例》，提出探索實施事業單位職工養老繳費制度，2015年1月頒布《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，對爭論多年的機關事業單位養老保險改革明確了方向。

[JP2]與城市養老保險建設相比，農村的養老保險發展較為滯后。在計劃經濟時期，農民養老主要是靠家庭養老、五保救助養老和集體經濟提留補助養老。1992年，民政部頒布了《縣級農村社會養老保險基本方案》（以下簡稱“老農保”），建立了農民個人繳費積累型養老保障制度，由于繳費能力有限和基金積累不足，“老農保”制度逐步陷入停滯狀態。2003年開始，一些地區重新探索新型的農村社會養老保險制度，陜西等地探索出了政府補貼的新模式。2009年，中央在陜西模式基礎上，在全國23%的縣開展“新農保”試點。新老農保相比，最大的差異在于，政府承擔起了對農民歷史欠賬的養老補償責任，由財政出資免費為農民發放基礎養老金。“新農保”受到農民的普遍歡迎，原計劃2020年實現制度全覆蓋，結果實踐進展迅速，2012年底就實現了農村地區全覆蓋，提前8年完成了任務。2011年，“新農保”的模式進一步復制到城鎮無保障人群，建立起“城居保”制度。2014年2月，“新農保”和“城居保”合并實施，建立統一的城鄉居民社會養老保險制度，邁出了打破城鄉二元養老體系的第一步。[JP]

從整個養老保險體系建設歷程上看，我國養老保險存在鮮明的雙軌制特征。一是城鄉養老雙軌運行。受戶籍制度等條件約束，城市勞動者和農村勞動者被限定參加不同的養老保險制度，制度模式和待遇水平存在較大差異，養老權利存在機會不均等問題。二是職業養老雙軌運行。同為城鎮勞動者，由于就業單位性質不同，被限定參加不同養老保險制度。機關事業單位工作人員享受國家退休金制度，個人無需繳費，財政完全負擔，養老金待遇水平總體較高。企業職工、個體工商戶、靈活就業者等參加企業職工養老保險，個人和單位需繳納養老保險費，養老金待遇水平相對較低，機關事業單位退休金大約是企業職工養老金的14-12倍。當前，國家正在推進落實的機關事業單位養老保險改革，就是要著力破除職業養老雙軌差距，建立統一的職工養老保險制度，實現勞動公平和權利公平。

（二）改革探索

自1955年建立機關事業單位退休金制度以來，一直沿用了較長的歷史時期。改革開放以后，針對機關事業單位養老制度有兩次重要的改革探索。一是1992年人事部出臺《人事部關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，首次明確機關事業單位養老保險改革要逐步改變退休金實行現收現付、全部由國家包下來的做法，按照國家、集體、個人共同合理負擔原則，在城鎮各類職工中逐步建立社會養老保險制度。文件出臺主要對當時社會上關于“企業職工養老保險改革，機關事業單位要不要改、怎么改”問題的回應。這個文件的背景起源于1991年國務院發布的《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》，在規定企業職工養老保險改革舉措時，提及機關事業單位養老保險制度改革由人事部負責。二是2008年國務院出臺《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，探索實施事業單位人員養老保險制度改革，建立與企業職工養老保險相同的制度模式，要求建立職業年金制度，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市開展試點。但是這兩次改革探索都沒有取得預期的進展，試點地區也未出臺正式實施方案。

[JP+1]1992年和2008年兩次機關事業單位（或事業單位）養老保險制度改革總體不成功有很多原因，主要可以歸納為缺乏“三個配套”（鄭偉，2015）。一是事業單位與機關單位不配套。如2008年的改革，沒有將機關與事業單位一起改革，而是把改革難度最大的事業單位單獨推進，勢必造成改革群體形成不公平的認知，產生改革攀比心理。二是養老改革與單位改革不配套。1992、2008年均未將養老改革與事業單位分類改革、人事制度改革、工資制度改革同步推進，單純改革養老保險制度難以保證改革群體利益不下降，很難達到預期效果。三是養老改革與職業年金制度不配套。1992年提出改革的方向，但是沒有談及職業年金制度。2008年提出了建立職業年金制度，但是試點地區并未真正建立起職業年金制度，這兩次改革都沒有將基本養老保險改革與補充養老保險同步推進，改革不夠徹底。

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革任務，明確提出要“推進機關事業單位養老保險制度改革”，“制定實施免稅、延期征稅等優惠政策，加快發展企業年金、職業年金、商業保險，構建多層次社會保障體系”。2014年底，國務院副總理馬凱在十二屆人大常委會第十二次會議上作《關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告》，提出機關事業單位養老保險改革采取“一個統一、五個同步”思路。這個思路其實是吸收了1992、2008年改革探索經驗，明確改革成與企業相同的基本養老保險制度，將機關與事業單位同步改、職業年金與基本養老同步建、養老改革與工資完善同步推、待遇調整與計發辦法同步改、在全國范圍同步實施。2015年1月出臺的《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》就是按照“一個統一、五個同步”思路展開的。

（三）改革前后比較

機關事業單位現行退休金制度完全由財政供款，以支出定預算，退休后養老金按照工齡長短和職務高低，大概能拿到本人退休前工資的80%100%。改革后建立機關事業單位養老保險制度，并且出現了結構性的變化。在基本養老保險制度外，專門針對機關事業單位人員建立職業年金制度。機關事業單位養老保險制度由原來無需繳費向職工和單位供款轉變，其中，個人按工資的8%繳費計入個人賬戶，單位按工資總額的20%繳費納入社會統籌賬戶。改革后的機關事業單位養老保險與企業職工養老保險相同，采取同樣的計發辦法來發放，養老金合意替代率為60%左右。職業年金是在基本養老保險基礎之上的補充養老保險，與企業年金相類似，由個人和單位繳費組成，個人按照工資的4%、單位按照工資的8%繳費共同計入職業年金賬戶，采取積累模式管理，退休時根據賬戶積累額和計發系數按月發放。按專家估算，職業年金的替代率或為20%上下。改革后機關事業單位養老保險和職業年金的綜合替代率約為75%80%左右，與原來相比可能會有10%15%的待遇下降（見圖2）。為了實現改革群體利益不下降，就需要采取一些措施補償改革群體。

此次機關事業單位養老保險改革意義深遠。第一，從改革評價上看，人們對改革本身的關注甚至超過了對改革效果的評價。近年來，隨著市場經濟發展和公平權利意識進步，社會公眾不斷呼吁出臺有利于機會公平和勞動公平的改革舉措。破除養老金雙軌制，推進機關事業單位養老保險改革就是公眾普遍關注的焦點問題，此次推出機關事業單位養老保險改革方案符合公眾預期，彰顯出中央更加公平的改革取向，展示了全面深化改革的決心，兌現了改革的承諾，對于增強全社會改革共識和改革支持，具有積極作用和深遠影響。第二，從改革內容和時間節點上看，標志著我國養老保險體系建設過渡到了新的階段。2015年是“十二五”收官之年，也是“十三五”開局謀劃之年，在這個時間節點上推出機關事業單位養老保險改革，標志著我國養老保險體系正在從過去的“制度補缺”階段向“城鄉統籌”階段邁進。以前的養老保險建設主要是實現制度全覆蓋目標，讓不同職業、城鄉地區都能享受到制度保障，都有機會加入到社會養老安全網中，接下來的建設目標則是通過對“制度存量”改革，增進機會公平、勞動公平、底線公平，縮小職業養老雙軌差異和城鄉二元養老差距。“十三五”時期養老保險建設的重點就是圍繞更加公平、可持續目標推進改革，著力提高保障水平、著力建成統一的職業養老保險體系、[JP+1]著力縮小城鄉養老待遇差距。第三，從改革發展要素上看，此次機關事業單位養老保險改革與國際改革趨勢相一致。國際上公職人員養老保險大致有三種類型：[12]一是完全獨立型，大多分布在德國、南亞國家、非洲國家等地，獨立于其他職業類型養老保險，單獨管理運行，有的地區已經探索出個人繳費模式，有的還保留完全由財政負擔的模式。二是完全融合型，以新加坡和南美地區國家為代表，通過建立全國統一的完全積累型養老保險制度，實現公共部門和其他類型職業養老一體化管理運行。三是半融合型，以英國和日本為代表，無論什么職業身份，均可享受國家統一的基礎養老金（國民年金），給付水平大約相當于20%30%的替代率。在此基礎上，按照職業區別建立專門的職業養老金，如日本針對公司職員和公務員分別建立“厚生年金”和“共濟年金”制度等。半融合型由于較好地處理了公平和效率關系，在底線公平基礎上保留適度合理差距，成為目前世界上較為推崇的制度模式。走向制度融合、建立多支柱養老體系、發展職業年金是公職人員養老保險發展的共同經驗。我國此次機關事業單位養老保險改革突出了發展職業年金，以及與企業職工養老保險相互融合的特點，與國際改革趨勢相一致。

三、新一輪機關事業單位養老保險改革的現實困境分析[HT5"，8.5XH]

自2015年1月14日國務院出臺機關事業單位養老保險改革決定以來，已經半年多時間過去了，但是中央層面尚未出臺具體的實施細則，各地區還未進入實質操作階段。機關事業單位養老保險改革進展總體較為緩慢，目前只有四川、上海、江蘇、山東、吉林相繼出臺了政策文件。當前推進機關事業單位養老保險改革確實存在一些困難因素，必須加強對相關問題的分析，提出系統解決方案，才能推動改革落實。

（一）利益平衡困難

習近平總書記曾經指出：“中國改革經過三十多年，已進入深水區，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。”[13]機關事業單位養老保險改革涉及職工利益調整，可能會造成部分職工改革利益下降，不再具有帕累托式改革性質，而是屬于“卡爾多希克斯”式改革類型，需要建立全面的利益補償機制，才能增進改革共識，提高改革落實力。在此次機關事業單位養老保險改革方案中，已經明確兩項利益補償機制：一是對改革利益下降群體直接發放改革補貼，確保改革后待遇水平不出現明顯下降；二是通過調整基本工資的方式，“對沖”改革群體的繳費成本。

按照改革方案，以改革時間節點2014年10月1日為限，將改革群體劃分為三種類型：一是改革前已退休人員，是改革產生的“老人”，不受改革辦法影響，保持現有待遇不變并參加今后待遇調整。二是改革后參加工作的人員，是改革產生的“新人”，按照改革后方案參加養老保險，重點在于實現待遇的合理銜接，確保“新人”將來的養老金與“老人”養老金相比不出現大幅度變化。三是改革前參加工作，改革后退休的人員，是改革產生的“中人”，重點在于保證“中人”改革后待遇水平不降低。此次改革，大多數在職人員都是中人，并且中人內部結構復雜，既有剛參加工作不久的“中人”，也有臨近退休的“中人”，改革后不同“中人”的待遇變化規律并不相同，需要具體問題具體分析。關于“中人”養老金發放，國家已經明確按照“2+1+1”結構實施，包括基礎養老金、個人賬戶養老金、職業年金和過渡性養老金，其中過渡性養老金是專門為“中人”建立的直接補貼機制。合理確定“中人”待遇及其補償標準，是此次改革的重點和難點。

為了進一步認識改革中不同群體利益變化情況，這里模擬一個靜態的比較分析。假設有三個改革職工，（1）身份設定：一是典型的“老人”，已經退休5年，今年65歲；二是新參加工作不久的“新人”，今年25歲；三是典型的“中人”，今年40歲，已經參加工作15年。（2）工資設定：三個改革職工的社會平均工資都是4000元/月，個人職業生涯的平均工資都是5000元/月；（3）其他條件：“老人”退休金為退休前工資90%、“中人”與“新人”退休年齡都為60歲、利率標準為“零利率”、職業年金和個人賬戶計發系數為139，基礎養老金與企業職工養老保險計發辦法相同。按照改革方案測算，“老人”養老金仍采用退休金辦法，每月領取4500元。“新人”養老金完全采用改革辦法，養老金由基礎養老金、個人賬戶、職業年金組成，每月45965元。可見，改革后“新人”養老金與“老人”退休金待遇幾乎相同，基本實現了平穩銜接。值得指出的是，與“老人”無需繳費相比，“新人”需要額外付出繳費成本，只有建立“新人”工資待遇正常調整機制，“對沖”掉繳費付出，才能完全實現“新人”與“老人”待遇平穩對接。“中人”養老金包括基礎養老金、個人賬戶、職業年金和過渡性養老金。目前，國家未規定過渡性養老金標準，按照改革方案，“中人”改革前參加工作的工齡盡管沒有繳費，但是國家財政按“視同繳費”處理，繳費年限累計。不包括過渡性養老金，“中人”養老金每月3301元。如果要保持“老人”“中人”“新人”養老待遇相近，反推得出“中人”過渡性養老金應在每月1000元-1500元左右。

（二）公平價值挑戰

機關事業單位養老保險改革目標在于破除職業養老金雙軌制，建立與企業職工養老保險相同的制度，促進制度之間相互融合發展。但是此次改革還需處理好三處公平問題：

一是制度未融合問題。按照改革方案，改革后機關事業單位養老保險與企業職工養老保險制度模式相同，計發辦法一樣，但是仍然分別單獨管理運行。這次改革是養老保險并軌改革的第一步，未來還有進一步的改革空間，逐步推進職工養老保險制度相互融合。下一步，可以抓住“職工養老保險全國統籌”改革契機，推進企業職工基礎養老金與機關事業單位職工基礎養老金全國統籌步伐，將城鎮職工基礎養老金在全國統一管理發放，在此基礎上逐步整合農民基礎養老金，建立起類似英國、日本的國民基礎養老金制度。

二是養老水平未拉齊問題。機關事業單位養老保險改革的基本原則是保證改革群體養老待遇水平不下降，改革后盡管從制度層面實現了機關事業單位與企業并軌，但是機關事業單位職工養老金仍然要高于企業職工養老金，改革后不同職業群體養老金綜合替代率依然不同步。從待遇水平上看，這次機關事業單位養老保險改革主要解決改革群體之間與改革前后比較產生的公平問題，但是公共部門與企業單位之間、城鄉之間養老待遇差別依然存在。

三是改革后來自補充保險的“新差距”值得重視。按照改革方案，機關事業單位建立職業年金制度。這項制度與企業年金類似，都是一種基于職業繳費的補充養老保險。由于機關、事業單位性質及財政能力保障，可以預期機關事業單位會普遍建立職業年金制度，但是企業年金受到經濟實力和理念約束，覆蓋面還較為有限，目前企業年金建立的企業不足10%。相關部門應未雨綢繆，預防可能出現新的職業身份養老差距問題。

（三）政策創新難題[HT5"，8.5XH]

一是部分地區先行探索改革帶來的政策協調問題。有的地區在國發[2015]2號文件頒布之前，已經探索實施事業單位職工參保繳費制度，采取了“繳費與待遇不直接掛鉤”方式。這部分職工屬于“先行探索改革職工”，在新制度實施后與其他職工一樣，按照新制度計發養老金和參加待遇調整，并建立職業年金，以前的工作年限視同新制度繳費。問題在于如何處理“先行探索改革職工”之前所繳納的保險費。如果不對參保繳費及年限進行政策處理，會導致新的不公平問題。這些職工承擔了探索改革的成本，卻沒有相應獲得補償，不利于培育和激勵改革闖關者。可以將“先行探索改革職工”之前所繳納的個人保險費劃入新制度個人賬戶，將繳費年限累計或部分折算累計后，與視同繳費期合并計算，確保公職人員不因率先嘗試改革而出現利益損失。[14]

二是職業年金建設與完善問題。職業年金是機關事業單位養老保險改革建立的新制度，承擔著為基本養老保險提供第二支柱保障以及提高養老待遇水平的功能，職業年金的建設與完善情況關乎機關事業單位養老保險改革落實狀況。職業年金的關鍵在于建立年金基金的投資管理機制。職業年金的投資管理可以參照《企業年金基金管理辦法》和《基本養老保險基金投資管理辦法》，采取集中統一管理和委托投資運營方式，實現保值增值。

三是相關配套制度聯動改革問題。機關事業單位養老保險改革需要一系列相關配套制度聯動改革，形成改革合力破解長期存在的體制機制問題，從根本上理順機關、事業單位權責關系、業務關系、工資關系、保險關系、職業通道關系等。其中，工資制度調整、事業單位分類改革、人事管理制度調整是重點改革關系，要與機關事業單位養老保險改革同步推進。

（四）財政壓力增大[HT5"，8.5XH]

現行改革前，機關事業單位無需繳費，沒有繳費基金積累，但需要財政給予退休職工發放養老金。改革后，機關事業單位職工被視同繳費，需要財政撥付建立視同繳費期限的賬戶資金、過渡性養老金及職業年金。現行改革前后財政收支的差距就是轉軌成本，主要由視同繳費、職業年金、發放“中人補貼”等因素組成。根據專家測算，事業單位“中人”成本約37萬億元，機關單位“中人”成本約45萬億元，[15]“中人”的轉軌總成本比全國企業職工養老保險基金累計結余還高出2倍多。在經濟下行壓力較大時期，地方政府財政壓力不容忽視，中央財政可能需要繼續加大轉移支付力度，中央與地方的財政責任需要進一步厘清。

（五）制度吸引力不高[HT5"，8.5XH]

機關事業單位養老保險改革后，建立與企業職工基本養老保險相統一的制度。對于機關事業單位職工來說，此次改革目標是從原來的“高水平、高安全性、低成本”財政保障模式，向充滿不確定性的企業職工養老保險模式轉變，不僅待遇水平變化情況難以預料，對改革的目標制度也存在較大疑問。根據公開報道顯示，目前企業職工基本養老保險制度在實踐中存在一些不足之處，如養老金缺口、個人賬戶空賬、地區差異較大等問題。這些問題的存在及機關事業單位職工的疑問集中反映出企業職工養老保險模式吸引力不高、制度預期不穩。在推進機關事業單位養老保險改革落實過程中，還必須對企業職工養老保險進行改革完善。

四、加快推進機關事業單位養老保險改革的政策建議[HT5"，8.5XH]

機關事業單位養老保險改革方向已經明確，下一步改革發展的關鍵在于加快落實，需要從當前改革困境中反映出的實際問題出發，實施有針對性的對策，同時著眼未來養老保險改革發展趨勢，提前做好相關準備工作。為此，提出如下政策建議：

（一）盡快出臺改革細則，明確“中人”補貼水平，完善職業年金制度[HT5"，8.5XH]

機關事業單位養老保險改革實施細則是指導各地區貫徹落實改革方案的行動指南，早一日出臺實施細則，就能早一天推動改革落實。在改革細則中，需要處理好兩個核心問題。一是要明確對“中人”的改革補貼標準。“中人”實施改革補貼的基本原則是保證“中人”待遇水平不下降，根據前文靜態比較分析，“中人”的平均補貼水平應該在每月1000-1500元左右，但是“中人”內部的結構差異應以具體測算數據為準。為避免有些中人待遇明顯下降，有必要設立“中人”養老金底線，對低于底線水平的給予額外補貼，對特殊情況預留政策空間。

改革規定，職業年金的賬戶管理模式依據單位性質分開運行，其中，完全財政撥款單位采取“名義賬戶”模式，記賬支付；非財政撥款單位采取“實賬”模式，可投資運營。職業年金的關鍵在于賬戶基金投資管理方式能否實現保值增值。對于“名義賬戶”模式，建議改革原來記賬利率，根據財政能力逐步提高記賬利率收益。對于“實賬”模式，應盡快出臺《職業年金基金投資管理辦法》，集中統一管理，委托投資運營。

（二）促進制度融合，縮小養老金差距[HT5"，8.5XH]

促進制度融合是世界公共部門養老金制度改革的共同趨勢。我國推進機關事業單位養老保險改革也是為了打破機關事業單位與企業之間的雙軌運行差距。為了進一步促進改革后機關事業單位養老保險與企業職工養老保險相互融合，要加快職工基本養老保險全國統籌進程，實現兩類制度統一管理運營，再整合城鄉居民養老保險制度，建成全面國民基礎養老金。考慮到職業差別、地區差異、收入分布不均衡等現實問題，職工基本養老保險全國統籌難以一步實現，可以先探索出“按比例職工基礎養老金全國統籌”模式，將企業職工基礎養老金、機關事業單位職工基礎養老金的一部分（相當于15%20%的替代率標準），在全國范圍集中統一管理發放，在此基礎上再整合城鄉居民基礎養老金，建立國民基礎養老金制度。

“十二五”時期我國基本完成了養老保險制度補缺任務，實現了養老保險制度全覆蓋目標，“十三五”時期養老保險的重點是提高水平、縮小差距、維護公平。一是要提高企業職工養老金水平。提高企業養老金有兩個思路，即提高存量退休職工養老金和提高增量退休職工養老金。自2005年以來，企業職工養老金已經實現了“十一連漲”，是針對已退休職工調整待遇，屬于提高存量退休職工養老金方式，由于這種方式不改革養老金計發辦法，出現了“提前退休”比“到點退休”養老金還高的現象。企業職工養老金待遇調整，不僅要提高存量退休職工養老金，還要提高增量退休職工養老金，改革養老金計發辦法，應該讓每年新退休職工也能分享待遇提高機會。二是要提高城鄉居民養老金水平。提高城鄉居民養老金也有兩個思路，即提高基礎養老金和提高個人賬戶養老金，其中的關鍵是增加財政投入，直接建立基礎養老金隨物價、居民收入增長聯動機制，兜住養老底線。從城鄉居民養老保險的兜底層次屬性上看，基礎養老金給付不應低于滿足基本生存需要的恩格爾系數水平。[16]個人賬戶養老金是一種積累基金，取決個人繳費和政府補貼繳費水平，應該根據居民承受能力循序漸進提高，政府補貼可以動態提高，提升制度吸引力。

（三）加快政策創新，推動改革落實[HT5"，8.5XH]

一是要加快改革前后政策銜接創新，做好各地區探索改革方案與國家標準方案合理對接。改革后，為避免機關事業單位養老保險制度碎片化，必須重新按照全國統一方案改革機關事業單位養老保險制度，將各地區探索改革規范并入新模式。對探索改革者之前繳納養老金計入個人賬戶，繳費年限在視同繳費基礎上累計或部分折算累計，確保探索改革者利益不下降，這樣做有利于保護改革闖關者。二是要加快工資制度改革創新，調整優化工資收入分配格局。我國在初次收入分配方面存在“兩個過低”問題，即初次分配中勞動報酬比重過低、居民收入分配中工資收入比重過低。應當抓住機關事業單位養老保險改革工資增長契機，建立工資正常調整機制，確保工資增長對沖養老保險繳費后，有額外所得，提高改革獲得感。三是要加快相關配套制度改革創新，同步推進事業單位分類改革、人事管理制度改革。機關事業單位養老保險改革后，原來“鐵飯碗”的單位性質被打破，要通過單位分類改革、人事管理制度改革，厘清事業單位權責關系，落實公務員職務與職級并行辦法，推動改革進程。

（四）未雨綢繆，積極應對財政壓力挑戰[HT5"，8.5XH]

一是要按照保險大數法則和精算平衡原則，對機關事業單位養老保險改革進行財政壓力和基金長期收支運行測算，測算周期至少應在50-100年，在總體上對改革成本和基金發展趨勢有預警機制。二是要推進國有資本及其收益補充養老金改革舉措。各地區可以借鑒山東國有資本劃撥養老基金做法，根據本地區養老保險基金結余狀況和未來收支壓力，提前拓展基金來源，應對人口老齡化挑戰。三是要擴大省級養老保險基金委托投資試點。目前廣東、山東已經將基本養老保險基金結余委托全國社保基金理事會投資運營，取得了較高的穩定收益。2015年8月17日，國務院出臺《基本養老保險基金投資管理辦法》，明確企業職工、機關事業單位工作人員和城鄉居民基本養老保險基金投資管理有關規定。目前在改革推進落實階段，各地區可以先探索將機關事業單位養老保險基金及職業年金委托全國社保基金理事會投資運營，實現基金保值增值。同時，拓寬其他養老基金籌資渠道，如發行債券、社會捐助、投資實體經濟基礎設施建設等。四是加快發展經濟，優化財政支出結構。越是在經濟下行階段，越是要處理好民生訴求問題，優化財政支出結構，加大對社會保障事業投入。把握民生社會保障支出與發展經濟之間的聯系，通過民生事業穩定內需，拉動經濟增長，實現民生發展與經濟增長良性互動推進。

（五）推進企業職工養老保險改革[HT5"，8.5XH]

企業職工養老保險改革要堅持問題導向，圍繞繳費負擔重、待遇水平不高、覆蓋面低、可持續性弱等問題進行改革完善。一是要完善繳費優化設計與待遇提升改善。一方面要降低企業繳費負擔和經濟困難群體繳費負擔，另一方面要提升養老金給付水平。從養老基金收支平衡角度看，繳費負擔降低與待遇提升改善是矛盾制約的，與“多繳多得”的制度特點不相適應，為此就需要引入制度外資金，化解矛盾和歷史轉軌成本。可以通過劃撥國有資本及其收益、加大投資管理運營等方式獲得制度外資金支持，實現改革目標。二是要實施養老保險“擴面計劃”，由“制度全覆蓋”邁向“人群全覆蓋”。養老保險擴面的重點在于農民工、靈活就業者、經濟困難家庭職工、新業態自雇經營者等，可以針對職業特點優化繳費方式，增加政府繳費補貼激勵，實施繳費救助制度，將各類群體納入養老安全網。三是要完善養老保險關系轉移接續機制。機關事業單位養老保險改革后，機關、事業、企業單位之間人員流動障礙體制性因素逐步破除，可以預計人員在不同用工性質單位之間流動將進一步加快，需要提前做好保險關系合理轉移接續機制，保護好各類職工保險權益。四是要開啟有利于精算平衡的參數改革。尊重群眾意愿，科學精密測算，適時推出退休年齡調整、繳費水平調整、養老金計發系數調整等參數改革，促進養老保險制度長期可持續發展。

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