美國新公共治理實踐及其對我國的啟示

張西勇

摘要：新公共治理理論的興起標志著公共行政理論研究范式由“新公共管理”和“新公共服務”向“新公共治理”轉變，其目的是不斷調整政府、市場和社會之間的管理邊界，實現三者之間更為良性的互動。通過公共部門、私人部門和非營利機構組成的網絡結構，公共事務管理者創新公共治理的工具和手段，為利益相關者和公民參與公共事務的管理提供新的通道。西方國家尤其是美國通過制度化和法治化的方式，充分利用準立法程序和準司法程序，豐富拓展新公共治理實踐，提升了公共事務管理的效率和效能?？疾烀绹鹿仓卫淼膶嵺`和過程，對中國國家治理體系的構建和治理能力現代化的實現具有借鑒意義。

關鍵詞：新公共治理；美國；準立法治理；準司法治理；公民參與

中圖分類號：D7712

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）11-0107-06

現代社會日益復雜，各種系統和網絡的日趨獨立，對國家公共事務的管理提出了新的挑戰。治理的出現就是為了解決“政府失靈”和“市場失靈”的弊端，以便對社會資源進行最優配置，保障公民的政治經濟權益和公共利益的實現。鑒于此，黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，以協調不同利益群體之間的沖突，實現經濟社會的可持續發展。由于治理促進了國家、社會和市場之間的良性互動，因此，提升治理能力，除了需要行政機關效率和效能的提高，更需要公共產品和服務的監督者、“消費者”——公民和利益相關者的參與。因此，只有創新多元化的治理規則和手段，暢通公民參與公共事務管理的通道，才能廣泛聽取民意和集中民智，發揮集體智慧，進而提高公眾滿意度。而借鑒國外尤其是美國新公共治理的成功經驗，有利于深化我國行政體制改革，“增強政府的執行力和公信力，促進國家治理體系和治理能力現代化”。

一、新公共治理的興起

治理的概念在許多學科領域得到探究，包括政治科學、公共行政、政策制定、規劃設計、社會學等。盡管“治理”（governance）和“政府統治”（government）都崇尚目標導向活動，但二者并非同義術語。“政府統治”通常是指擁有法定的和正式的權威，并通過強制性力量來貫徹和執行政策；“治理”指的是基于公民和組織共享目標活動的創造、執行和貫徹，它們可能擁有也可能不擁有正式的權威和強制力。[4]4-5作為一種活動過程，治理尋求政策制定的權力共享，鼓勵公民自治和獨立，并提供公民參與公共物品提供的程序。

世紀之交，“治理”日益引起學界的關注，弗雷德里克森（Fredrickson）認為，公共行政正朝向“合作理論、網絡理論、治理理論、制度建構和維持理論”發展，以回應在“碎片化和脫節的”國家中，“司法權和公共管理間衰落的關系”。他強調制度主義、公共部門網絡理論和治理理論與未來的公共行政研究有關，并對制度主義與公共部門網絡主義進行了區分：制度主義是關于“規則、角色、標準、預期的社會建構，以約束個體和群體的選擇和行為”；而公共部門網絡理論是關于“相互依賴的結構”，它有正式和非正式的聯動機制，包括交換和互惠關系、公共利益、共享信念和專業展望的聯系。治理理論發生在制度領域、組織或管理領域、科技或工作層面，包括正式和非正式規則、科層體制與程序流程，并深受行政法、委托一代理理論、交易成本分析、領導理論和其他理論的影響。

凱特爾（Kettl）觀察到，向治理轉變的動力是“行政行為的擴張，行政伙伴的多元化，以及政治影響對政府外部系統的擴散”。他指出了提升談判和協調技能的必要性：除了懂得使用科層制和權威外，行政官員還必須管理復雜的網絡結構，更多地依賴人際關系和組織間關系過程，有效利用信息技術和績效管理技能，并增強過程的透明性。即根據談判和協調技能建立人力資本，為公民參與提供通道，構建自下而上的公眾問責機制。

網絡理論清晰地表明了談判技能的必要性。阿格拉諾夫（Agranoff）和麥奎爾（McGuire）證實了協同管理中網絡結構的出現，他們將其界定為“在多元組織安排中參與和管理的過程，以處理單個組織不能或較易解決的問題”。他們對“協作”和“協同”進行了區分，盡管兩者都主張一起工作來解決問題，但是“協作”還有有益性和善意的維度。可利用的協作機制非常豐富，基于組織結構和行政架構的考慮、政治和經濟發展需要，協作機制在處理城際關系中得以利用。并且，與協同相比，協作安排在實踐中得到更為廣泛的運用。阿格拉諾夫認為，相比傳統科層組織，由于網絡結構更注重自我管理，其成員來自于不同的組織文化，且自愿性質較強，使得管理者在網絡結構下的管理方式迥異，他們的決策過程從通過議程到付諸實施都有很大差異。但是“決策時的共享經歷、充分的探討等因素催生了富有創造性的解決方案。當決策產生勝利者和失利者、當出現零和博弈的情況時，會影響公眾的參與和奉獻。這些情況清楚地表明，由于共識是建立在雙方協議的基礎之上，因此，網絡結構很少能制定核心決策”。

不同于弗雷德里克森（Fredrickson）將治理界定為政策形成和執行的過程，薩拉蒙（Salamon）在《政府的工具：新治理導論》一書中，將治理界定為政府管理的工具和技術。新公共治理是一種架構，它承認“現代技術的協作特性以滿足人們的需要，從事復雜網絡管理的公私部門的行動者廣泛使用的行為工具，滿足不同類型公共管理所產生的需求，不同類型的公共管理者強調協作和實現而非等級和控制”。他認為，在公共管理中引入新公共治理，需要重點關注特定的技能，即談判和說服、協作和實現，它們包括激活（activation）、流程（orchestration）、調節（modulation）。激活可以獲得網絡結構的參與，流程是勸說行動者進行協作，調節是提供足夠的激勵推動協作行為的完成。然而，工具制造者、使用者和公共管理者使用這些技能的過程并不清晰。

二、美國新公共治理的過程與實踐

自20世紀70年代末以來，新公共管理運動興起，西方發達國家相繼開啟了政府管理模式的改革。在這一改革的浪潮中，美國積極探索政府治理新模式，不管是公共服務社會化，還是“政府再造”，其目的是重新探索國家和社會公共事務的治理模式，為公眾提供更優質的公共產品和服務，以滿足公眾日益多樣化的需求。在由“管制型”向“治理型”轉變的過程中，美國政府創新公共治理的方式和手段，并通過法治程序鼓勵公民和利益相關者積極參與公共事務的管理，豐富了新公共治理的實踐和過程。

1鼓勵公民與利益相關者參與新公共治理的實踐。新公共管理傾向于把公民視為顧客，認為公眾只是消極地、被動地接受公共服務。并且，與作為整體的公眾相比，個體公民直接參與治理過程的情形并沒有出現。弗雷德里克森認為，有關公眾的一般理論以四個必要條件為基礎：憲法；有道德的公民意識的增強；回應公眾集體利益的制度和程序；仁慈和更好的公共服務。有道德的公民理解法律基礎（憲法），相信美國體制的價值是天賦權利，愿意履行個體道德責任，待人接物彬彬有禮，包括在交談中注意忍耐和寬容。然而，盡管憲法文本并不考慮公民的直接參與，但是通過“在政府與人民之間建立緊密聯系”能夠創造有智識的公民。“政府與人民之間的緊密聯系”表明了公民參與公共事務管理的必要性和重要性，通過“行政官員與公民之間回應與責任的雙向機制”，能夠提升公共事務管理的效能。

在新公共治理過程中，公民和利益相關者的參與日趨重要，參與的工具和方法日趨多樣，公眾的作用極大增強。在新公共治理過程中，行政官員的核心責任問題凸顯。在治理的典型模式中，行政官員處于三權分立沖突的中心。由于代表制的缺陷，“授予公民獨立話語權能夠提升政府決策的合法性和改善政府的公信力和洞察力?！睂嶋H上，在政策制定、貫徹和執行方面，公共行政官員擁有獨一無二的機會為公民的參與提供直接的通道，其方式是通過“在官方和公眾之間建立橫向協作關系，尋求‘權力共享’而非‘權力控制’”。同時，公民的參與能夠促進民主的健康發展，不管是作為一種手段還是目標，公民協商都將加強民主。因此，應該鼓勵公民參與那些影響公眾生活的決策。新的時代需要新的治理機制，尤其是需要強化地方層面的治理，并簡化公民參與的程序。因此，美國鼓勵利益相關者和公民參與公共事務治理，以此方式來傾聽公眾的呼聲，且有利于他們履行民主義務和追求自身利益。

2探索公民和利益相關者參與新公共治理的工具和方法。與科層組織決策相比，公共部門、私人部門和非營利機構組成的橫向網絡構成了治理的新結構。因此，必須更為關注公民和利益相關者參與公共事務治理的工具、方法和程序。在美國新公共治理實踐中，為了提升治理的合法性，公共行政官員采取多樣化的治理模式，在多個政策領域鼓勵公民與利益相關者通過準立法（quasilegislative）和準司法（quasijudicial）的程序來實現對社會公共事務治理的參與。

（1）準立法程序在新公共治理中的運用。準立法程序包括協商民主、網絡民主、公共對話、參與式預算、民事陪審團、學習小組、協同決策，以及利益相關者群體或公民之間其他形式的協商和對話。類似小組討論、圓桌會議、市民大會、工作對話選擇、協同管理委員會，以及其他伙伴關系安排的情境下，也經常運用準立法新公共治理方式。在不同的情境下，可以根據涉及的公眾數量、發生的公共空間、對真正協商的培養、對理性討論的促進、政府的授權，以及實際后果等因素，來選擇不同的模式。若涉及人員相對規模較小且非正式的情境，如公共對話或學習小組，可能更關注成員之間相互溝通和故事交流，以建立信任；而規模較大的公共事務治理可能會預先設定議程，并傾向于有邏輯的、理性的談論，以建立聯系和共識。這些治理過程以尋求協商作為終點，或者向政府提供具體的政策建議。當然，與政策過程的聯接點不同，這些組織的目標也迥異。例如，凱特琳國家事務論壇（Kettering′s National Issues Forum）模式有助于公民明晰他們的偏好，其方式是通過在小團體中對有關公共政策問題所采取的具體行為選擇進行協商。與此相反，協商民意測驗能幫助勝選的決策者履行其代表功能，它可以通過代表性的樣本提醒決策者：如果大眾有充足的時間對某項公共事務進行協商的話，他們的政策偏好會是什么。在利用準立法過程進行協商時，參與者會考慮多元化的觀點，批判性地思考存在的問題和潛在的解決方案。并且，在特定的情境下努力使集體決策滿足公眾的需求。大多數促進協商的方法需要公共空間、利益為基礎的談判、共識的建立、積極的聆聽和沖突解決技巧，以成功實現協商的目標。解決沖突的技巧、實踐和流程，有助于提升協商的質量，其方式是幫助參與者表達偏好和消除差異。

（2）準司法程序在新公共治理中的運用。在新公共治理中，準司法過程涵蓋替代性糾紛解決機制（alternative dispute resolution， ADR），如調解、簡化程序、微型審判、簡易陪審團審判、實況調查、約束性或非約束性仲裁，這些程序對國際組織、國家組織和地方公共機構的重要性與日俱增，其目的是解決存在于就業、教育、家庭、環境、法庭、刑事司法、社區環境等領域的沖突。就調解而言，一個沒有利害關系的公正的第三方機構，有助于沖突各方通過談判方式達成自愿協議或解決方法。就簡化程序而言，公正的第三方機構有助于利益團體之中或利益團體之間的多元利益相關者通過談判和協商達成一致。微型審判涉及到向爭議雙方的高層決策者呈現簡短證據和進行辯論，然后高級決策者通過協商達成解決方案。實況調查也涉及到公正的第三方機構，它通過舉行非正式的聽證會，收集證據，然后根據證據做出決定。爭議各方會在決定的基礎上進一步談判。仲裁的形式本質上和私人判決一致。所有這些過程為公民和利益相關者參與行政機構的行為——如貫徹執行法律——提供了新的通道。

準立法過程和準司法程序共性明顯，既體現在彼此之間，也體現在新公共治理的實踐中。決策過程中的沖突是內在的，隨著決策過程中參與者數量的增加，涉及到的職位、利益、價值和觀點也在增多。在新公共治理實踐中，運用準立法和準司法的程序提升了個體的話語權，授予公民和利益相關者不同于傳統治理過程的權力，并聚焦利益而非權利。這些新公共治理的方法尋求吸引公民和利益相關者就利益沖突進行對話，并把公民和政策過程聯接在一起，既包括政策的制定，也包括政策的執行。

準立法和準司法新公共治理過程在國際、國內、地方組織得到了廣泛的應用，它貫穿于各個部門和各個環節中，為公眾參與公共事務的治理提供了制度化的通道，為政策的制定、落實和執行提供了可操作性的工具和重要的方法。

3通過完善法制為新公共治理提供法定框架。在《行政程序法》（the Administrative Procedure Act， APA）許可的范圍內，美國的公共行政機構有相當大的自由裁量權對不同的治理流程做出選擇。對新公共治理的實踐來說，憲法本身是靜態的。然而，針對新公共治理過程的法定框架早已存在于聯邦層面，并且在州政府和地方政府層面發展迅速。[23]

（1）聯邦層面對新公共治理的法定支撐。聯邦層面的法定框架有助于明晰治理過程之間的根本聯系，它在特定情境下把準立法和準司法領域的實踐結合在一起。在增強公眾對聯邦行政管理機構治理過程的知情權和參與權方面，《行政程序法》有了重大突破，體現在正式的和非正式的組織行為。正式的組織行為采取規則制定和裁決的方式。在規則制定方面，行政管理機構制定適用于將來的總體規則。規則制定一般需要發布公告，并且需要公眾進行評議。[24]在裁決層面，通過對證據和事實的回顧性檢查，行政管理機構確定個體的權利。根據《行政程序法》的規定，行政管理機構在依據正當性程序做出裁決前，要舉行裁決聽證會，如公告、盤問證人、呈現證據和辯論、接收書面判決理由等。非正式組織行為、規則制定和裁決在整個政策系統中規范了行政管理機構的行為，貫穿于政策制定、落實和執行的整個過程。行政管理機構的行為與政策系統的聯系使得這些過程彼此聯接，并和治理聯接在一起。

《行政程序法》從根本上改變了公民和利益相關者與行政管理機構在治理過程中的關系。公眾的需求使政府的工作更加透明，通過規則制定中的政府公告和評議，公民能夠合法地表達自己的聲音；通過判決，能夠保證利益相關者的生命、自由、財產權免受政府的干擾和侵害。他們能夠表達自己的意愿，并確保能夠被行政管理機構所聽到。然而，這些傳統的治理過程也限制了個體、組織和群體參與的程度。如行政管理機構可能在已經對政策建議做出基本決定之后，才有選擇性地舉行聽證會。[25]另外，行政判決可能會限制證人證詞的內容，其原因是他們說的某些話不能被當作證據被采信。[26]

相對較近的《行政程序法》修正案在相當程度上擴展了公民參與的形式和機會。美國國會對《行政程序法》通過了兩個修正案，并在1996年使其永久化，即《1996年協商制定規則法》（the Negotiated Rulemaking Act of 1996， NRA）和《1996年行政爭議解決法》（the Administrative Dispute Resolution Act of 1996， ADRA）。自從國會通過這兩個法規后，聯邦政府采用新公共治理程序的行為大幅度增長。[27]

“準立法（quasilegislative）”過程為行政管理機構的運行確立了標準、指標、預期，或者說規則和規制。[23]《協商規則制定法（NRA）》規定了在準立法新公共治理過程中對監管式談判的應用。它要求行政管理機構要召開一個由25名或較少的利益相關者參加的小組，對提議的草案規則、后續的公告和評論文本進行談判。[28]然而，當授權行政管理機構使用備選爭議解決方案時，《行政爭議解決法（ADRA）》也考慮使用準立法過程。環境治理領域更多地使用準立法新公共治理過程，如在制定、落實和強制執行環境政策的過程中使用利益調解、簡化程序、建立共識、協同決策等方式。[29]

準司法（quasijudicial）過程通常指回顧性的、客觀的機構行為，它涉及到特定的公民或利益相關者的權力或義務，其范圍囊括非正式的裁決方式和正式的裁決方式。非正式裁決的方式主要指學校教育對學生行為規則的塑造，而正式裁決則是《行政程序法》所鼓勵的、在美國最高法院的裁決中清晰規定的十項法定訴訟程序，包括公告、證據呈現權、對質和對證人的盤問、口頭辯論、書面決定等。《行政爭議解決法（ADRA）》規定，準司法新公共治理過程包括調解、程序簡化、微型審判、簡易陪審團審判、實況調查、約束性或非約束性仲裁。[30]

幾乎在所有公共決策、政策制定、貫徹落實、強制執行的過程中，都會存在不同利益集團之間的沖突。通過消除利益集團的沖突以實現一致，這些新公共治理過程在多元化甚至相互競爭的參與者之間提供了協調和合作機制。其結果是，這些程序增強達成穩定共識的可能性，并且有助于增強參與者的公平感、公正感，以及制度的合法性。

（2）州和地方層面支撐新公共治理的法定框架。然而，由于每個州都有自己的行政程序架構，因此類似于聯邦層面《行政程序法》的立法創新并沒有在州和地方政府層面出現。盡管州級行政程序法模式（the Model State Administrative Procedure Act， MSAPA）并沒有出現在行政程序法和協商決策制定中，然而，州政府實際上已經采用了這些程序，行政官員也獲得隱性授權來使用這些程序。另外，多數州政府已經采用州級行政程序模式，它們對一般案件進行非正式的解決和處理，允許行政機構成立咨詢委員會，要求行政機構采用對公眾有利的非正式規則。[31]所有這些規定為行政機關提供了非正式的、一致導向的過程，這些過程都具有新公共治理的特征。

由于明示權限的缺失，作為一種私人判決的形式，約束性仲裁會導致行政機構針對私人決策者的管制權力面臨違憲授權的問題。然而，一般而言，其他有關新公共治理程序都不存在這樣的問題，因為它們對治理程序和約束性結果都預先達成了協議。另外，新的《統一調解法》（Uniform Mediation Act）在第二章第六節為政府使用調節方法提供了明確規定，許多州（如伊利諾斯州）已經開始采用這種統一法案。

要么根據《州行政程序法修正案》，要么通過行政命令（如馬薩諸塞州），許多州都授權州行政管理機構使用新公共治理過程。有關替代性糾紛解決機制（ADR）和協商決策（negotiated rulemaking）的州立法范圍廣泛，既包括長期的和短期的，也包括概要性的和具體的。例如，新墨西哥州只是籠統地要求行政機構利用替代性糾紛解決機制，而德克薩斯州和佛羅里達州卻通過了類似于聯邦行政爭議解決法（ADRA）和協商制定規則法（NRA）的法案。更為常見的是把一般性的授權作為《州行政程序法》的一部分。如印第安納州授權州行政管理機關利用調解的方法，其條件是調解員必須像州級高等法院的調解員一樣接受過專門的訓練?？傊?，在州級層面，授權和鼓勵州政府和地方政府在新公共治理中使用準立法和準司法方式的過程增長迅速。

三、對我國治理體系和治理現代化的啟示

當前，我國正進行“攻堅期和深水區”的全面深化改革。在挑戰與機遇并存的關鍵時期，黨和政府作出推進國家治理體系和治理能力現代化的重要部署，并提出“加大社會治理創新與政治體制改革的力度，以便更有效地消除國家治理的體制性障礙和結構性矛盾”。[32]在此背景下，美國新公共治理的過程與實踐對促進我國治理體系和治理現代化有較強的借鑒意義。

1盡快實現由“管制”理念向“治理”理念的轉變?！皞鹘y政府管理的影響力不僅源于公共服務的政府壟斷、集中管理和政府機構的直接生產等制度安排，更源于這一模式所衍生的思維定勢和政治氣候?！盵33]在此背景下，政府的改革就是破除政府萬能的神話，打破政府壟斷性直接生產是唯一最佳模式的觀念，為市場化改革破除思想藩籬，開拓發展空間?！笆袌龌c多元主體協同治理展示了公共管理的新愿景，‘市場式政府’被視為未來政府治理的系統戰略和可行模式之一?！盵34]就美國而言，自新公共管理運動興起，政府管理理念的轉變一直比較活躍，從公共服務社會化到政府再造，美國政府一直在探索政府治理新模式，構建合作共贏的公私伙伴關系，實現公共利益的最大化，以便更好地為公眾提供優質的公共產品和服務，滿足他們多樣化的需求；而中國的改革開放就是政府從其管不好、管不了的市場領域、社會領域逐漸退出的過程，通過明確界定政府、企業、社會三者之間的權力邊界，建構三者之間良性的互動模式。在這個過程中，政府管理理念不斷得到創新，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“凡是能由市場決定的都交給市場，政府不進行不當干預”、“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”。[35]這意味著必須全面深化改革，實現政府職能根本有效轉移，實現“管制”理念向“治理”理念的轉變，重構政府、市場、社會的新型關系?！爸卫怼币笤诠彩聞疹I域中國家和社會、政府和市場、政府和公民的共同參與，結成合作、協商和伙伴關系，形成一個上下互動、雙向度或者是多維度的管理過程，以實現公共產品和公共服務的有效供給。

2以創新制度安排建構國家治理體系。制度是“一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束。從而，制度構造了人們在政治、社會或經濟領域里交換的激勵”。[36]作為規范和約束人們行為的規則集合，制度能通過對違規的懲戒來形塑人們的行為習慣，它“意味著權威的原則、規范、規則和程序”。[4]9因此，制度安排具有強制性的力量，它影響著國家和社會發展的路徑。在經歷了“市場失靈”和“政府失靈”以后，重構政府、市場和社會之間的良性互動關系成為必然。“在最近三十多年里，國家的權力和權威經歷了重大的重新改造，治理已成為一個更加復雜、更加多邊的過程。為了實現意愿中的國內政治目標，推行重大的政策綱領，解決國內危機，政府越來越需要坐到談判桌上，與公共的或私人的、國內的或國外的各種組織進行磋商?！盵37]然而，盡管公共事務治理的主體日益多元化，但在日常公共事務的多元治理格局中，政府依然是其他社會力量難以替代的最大的權威組織。而且，其他社會力量能夠成為公共事務的治理主體，必須是在政府提供的制度性許可的前提之下，它們不可能在多元化實踐格局中擺脫國家或政府的引導、協調和規制或其他管理方式。換言之，當今公共事務治理的多元格局只是一種次格局，是政府治理格局的延伸，是政府治理的一種新模式、新面貌、新工具。在這種背景下，政府應積極行使“規則制定者”的功能，發揮制度創新和制度供應能力，通過制度安排為新公共治理提供法定框架，建構國家治理體系。在這一點上，美國的做法提供了有益的啟示。它通過修改《行政程序法》，制定《協商制定規則法》和《行政爭議解決法》，在制度上提供了治理機制，規范了行政官員依法行政的程序，暢通了公眾參與公共事務治理的制度化渠道，豐富了新公共治理的形式和方法，促進了新公共治理實踐的發展。

3探索公民參與公共事務治理的方法。公民進入公共領域生活、參與公共事務的治理是國家走向政治民主和政治文明的重要組成部分，是公民對那些影響他們生活的公共政策施加影響的基本途徑。一方面，信息技術進步和新傳媒的發展為公民參與公共事務的治理提供了技術化基礎，使公民獲得公共事務治理和管理績效信息的渠道更為便利和暢通。另一方面，公民社會的發展與非營利組織的活躍成為公民參與公共事務治理的組織基礎?！暗谌块T的興起使得公民參與公共事務治理的選擇日趨多樣化，他們越來越多地借助各類非營利組織，進入公共政策制定、執行以及社區公共事務的管理過程，并作為政府的合作伙伴，承擔一部分共同產出公共服務的責任。”面對公民需求多樣化和治理主體多元化的挑戰，政府應主動求變，積極創新公民參與公共事務治理的渠道和方法。其實，在政府治理公共事務的過程中，存在著多元化的治理工具，根據政府治理目標設計來選擇治理工具，是一種有目的的思考過程?！按_定哪些治理工具能夠符合社會發展的需要，實質上也是一種公共決策和制度變革?！盵39]美國采用準立法和準司法的新公共治理過程，吸引公眾參與公共事務治理的方式值得借鑒，這些方式包括在法定框架內使用談判、調解、簡化程序、公民和利益相關者的參與、協商、合作以及建立共識等。黨的十八屆三中全會提出，要“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。[35]這就要求，為了推進國家治理體系和治理現代化，不僅需要創新公民參與公共事務治理的方式和方法，而且還要提升行政官員治理技能，包括召集會議、評估沖突、談判、積極傾聽、重構組織、簡化程序，以及建立共識。“公共管理者應該通過支撐新公共治理過程的法定框架，為更多的公民參與公共事務的管理提供便利條件，以協調多元化的利益相關者和參與主體的利益。”

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【責任編輯：宇輝】