以擴大公眾參與推進社會治理體制創新

孫濤

摘要：擴大公眾有序政治參與是我國社會轉型的必然要求，也是完善社會治理體制的迫切需要。目前我國社會治理體制中存在公眾參與機制不完善、參與能力不強、組織化程度不高等制約因素。以擴大公眾參與推進社會治理體制創新，下一步要重點從深化行政體制改革、推進公民社會建設、加強制度建設等五個方面進行改革，以逐步實現社會治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：治理體系；現代化；社會治理體制；創新；公眾參與

中圖分類號：C916

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）11-0021-05

[HT6H]基金項目：[HT6K]全國行政學院科研合作基金課題“城市基層社會治理中的合作機制問題研究——以青島市為例”（15HZKT116）；2014年度山東省社科規劃青年項目“城市基層社會治理體制創新研究”（14DGLJ10）；青島市委黨校2015年校級課題“社會治理體制創新中的合作機制建構問題研究”（青校發[2015]19號）。

十八屆三中全會對全面深化改革進行了科學設計和系統部署，把創新社會治理體制列為全面深化改革的重大任務，并對如何創新社會治理體制進行了深刻闡述。社會治理是現代化的社會管理，是社會管理的“升級版”，從“社會管理”到“社會治理”的轉變，體現了黨領導下多方參與、共同治理的理念和主張，反映了我們黨治理理念的升華，顯示出我國的治理模式正在發生深刻變化。在新型社會治理體制中，黨委領導是根本，政府負責是前提，社會協同是依托，而公眾參與是基礎。公眾有序參與社會治理是社會主義民主政治的重要內容，是我國社會轉型的必然要求，也是完善社會治理體制的迫切需要。研究公眾參與社會治理的必要性、分析公眾參與社會治理的阻礙因素、探索公眾參與社會治理的有效路徑具有重要的現實意義。

一、公眾參與社會治理是創新社會治理體制的必然要求

改革開放以來，我國經濟結構、政治體制及社會組織結構的變遷和發展為公眾參與社會治理提供了現實的經濟基礎、政治保障、制度空間和實踐平臺。具體地說：市場經濟發展引發的經濟結構變遷導致利益分化促進了公民參與的發展；服務型政府的構建為公眾參與社會治理提供了制度空間；以村民自治及城市社區自治為代表的基層民主政治發展為居民參與社會治理提供了現實載體；社會組織的發展為公眾參與社會治理提供了實踐平臺；網絡技術的發展為公眾參與社會治理提供了技術保障。公眾參與對于社會治理體制創新具有重要意義。

1從已有研究及發展現狀來看，公眾參與社會治理是社會發展趨勢。公眾參與通常又稱為公民參與、公共參與。目前學界有關公眾參與的界定有很多種。從狹義上講，公眾參與即公民在代議制政治中參與投票選舉活動；從廣義上看，所有關心公共利益、公共事務管理的參與活動都可以稱為公眾參與。公眾參與主要是指公眾在公共事務的決策、管理、執行及監督過程中擁有知情權、話語權、行動權等一系列權利，能夠自由地表達自己的立場、意見及建議，能夠合法地采取旨在維護個人切身利益和社會公共利益的行動。現實中的公眾參與具有多種形式，如政治參與、行政參與、立法參與、司法參與等多種形式。公眾參與社會治理作為公民的一項重要權利，其范圍、形式、方式、途徑等已隨著我國民主法制的不斷進步而確定下來。改革開放以來我國公眾參與的基本框架已經初步形成，包括政治協商制度、信息公開制度、信訪制度、權利救濟制度、公民參與的組織制度及程序制度等；公眾參與的領域不斷拓寬，既包括參與國家事務的管理，又包括參與經濟文化事業的管理，還包括參與社會事務的管理，公眾在立法、執法、政府績效評估、環境保護、城鄉規劃、教育、醫療、交通、公共服務等領域都有參與機會；公眾參與的方式不斷創新，既有參加座談會、聽證會、論證會等直接參與的方式，也包括通過人大代表、政協委員表達公眾政策意愿的間接參與方式。公眾深入參與社會治理已成為深化社會治理體制改革的重要保障。

2從法理基礎看，公眾參與社會治理是實現政治民主和善治的必然要求。在全球范圍內，上世紀80年代隨著新公共管理運動和政府改革浪潮的興起，公民參與公共管理已成為一種趨勢，公眾參與程度和效能的高低已經成為衡量一個國家民主化水平的重要尺度。從民主政治發展的角度看，一方面，公眾參與社會治理是社會主義民主政治的重要內容。我國是社會主義國家，人民是國家和社會的主人，人民當家作主是社會主義民主政治的核心和本質要求。我國《憲法》第2條規定，中華人民共和國的一切權利屬于人民。人民依照法律規定，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。公眾參與社會治理是依法行使公民權利的過程，是發展社會主義民主政治的重要途徑。另一方面，公眾參與社會治理是完善民主政治的重要途徑。其一，由于實行直接民主成本巨大，目前世界上大多數民主國家都實行“代議制民主”這種間接民主形式，但這種民主形式無法很好地解決兩次議會選舉間的公眾參與問題，而公眾參與社會治理創新則通過引入直接民主的許多有益因素，對代議制民主形式的這種缺陷形成一種很好的補充。公共生活中的公眾參與，是行動中的民主，也是公共生活中的大規模、可持續的建設性力量。其二，按照現代政治與行政二分法的規定，議會是政策制定部門，政府是政策執行部門，政府向議會負責。但隨著公共事務的增多，政府權限逐步擴大，具有了行政立法、行政執法和行政司法功能，成為可以自己制定法規并執行法規的“行政國家”，極大地削弱了議會權力。公眾對行政決策的參與實質上是對“行政國家”形式合法性的一種彌補，使政府的社會治理活動具有了更多的實質合法性。從治理理論的角度來看，治理理論強調社會治理主體的多元化，主張社會組織、私人組織和公民個人參與社會治理，通過協商、合作建立伙伴關系，發揮各個主體的優勢，實現政府與其他社會治理主體的持續互動。公眾參與社會治理恰好契合了治理理論的要求，是通向“善治”的必然選擇。

3從現實實踐看，公眾參與社會治理是社會轉型和轉變管理方式的需要。中國社會正處于全面轉型和結構變遷過程之中，社會事務和社會問題日益復雜化和多樣化，公眾思想的獨立性、選擇性和多樣性不斷增強，個人追求公平、正義、民主、權利、法治和監督意識都在不斷增強，公眾參與社會治理日趨自主化。不同社會階層和個體傾向于通過向政治系統表達自身利益訴求來維護其經濟地位和社會認同。公眾參與社會治理，一方面為黨委政府提供了傾聽民聲和體察民意的平臺，從而消解公眾與社會治理體制間的緊張關系；另一方面，依法有序的公眾參與通過規范性的參與渠道、程序和手段可以很大程度避免多元利益主體參與活動和利益競爭的隨意性、盲目性，進而避免因無序競爭導致不同利益主體間矛盾的激化。同時，公眾參與是轉變傳統社會治理方式的需要。由于舊有社會治理體制所擁有的資源能力不斷下降，以集權和精英主義為內核的傳統社會治理方式已難以適應社會治理中不斷出現的新情況和新問題。要改變主要依靠行政手段通過管、控、壓、罰等實施的社會治理方式，更多地運用群眾路線的方式、民主的方式、服務的方式，盡可能地通過平等對話、溝通、協商、協調等辦法來解決社會問題和化解社會矛盾。社會治理方式的改變離不開公眾的廣泛參與，通過各種形式的民意調查、公開聽證、政策論壇、公眾咨詢、圓桌會議及網上參與等形式，讓公眾知曉黨委政府當前要解決的問題和實現社會治理的目標，通過協商程序作出決策，才能體現公平正義并且在執行過程中將社會矛盾降到最低程度。

4從社會治理自身看，公眾參與社會治理是創新社會治理的迫切要求。社會治理的多數議題是關乎群眾切身利益的現實生活中的具體問題。公眾參與是提升社會治理合法性和實效性的堅實基礎。公眾已經成為推動社會治理創新的重要力量，其作用主要體現在兩個方面，一方面，公眾參與可以集中民眾智慧，提高政府的信息能力，激發社會治理的活力，提高政府決策的科學性和有效性。面對日益復雜和艱巨的社會事務，任何一個政府機關及其工作人員都存在信息盲區問題。事實證明，最貼近問題的人往往掌握著解決問題所需要的最準確和最豐富的信息，而公眾的參與可以集中擁有不同領域知識的民眾的智慧，為政府社會治理提供及時而有效的信息，從而激發社會治理的活力，減少或避免決策及政策制定因信息不充分而產生的偏差。另一方面，通過公眾參與可以監督和制約政府權力，促進國家權力規范運行，最大限度維護群眾利益。政府由于其經濟法人的屬性，在社會治理中也存在自利性和部門利益，通過公眾自下而上的參與可以限制政府不合理的自利性，促進政府社會治理職能良性運行。政府將社會治理事項內容、程序、標準及結果等公之于眾，主動接受群眾監督，可以保障公共政策執行信息反饋的科學性，減少甚至杜絕暗箱操作，克服公共政策執行的盲目性和隨意性，減少損害公眾利益的事情發生。

二、我國現階段公眾參與社會治理面臨的問題及障礙

公民參與政治活動和社會治理的強度與一個國家的經濟社會發育程度密切相關，因為“權利決不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構制約的社會的文化發展”。在計劃經濟時代，社會體系的封閉性、社會關系的簡單化、社會結構的同質性和靜態化、國家的壟斷化及社會治理方式的計劃性與控制性，極大地弱化了個人的主體意識和參與觀念。改革開放以來，我國公眾參與社會治理和公共事務逐漸增多，但仍存在公眾參與能力不強、參與機制不完善、與國家互動能力不強等突出問題。

1公眾參與意識和參與能力不強，在社會治理中處于被動地位。受制于公民社會發育滯后的狀況，當下中國社會社會治理中的公眾參與大都出于外力的推動，要么是政府改革的需要，要么是媒體的助力，要么是公民個體維權所逼迫，很少是出于公民意識的真正覺醒。具體來看，表現在公民意識缺乏、參與意識薄弱、參與能力不強等方面。從公眾的參與意識來看，公眾的參與行為都是在某種社會文化和心理活動的驅使下進行的。中國長期的封建社會所形成的政治文化在道德觀念、思維模式、倫理結構和文化心理結構等方面對公眾參與產生了深刻影響。“臣民意識”“清官思想”“權威崇拜”“官本位思想”“與世無爭”等復雜的政治意識束縛了公民的參與熱情，造就了“順從型”“依附性”人格，公眾主動參與社會治理、維護公共利益的公民意識普遍缺乏。公眾參與不足的另一個原因是政治效能感低下、功利性強。效能感是指一個人認為他自己的參與行為影響政治體系和政府決策的能力。當公眾感到自己無法影響社會治理的相關政策制定或進程，或者認為參與成本大于收益時，便會認為參與行為“不值得”，從而導致政治冷漠行為。除此之外，相當一部分公眾存在“搭便車”心理，帶有很強的功利性，總想通過其他人的參與行為為自己謀取利益而坐享其成。從公眾的整體素質和參與能力來看，居民素質參差不齊，整體素質和參與能力還有待提高。另外，由于缺乏相應的社會政治生態系統支持以及參與公共政策制定的專業訓練，公眾參與技能得不到提高，參與習慣也無以養成。相當一部分居民不了解參與社會治理的相關制度、程序和規則，不規范參與現象大量存在。

2政府權力運行單向性較強，無法有效回應公眾訴求。目前我國政府仍處于轉型過程之中，全能政府、管制政府、權力政府模式的延續擠壓了公眾的參與空間，相關參與流程和制度設計有待完善，這方面的問題集中體現在精英決策、透明度不高及回應機制不健全等方面。首先，政府職能轉變還不到位，官僚體制對公眾參與具有排斥性。部分官員官本位思想嚴重，以“父母官”自居，缺乏治理理念、服務理念和公民社會理念，把公眾視為被管理的對象，認為老百姓沒有足夠的空閑時間和專業素養參與社會治理，公眾參與會增加行政成本、影響行政效率。現實來看，在“專家治國”和“技術治國”盛行的情況下，目前我國政策的制定和決策還是由政治精英主導自上而下進行的，對決策效率的重視要多于對民主行政的考量。這種“精英決策”模式無疑不利于公眾參與社會治理，如何實現精英治國與公眾參與的平衡已經成為一個值得關注的重要議題。其次，政務公開和公眾監督機制不健全。政務公開是保障公眾知情權和參與權的重要前提，但目前我國的政務公開普遍存在表面化、形式化問題。政務事項公開具有很大的盲從性和隨意性，公開的內容質量不高，更新緩慢、缺乏互動性，達不到應有的效果，這種低透明度使普通公民缺乏監督政府的相關信息和條件，加之立法滯后和制度不完善問題的存在，很多公民監督行為成了“走過場”、搞“形式主義”。再次，政府回應機制不完善。回應是對某些行為、訴求或建議的反應與反饋，政府回應要求政府對公眾的需求作出應答或滿足公眾的正當需求。近年來，我國政府建立了公開承諾制度、領導接待日制度、聽證制度等相關政府回應制度，但仍存在回應動力缺乏、回應方式陳舊、回應效率不高、回應向度單一等問題。政府采取的措施往往不能讓公眾完全滿意。

3公眾參與機制不完善，制度虛置與程序缺失問題并存。實踐證明，實現公民有效參與社會治理的關鍵在于制度的完備和程序的可操作性。目前我國公眾參與相關制度設計的民主性和開放性還未達到能夠容納公眾進行廣泛而有效參與的程度。制度設計和程序建設滯后難以為公眾參與社會治理提供有效支撐、規制和引導，其集中體現在制度虛置、程序缺失及參與渠道不順暢等三個方面：從制度安排和程序設計來看，存在制度化程度低、制度不健全、制度缺乏剛性、程序設計缺乏可操作性等突出問題。近年來我國出臺了不少與信息公開和公眾參與有關的法律法規，但實際情況是許多社會治理問題公眾能否參與靠的是政府部門的“覺悟”，公眾的知情權、表達權、參與權和決定權難以得到有效保障。許多法律法規有關公眾參與部分只有抽象的條款，規定十分籠統，缺乏剛性，對公權力約束不足。在具體程序設計方面，對于何時引入公眾參與，引入哪部分公眾參與、公眾以何種方式參與、公眾參與到何種程度的解釋權和界定權還在于政府，造成了實際操作中的隨意性和無序性。在參與渠道和訴求表達機制方面，存在公眾參與渠道不健全和訴求表達機制不順暢等問題。我國已經建立了人民代表大會制度、社會協商對話制度、信訪制度、基層群眾自治制度等相關制度，而且從理論上講，人大、政協、黨組織、團組織、工會、婦聯以及各種行會、協會、學會、社團等各類組織都可以成為公眾參與社會治理的載體，但實際來看，這些組織的政策輸出功能大都大于其政策輸入功能，在反映和代表公眾意愿方面作用發揮不充分。

4公眾參與組織化程度不高，與政府對話和互動效能偏低。我國社會治理體系中缺乏系統的訴求表達、利益協調、權益保障及矛盾調處機制，單個公民在龐大的公共管理機構面前時常是無能為力的，沒有足夠的能力與龐大的國家機器直接溝通、對話或者討價還價，參與成本往往非常高昂。面對這種情況，個人要參與或影響公共事務的一個重要途徑便是通過組織的力量。“要使公民在政治參與中保持較高的政治效能感，必須允許公民自發地組織起來進行政治參與，否則就將挫傷大多數公民的參與熱情。”雖然目前我國的非政府組織發展勢頭良好，但總體來看我國居民的自組織能力還是偏低的，影響了社會自主空間的擴展。從公民社會組織的發展現狀來看，相當一部分有影響力的社會組織具有官民兩重性，對政府依賴性很強。一些非政府組織獨立性相對較強，但其影響力又遠遠不夠。從發展現狀來看，非政府組織數量雖然不少，但相當一部分是“大而不強”，其組織制度和治理機制也不盡完備，規范性有待提高。就全國整體來看，不同地區的非政府組織發育程度很不平衡，而且同一地區的不同社會組織發展也很不平衡，在影響力和地位方面差距較大。在這種情況下，如果不能改變公民參與持續性的低組織化情況，并且使各類社會組織成為黨委政府所信任和依賴的、能夠實現良性互動的社會力量，公民穩定而有序的實質性參與就難以有根本性改觀。

三、以擴大公眾參與推進社會治理體制創新的路徑選擇

十八大報告提出要擴大公民有序政治參與，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。社會治理體制創新是一種具有高度自主性的創造性活動，依賴于不同意見、思想及利益訴求的相互交流和撞擊，依賴于開放性、自由交流、能容忍不同觀點的環境，更依賴于相關各方全方位參與治理、決策或提出合理化建議。公眾參與社會治理創新不能僅僅就公眾參與而談公眾參與，必須結合我國所處的發展階段和具體國情進行審視，作為一個系統工程加以推進。

1以民主政治推進行政民主，加快服務型政府建設。政府在社會治理體制創新中居于主導地位，下一步要通過發展民主政治、推進行政民主、建設服務型政府搭建公眾參與平臺、滿足公眾參與需求。首先，要以政治民主推進行政民主。由“政治民主”轉向“行政民主”是當代民主制度的重要發展方向，而行政民主又集中體現為公眾直接參與公共事務管理。目前我國采取了“以行政吸納政治”的方式來減輕社會對于民主化訴求的壓力，也就是通過行政民主化和公開化把公眾參與決策的民主訴求釋放出來。現實來看，公眾參與社會治理順應了行政民主發展的趨勢，但仍然離不開民主政治的有力支撐，因為通過發展民主政治可以獲取更多的政治認同、增強政府合法性，從而實現更有效的社會治理。其次，要建設服務型政府，實現政府轉型。一要還政于民、還權于社會，要堅持以人為本、公民本位、社會本位的理念，把公眾利益放在首位，強化政府服務意識，以公眾滿意度作為衡量工作的標準，為公眾參與社會治理提供條件和平臺。通過合理放權與分權實現“有所為、有所不為”，實現“政社分開”，讓更多的社會力量參與到社會治理當中。二要增強政府工作的主動性和回應性。要以政府為主導，通過社會治理中政府與公眾互動來提高治理和決策效益。推進社會政策決策社會化，健全公眾參與、專家論證和政府決定三者相結合的行政決策機制，建立健全重大行政決策專家咨詢論證制度，完善行政決策程序和決策跟蹤反饋制度，增強政府在社會治理中的主動性和回應性。

2提高公眾主體意識和參與能力，推進公民社會建設。從公眾的角度來看，下一步要通過各種途徑來提高公眾的參與意識和參與能力，培育公共精神，推進公民社會建設。公民的文化素養、參與意識、參與能力和政治成熟度在實現其權利中起相當重要的作用，必須通過宣傳、教育、培訓的方式來提高公民素質。具體來看，一要通過黨委政府發動新聞媒體、報刊雜志及互聯網絡進行廣泛宣傳和引導，使公眾逐步擺脫傳統思想觀念和政治文化的束縛，提高其主體意識和參與意識。二要通過教育培訓提高公眾素質和參與能力。公民參與能力是一項涉及自我教育能力、自我管理能力、自我服務能力及自我發展能力等多個方面的系統工程，包括認知能力、聚合能力、合作能力、磋商能力等四個方面。從深層次來看，公眾參與能力提高有賴于政治體制改革的進一步深化。政府要綜合考慮城鄉差距、地區差異、經濟社會發展水平和文化差異等因素，借鑒發達國家的先進經驗，建立規范的教育培訓制度。現實來看，要通過提高公眾受教育程度來提高居民整體素質，一方面要重視學校教育，在學校開設課程中設置培養公民意識和公共精神的相關課程；另一方面也要重視日常民主實踐訓練，增加公眾在參與公共事務、維護自身權利方面的經驗和技巧，在此基礎上，逐步在全社會養成一種公民精神和公民文化，讓公眾具有對公共目標及個人利益要求的合理期望，養成相信他人、理性包容、與人合作、愿意妥協的良好品德，培養遵守法律規范、重視公共利益，不獨斷專行、不盲目猜疑等政治修養。

3提升公眾參與的組織化程度，注重社會組織能力建設。實踐表明，行政機關更為關注有組織的利益訴求，而對未經組織的利益訴求缺乏回應。公民有效參與社會治理需要有相應的組織依托和平臺支持，為此，要積極培育各類社會組織，注重社會組織能力建設，提高公民參與社會治理的組織化程度，為公民參與社會治理提供新的渠道和平臺。各類社會組織、民間團體、企事業單位既是社會治理的重要載體，又是公共服務提供的重要平臺。社會組織能否成為公眾參與的有效載體，很大程度取決于其自身的能力狀況，而社會組織的能力則與其治理結構、治理過程及與其他社會治理主體之間的關系密切相關。因此，一方面要建立科學穩定的社會組織結構，推進社會組織自身治理過程的民主化，逐步實現社會組織內部治理的“民主化再造”，以此來培養社會組織成員的民主意識和參與技能，贏得公眾信任。另一方面，要協調好社會組織與執政黨及政府之間的關系。十八屆三中全會提出要激發社會組織活力，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，體現出黨委政府對社會組織地位作用的認可和重視。應充分利用有利的政策環境條件，實現社會組織的穩步有序發展，為公眾參與創造條件，為構建社會合作治理體系奠定基礎。

4完善公眾參與立法及程序，強化公眾參與的相關制度建設。歷史發展經驗表明，制度化和法制化是有效規避風險并保持經濟、政治、社會可持續發展的關鍵性環節，因此，建立一套保障公眾有序而有效地參與社會治理的制度是一項長期性、根本性工作。總體來看，既要完善落實已有制度，切實提高其可操作性和實用性，又要在此基礎上不斷進行制度創新，探索有針對性和實效性的新制度，即“在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民參與的內容、方式和途徑做出明確規定，使其可以按一定程序進行實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依、依法參與，使公民參與做到制度化、規范化、程序化。”[12]具體來看，要著重完善政務公開制度、社會公示制度、民意調查制度、社會聽證制度及公眾參與權利保障救濟制度。在政務公開和社會公示制度建設方面，要將公眾的知情權與參與權、決策權、監督權結合起來，營造公開透明的社會治理環境。對事關人民群眾切身利益的重大事項按照“范圍適當、內容客觀、時間充分”的原則進行公示，對公示后群眾的反映、建議和舉報要及時受理并予以答復。完善民意調查制度，可以針對政府政策所涉及到的特定群體進行有針對性的專門訪談和詢問，也可以通過電話訪談、信函咨詢或問卷調查等方式進行大范圍和多群體的調查活動，及時了解公眾對社會治理領域相關政策的反映、態度和評價，通過綜合分析對相關政策進行糾偏。改革社會聽證制度，規范聽證代表的產生程序，保證聽證代表的廣泛性和代表性，擴大聽證制度的適用范圍，通過完善規則實現聽證過程的規范化，改變以往聽證會走過場、聽證結論影響力小的情況，讓聽證制度發揮應有的作用。在完善公眾參與權利的保障救濟制度方面，當公眾參與社會治理過程中自身權利得不到保障甚至受到侵害時，公眾有權申請行政復議或提起行政訴訟，可以要求撤銷相關決定或申請賠償。

5綜合運用現代技術手段，加強公眾參與的平臺建設。近年來，網絡信息技術的發展為公眾參與社會治理提供了新的渠道，一個互動開放的網絡公共空間隨著政府政務網、各類網絡媒體、各種網絡論壇的迅速發展而逐步形成。各種形式的網絡政治參與創造了一個開放性、扁平化和互動性的公眾參與載體，挑戰了傳統社會治理體制的權力結構、決策程序和資源分配機制。網絡時代要求政府綜合運用現代科技手段，

搭建公眾參與社會治理的平臺，同時要求其加強管理和規范，引導網絡參與健康有序發展。一方面，要支持各種合理的公眾網絡參與形式，對網絡輿情和網民訴求做到積極回應和互動，對回應不力的問題要視情況追究相關人員責任。對網絡民意要辯證地對待，既要把網絡輿情作為體察民意的重要渠道，又要對炒作重大事件，散布傳播集會、游行、上訪、請愿、謠言等可能危及社會穩定的網上輿論進行疏導和查處，及時監控和回應網絡輿論動態。同時要加強政府網站建設，使政府網站成為公眾了解政務信息和互動參與的平臺，推進“信息民主”。另一方面，網絡參與是一種具有自發性、間歇性的體制外參與方式，由于網絡的虛擬性和傳播的迅速性，這種新型參與方式給社會發展帶來了諸多隱患和挑戰。為此，政府必須創新網絡空間管理機制，提升網絡管理的高度和層次，加快互聯網立法步伐，充分利用行政、法律及經濟等多種手段對網絡進行有效引導和管理，強化網絡空間“自律、自管、自教、自我服務”的理念。

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【責任編輯：張亞茹】