深化簡政放權(quán)與推進政府自身改革

石晶許江

摘要：2015年5月，為了適應經(jīng)濟新常態(tài)背景下的政治新常態(tài)，李克強總理對當前和今后一段時期的行政體制改革提出了簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的新要求。這是繼七輪行政體制改革之后，中央作出的新部署。此次簡政放權(quán)改革是為了解決政府自身面臨的很多問題開出的一劑良方，目的是要在發(fā)揮中國政府所擁有的頂層設計和自覺變革的優(yōu)勢之下，實現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代化。

關鍵詞：簡政放權(quán)；權(quán)力制約；政府自身改革；政府治理

中圖分類號：D6301

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）11-0025-03

2015年5月12日，李克強總理在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上發(fā)表題為《簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務，深化行政體制改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能》的講話，提出在當前和今后一個時期，深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能總的要求是：簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務協(xié)同推進，加快建設與社會主義市場經(jīng)濟體制和中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展相適應的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務型政府，逐步實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。這是自改革開放以來，繼七輪行政體制改革之后，中央作出的新部署。

一、新一輪簡政放權(quán)改革的背景與特點

1經(jīng)濟新常態(tài)背景下的政治新常態(tài)。十八屆三中全會作出了全面深化改革的決定，指明了中國近幾年發(fā)展的改革方向。并強調(diào)指出，經(jīng)濟體制改革的關鍵在于處理好政府與市場的關系問題。因此，本屆政府一上臺，便以進一步深化行政體制改革為“先旗手”，推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的具體措施。由于政府對市場資源的配置范圍仍然過大，對微觀經(jīng)濟的監(jiān)管還很不合理，存在著一管就死、一放就亂的現(xiàn)象，公共服務供給相對不足，市場監(jiān)管和社會管理仍然相對薄弱，重審批、輕監(jiān)管依然是簡政放權(quán)思想的最大障礙。新常態(tài)背景下，中國7%的經(jīng)濟增速意味著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)必須不斷優(yōu)化升級，驅(qū)動方式亟需從要素和投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。經(jīng)濟上的這種轉(zhuǎn)變倒逼以行政體制改革為先導的政治體制改革不斷前行，形成了政治的新常態(tài)。不管是經(jīng)濟新常態(tài)還是政治新常態(tài)，要維持新常態(tài)之“新”和“常”，必須在尊重規(guī)律中順勢而為，不要動輒進行過度干預。市場也好，政府也好，都要在自己的邊界范圍內(nèi)發(fā)揮職能。這次中央提出的簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的改革目標，既是新常態(tài)背景下對沖經(jīng)濟下行壓力，緩解三期疊加矛盾的主要手段，也是全面總結(jié)前面幾輪行政體制改革，進一步深化政府職能轉(zhuǎn)變的指導原則。

2行政體制改革的適應性特點。此次簡政放權(quán)放管結(jié)合的行政體制改革，相較于以前的幾次改革，具有適應性和創(chuàng)制性的特點。適應性是指我國的行政體制改革是中國特色社會主義制度不斷發(fā)展和完善的結(jié)果。我們的每次改革，都是為了適應社會主義市場經(jīng)濟體制的要求以及達到社會主義制度自我完善的目標。比如1993年的行政管理體制改革，是以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求為宗旨的改革。2003年的改革，是圍繞中國加入WTO 以后，如何快速適應和融入世界經(jīng)濟，推動我國社會主義市場經(jīng)濟體制完善發(fā)展而進行的。2008年的行政管理體制改革，是按照全面建設小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的奮斗目標而展開的，以適應社會主義市場經(jīng)濟體制、民主政治體制與和諧社會的要求。現(xiàn)如今的簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的行政體制改革，“緊緊抓住了行政體制改革和經(jīng)濟體制改革的核心，把握了完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加強社會建設的要害”。所以，從歷次行政體制改革的過程來看，盡管改革的目的不同、任務相異，但都適應了經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性需要，是社會主義制度自我完善的過程。

[JP2]3行政體制改革的創(chuàng)制性特點。創(chuàng)制性是此次簡政放權(quán)行政體制改革的第二個特點，也是此次改革區(qū)別于前幾輪行政體制改革的標志。創(chuàng)制性改革顧名思義是在原來改革的基礎上有實質(zhì)性創(chuàng)新的改革。這種創(chuàng)制性體現(xiàn)在三個方面，一是要依靠簡政放權(quán)創(chuàng)制一個支持創(chuàng)新型國家的政府模式；二是要依靠放管結(jié)合創(chuàng)制一個多元治理的政府模式；三是依靠優(yōu)化服務創(chuàng)制一個能代替管理本位的服務型政府。創(chuàng)制一個支持創(chuàng)新型國家的多元治理政府模式，既是新常態(tài)經(jīng)濟模式下強調(diào)創(chuàng)新驅(qū)動的應有之意，也是推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的有效途徑。通過簡政放權(quán)的政府自身改革，減少審批事項，降低就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新門檻，清理規(guī)范中介服務，精簡中介評估事項，簡化行政審批流程，取消企業(yè)登記注冊和辦事的關卡，清除創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新路障。如果說簡政放權(quán)放管結(jié)合是對政府具體工作要求的話，那么優(yōu)化服務則是對政府治理理念和目標的要求。法國近代著名法學家萊昂·狄驥提出，“公共服務的概念正在逐漸取代國家主權(quán)的概念而成為公法的基礎。享有公權(quán)力的主體應該盡力提供公共服務。”因此，公權(quán)力本身就意味著提供公共服務。所以，要加強政策支持，建設綜合平臺，提供便捷高效服務；要發(fā)揮市場和社會機制作用，增加公共產(chǎn)品和公共服務供給，為人民提供公平、可及的服務；要提供基本公共服務、保障和改善民生，履行好政府保基本的兜底責任。[JP]

二、政府自身改革面臨的難題

改革開放以來，歷經(jīng)七輪行政管理體制改革，尤其是近兩年來，新一屆政府攻堅克難，簡政放權(quán)、放管結(jié)合工作取得明顯成效。但是，最近百姓生活中出現(xiàn)的一系列奇葩“證明”，讓人哭笑不得，而表象背后是政府自身改革仍然面臨很多問題的事實。

1行政審批仍然過多。2014年9月，世界銀行發(fā)布了《2015年全球營商環(huán)境報告》，盡管中國的營商環(huán)境稍有改善，提升了三個位次，但依然排名第90，處于中游水平。其中中國排名最為靠后的指標是“辦理施工許可證”，在全球排名倒數(shù)第11位。其主要原因還是各類行政審批過多過繁。名目繁多、無處不在的審批“當關”、證明“圍城”、公章“旅行”、公文“長征”，浪費了人力、物力、財力，貽誤了市場機遇。根據(jù)調(diào)研，在投資創(chuàng)業(yè)領域，一個項目正式開展之前，僅各項評估，包括環(huán)評、安平、政評、能評、水利評、氣象評等等，流程走完要將近一年。一個項目完整走下來，需要蓋92個章，繳53筆費，跑27個中介，出310份材料。從去年江蘇開始制定轉(zhuǎn)變政府職能路線圖和時間表之初，在開列政府權(quán)力清單時對省級政府的權(quán)力做過統(tǒng)計。一個省級政府共有多少權(quán)力？根據(jù)匯總，江蘇省各部門共有8900項權(quán)力，其中包括中央部委紅頭文件授予的。這么多權(quán)力，在中國地方省市縣垂直管理的行政系統(tǒng)下，越到基層權(quán)力越碎化，越龐雜，形成了獨具特色的權(quán)力“套娃”結(jié)構(gòu)：從上到下，從大到小，一層層，一級級。上級政府的審批過多，套下來到具體辦事部門那里就會更多。從全國來看，目前國務院部門仍有900多項審批項目，地方政府層面的審批項目則多達上萬項。

2部門利益法律化。近來網(wǎng)上爆料的各種奇葩“證明”層出不窮，這些現(xiàn)實背后折射出很多企業(yè)和基層群眾反映的辦事難、辦證難問題。造成這些問題的原因在于審批服務中的各種“要件”、程序、環(huán)節(jié)等還是關卡林立，盡管我們推行簡政放權(quán)已經(jīng)多年。這些關卡的形成固然有體制、結(jié)構(gòu)、效率等客觀原因，但是更多的是部門利益法律化帶來的主觀后果。前面提到中國行政體系中的“套娃”結(jié)構(gòu)，是運用在條塊結(jié)構(gòu)中“條”的從上到下的權(quán)力結(jié)構(gòu)。辦證難、政府不作為都是這種權(quán)力“套娃”結(jié)構(gòu)帶來的。在部門利益中，也就是我們常說的“塊”狀結(jié)構(gòu)中，這種權(quán)力的“套娃”結(jié)構(gòu)依然存在。概括來說就是行政機關制規(guī)定，事業(yè)單位管審核，行業(yè)協(xié)會來評估，關聯(lián)企業(yè)來收費。一些行政機關和事業(yè)單位借用行政權(quán)力亂收費，一些行業(yè)協(xié)會和企業(yè)利用壟斷地位高收費，一些在簡政放權(quán)中獲得權(quán)力的中介、市場主體利用其與政府的關系成為“紅頂中介”，蠶食改革紅利。政府自身改革中，解決部門利益法律化是個很重要但又很棘手的問題，因為這涉及到很多既得利益者的利益。很多行業(yè)協(xié)會和關聯(lián)企業(yè)，甚至要靠這些收費來養(yǎng)活自己的工作人員。如何解決好這個問題，需要我們深思。

3權(quán)力行使缺乏制約。從各國的發(fā)展來看，行政權(quán)力都有著不斷擴張的趨勢和現(xiàn)實依據(jù)，中國大政府、小社會的背景下，行政權(quán)力更是如此。一次次的行政體制改革的最終目的就是通過規(guī)范行政權(quán)力，使政府從市場、企業(yè)中抽身，做好自己該做的事。但是目前政府權(quán)力的行使依然不規(guī)范，主要表現(xiàn)在兩方面。一方面是“最先一公里”的問題，具體是一些該放的權(quán)還沒有放，手伸得還是太長；一方面是“最后一公里”的問題，具體是已出臺的簡政放權(quán)措施尚未完全落實到位，“中梗阻”現(xiàn)象大量存在。解決“最先一公里”問題，首先要回答為什么政府的手能伸那么長。以招商引資為例，地方政府為什么能夠吸引到外資，說白了就是以資源換取資源的問題。政府手里有什么資源呢？土地買賣權(quán)、財稅征收權(quán)、環(huán)境準入門檻控制權(quán)、最低工資定價、能源材料保障等等，這一切資源都在政府手里，這就是造成“最先一公里”問題的體制原因。因此，如何限制、削減政府權(quán)力是政府自身改革的重大困難之一。而“最后一公里”的問題，是讓百姓有“獲得感”的實在問題。行政體制改革必然會觸動一些政府部門、事業(yè)單位、社會團體的既得利益，為了保護部門利益，這些部門往往不會依法履職，甚至濫用手中權(quán)力，使改革政策變形、走樣，甚至只說不做，使許多政策、文件成了一紙空文，影響改革紅利的釋放。

4政府監(jiān)管存在真空。從這屆新政府上臺以來持續(xù)推動的簡政放權(quán)改革來看，一些行政審批權(quán)的下放和取消，確實讓政府從不該管、管不好的地方退出，用政府權(quán)力的“減法”換取市場活力的“加法”。但是簡政放權(quán)并不代表一放了之，權(quán)力下放了可是監(jiān)管沒跟上，權(quán)力下移了可是下面沒接住，暫時形成監(jiān)管真空。市場失靈和經(jīng)濟負外部性的客觀存在加之目前我國市場秩序還很不規(guī)范，尤其是商事制度改革之后，新的市場主體大量涌現(xiàn)，如果缺乏政府的有效監(jiān)管，市場就會出現(xiàn)混亂。市場主體逐利的本性可能會有損大眾利益和公共安全，比如坑蒙拐騙、假冒偽劣、侵犯知識產(chǎn)權(quán)、蓄意污染環(huán)境等違背市場公平競爭原則的行為，就必須由政府來嚴加監(jiān)管、嚴厲懲處，以維護公平正義有序的市場秩序。同時，簡政放權(quán)之后，大量的權(quán)力下放或下移，“會批不會管”的現(xiàn)象普遍存在，有的部門甚至對“審批很迷戀，監(jiān)管很迷茫”。究其原因，既與我們已有的政府監(jiān)管不規(guī)范有關，也與事中事后監(jiān)管機制不健全關聯(lián)。近幾年屢屢出現(xiàn)的食品藥品質(zhì)量安全問題、房地產(chǎn)糾紛問題、重大突發(fā)性傷亡事故、環(huán)境污染問題等，都反映出地方政府的監(jiān)管不力。平時監(jiān)管不到位，隨意性大，甚至利用監(jiān)管權(quán)力尋租，導致該管的沒管住，想管的沒管好。在大量減少審批后，政府事中事后監(jiān)管機制、方式、方法還未完全建立，同時監(jiān)管意識、監(jiān)管手段、監(jiān)管標準、監(jiān)管保障等問題仍有不同程度地不足。

三、政府自身改革的努力方向

1敢于自我削權(quán)、限權(quán)。改革愈走向縱深，就會愈觸及深層次矛盾，觸動更多人的利益，所以深化改革本就需要勇氣和智慧。而且，這次簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革的目的是為了重塑政府，直接指向政府履行職能的方式，其突破口在于改變政府原來習慣的管理方式。因此，簡政放權(quán)實質(zhì)是政府的自身革命，自我削權(quán)限權(quán)就像割自己的肉，更為艱巨困難，但改革如逆水行舟，不進則退，為了緩解新常態(tài)背景下經(jīng)濟下行壓力，實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，我們必須堅持不懈地將簡政放權(quán)推向深入。簡政放權(quán)，“放”是關鍵，“放”本身就是自我削權(quán)和限權(quán)。在觀念上，“放”是為了實現(xiàn)大道至簡，有權(quán)不任性。政府要懂得“居敬行簡”，樹立服務型政府的執(zhí)政理念。敢于自我削權(quán)、限權(quán)實際上是將政府本位讓位于公民本位和社會本位，它需要組織結(jié)構(gòu)上的重組與價值導向上的調(diào)整。在舉措上，“放”是開列權(quán)力清單以及再造權(quán)力運行流程圖，主動接受監(jiān)督。對各級政府權(quán)力逐步梳理，看看政府到底有哪些權(quán)力，哪些是政府該履行的，有沒有履行到位，哪些是可以交于市場和社會的。并在此基礎上，優(yōu)化權(quán)力運行內(nèi)部流程，全面開展部門內(nèi)部審批運轉(zhuǎn)流程和對外服務流程優(yōu)化再造，創(chuàng)新對外服務流程。

[JP2]2勇于打破部門利益的藩籬。從2013年的《中國行政體制改革報告》到2015年4月的《中國行政體制改革報告（2014-2015）》，都顯示部門利益作祟有可能是簡政放權(quán)、激活市場和社會活力改革中遇到的最大阻力。經(jīng)過兩年多的改革，問題仍然待解，如果政府的部門利益不能得到有效遏制，簡政放權(quán)自然會避重就輕，大打折扣。打破部門利益的藩籬，首先要根據(jù)條塊劃分，梳理并明確政府及其部門的權(quán)力范圍和界限，根據(jù)此次簡政放權(quán)改革的要求，落實五個“再砍掉一批”，將市場的事情交給市場。建立權(quán)力清單和責任清單，為政府及其部門的權(quán)力畫出邊界，樹立“法無授權(quán)不可為”的理念，對不愿舍棄利益不想承擔責任的個別部門，要依法追責。其次要大力推行政務公開，創(chuàng)新公開的方式方法，推進行政權(quán)力公開運行，提高政府的公共服務水平。充分發(fā)揮市場、社會組織的力量，加大行政監(jiān)督的力度，探索行政主體對行政部門人員的投票表決制。最后，解決部門立法化問題。部門立法之下政府部門既是規(guī)則制定者又是規(guī)則實施者，很容易使法律成為部門、群體實現(xiàn)私利的工具，所以必須堅決制止部門立法，由各級人大按照《立法法》對已有的政府法律法規(guī)進行清理并負責新的立法，同時通過執(zhí)法檢查或者工作評議更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。[JP]

3切實把權(quán)力關進制度的籠子。十八大后新一屆中央政府執(zhí)政以來，以全面深化反腐為抓手，強調(diào)對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，指出要把權(quán)力關進制度的籠子，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。在行政管理體制改革中，改革的目的就是規(guī)范和制約政府權(quán)力，以適應市場公平競爭、有序法治的運行準則，更好的為市場服務，為社會服務。改革的關鍵是建立法治，依法治國，讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”，“法定職責必須為”。把權(quán)力關進制度的籠子，一方面要建立健全制度法律體系。要想把權(quán)力關進制度的籠子，必須有個好的制度框架，亦即法律邊界。簡政放權(quán)改革本質(zhì)上是為了限制公共權(quán)力以保護公民權(quán)利，因此，通過建立健全制度法律體系來規(guī)范權(quán)力的同時必須完善實現(xiàn)公民權(quán)利的配套措施。李克強總理在電視講話中提到這次簡政放權(quán)改革是政府的自覺革命，要變政府端菜為人民點菜。對于政府來說，不僅要樹立權(quán)利本位的理念，更要為如何實現(xiàn)人民點菜，誰來點，怎么點，制定相應的制度保證。具體涵蓋對現(xiàn)行的有問題的、不合時宜的法律、法規(guī)、規(guī)章、文件的清理及修改；包括媒體監(jiān)督制度、廉政風險防控制度、行政許可公示制度、 行政許可申訴制度、行政許可舉報制度、行政審批聽證制度在內(nèi)的行政審批制度的完善等等。另一方面要優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)。十八大報告明確提出：“要建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。”同時，強化對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督和制約，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。

4直面強市場、大社會的強勢出現(xiàn)。行政管理體制改革本身就是為了調(diào)整政府、市場和社會之間的關系。十八屆三中全會《決定》規(guī)定，“使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用”，明確規(guī)定了市場的主角地位和政府的配角地位。這次簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的政府改革，是實現(xiàn)主配角歸位的重要突破口。政府的全面深化改革整體上可以從縱橫兩個方面展開，一是政府部門之間的橫向改革，包括事權(quán)、財權(quán)、稅權(quán)、調(diào)控權(quán)等的重新配置與調(diào)整；一是政府與市場、企業(yè)、社會、民間組織、家庭個人之間縱向關系的改革，目的是將過于集中在政府的權(quán)力向社會和市場分散化，讓原來由政府內(nèi)部少數(shù)人掌握的權(quán)力變成市場、社會、民間組織等眾人參與的權(quán)力。本屆政府的簡政放權(quán)改革之所以被稱為一場革命，就在于這次簡政放權(quán)不只是再砍掉一批行政權(quán)力，更是要實現(xiàn)放、管、服三者的融合與互動，彰顯現(xiàn)代政府治理的基本邏輯，體現(xiàn)全面深化改革的頂層設計。在這樣一個頂層設計下，一個相對集中審批占少數(shù)、分類監(jiān)管占多數(shù)、綜合執(zhí)法占少數(shù)的橄欖型的現(xiàn)代政府治理架構(gòu)將逐漸形成，使原來無所不能的“全能政府”變?yōu)椤坝邢拚保蚍Q“小政府”，使原來的“弱市場”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬娛袌觥保靶∩鐣鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤按笊鐣薄Ｎ覀儾粌H要敢于看到強市場、大社會的強勢出現(xiàn)，還要希望看到這種治理架構(gòu)能夠更快出現(xiàn)。

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[JY]【責任編輯：孫巍】