芻論依規治黨

何克祥

摘要：依規治黨是黨的十八大以來從嚴治黨新形勢下的重要理論和實踐創新，是以習近平為總書記的黨中央“四個全面”戰略布局的重要任務，具有深厚的歷史淵源和鮮明的時代特色。新形勢下全面推進從嚴治黨，必須注重依規治黨，依規治黨是全面從嚴治黨的根本途徑。依規治黨同依法治國都是法治，兩者在本質上是高度統一的。依規治黨是依法治國在黨內以更高標準形式的表現，是法治精神在更高層次的弘揚。依規治黨必須嚴明黨的紀律。

關鍵詞：全面從嚴治黨；法治；依法治國；依規治黨； 黨的紀律

中圖分類號：D26

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）11-0045-04

2014年10月8日，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話中首次提出“全面推進從嚴治黨”的戰略思想，并從八個方面就新形勢下全面從嚴治黨作出部署。對于從嚴治黨的部署，習近平高度重視黨內法規制度的地位和作用。他不僅強調從嚴治黨必須堅持思想建黨與制度建黨相結合，尤為引人注目的是，他十分清楚地指明了從嚴治黨的根本要求和途徑：“從嚴治黨，最根本的就是要使全黨各級組織和全體黨員、干部都按照黨內政治生活準則和黨的各項規定辦事。”與此同時，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在部署全面依法治國的同時，向全黨提出了“依據黨內法規管黨治黨”的重大任務。《決定》指出：“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”“黨內法規是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。”《決定》同時將“形成完善的黨內法規體系”作為建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家這一總目標的重要內容。在隨后召開的十八屆中央紀委四次全會上，王岐山同志對“依規管黨治黨建設黨”作了較為詳盡的論述。2015年1月，他在十八屆中央紀委五次全會上進而又明確提出“依規治黨”。

上述種種已經十分清楚地表明：新形勢下全面推進從嚴治黨必須推進依規治黨，依規治黨是全面從嚴治黨的根本途徑。

“依規治黨”不僅僅是“依據黨內法規管黨治黨”的簡練表述，也不僅是為了與“依法治國”相對應而提出來的一個概念，它是我們黨長期以來加強黨內法規制度建設不斷積累形成的重要理論和實踐創新，也是以習近平為總書記的黨中央部署的全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨這“四個全面”戰略布局的重要方面，具有深厚的歷史淵源和鮮明的時代特色。正確認識依規治黨的歷史由來、基本含義和實踐要求，對于當前全面推進從嚴治黨無疑具有重要的理論和實踐意義。

一、依規治黨的歷史考察

依規治黨緣起于抗戰時期我們黨開始借重黨內法規實施制度建黨的思想和實踐。最先提出“黨內法規”等概念的人是毛澤東、劉少奇。1938年9月14日至27日，中共中央召開政治局會議，為隨后召開的擴大的六屆六中全會作準備。9月15日，劉少奇在會上代表中共北方局作抗戰以來北方局工作報告，首先提出 “黨規”概念。他針對王明不服從中央決定、同中央分庭抗禮的行為，提出：“黨內要制定一種黨規”，“在組織上、黨規上保證黨的團結，個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級。”毛澤東對劉少奇的這項提議甚為贊同，他隨即提出“在六中全會通過一個中央工作規則”的建議。隨后，中央政治局委托劉少奇、康生、王明三人組成中央工作規則起草委員會來完成此項工作，而實際工作則主要由劉少奇承擔。

10月14日，毛澤東向六屆六中全會作《中國共產黨在民族戰爭中的地位》的報告，明確提出“黨內法規”概念。他針對張國燾等人破壞黨紀的教訓，明確提出“四個服從”的紀律，并要求全黨加強黨的紀律教育，同時指出：“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。”11月6日，即全會的最后一天，由劉少奇主持起草的《中共擴大的六中全會關于中央委員會工作規則與紀律的決定》《中共擴大的六中全會關于各級黨部工作規則與紀律的決定》《中共擴大的六中全會關于各級黨委暫行組織機構的決定》等三個黨內法規文件提交全會討論通過。劉少奇在會上作《黨規黨法的報告》對文件作了說明，進而又提出“黨規黨法”概念。他指出：“要保證黨的團結與統一，除政治上思想上之統一外，條文上亦應規定法律上非團結不可，以避免個別人破壞黨的團結與統一。并以此黨規與黨法去教育同志。”

此后，黨內法規、黨規黨法等有關概念便逐步進入黨的文件和黨的領導人話語體系，用來專門稱呼黨內制度性規范性文件。如，1945年劉少奇在黨的七大所作修改黨章的報告中使用了“黨的法規”，鄧小平在1962年的“七千人大會”和1978年黨的十一屆三中全會上都使用了“黨規黨法”，黨的十一屆三中全會公報和1980年黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》也都使用了“黨規黨法”。自1990年后，“黨內法規”逐步成為黨內規章制度的統一稱呼。

總結和記取十年“文革”期間黨的制度和國家法制被大肆破壞的慘痛教訓，鄧小平在黨的十一屆三中全會上再次將黨規黨法放到突出地位。他指出，“國有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。……對于違反黨紀的，不管是什么人，都要執行紀律。”[6]147其后，鄧小平反復強調加強黨和國家制度建設的重大意義。他諄諄告誡全黨：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[6]3331987年召開的黨的十三大首次明確提出“加強黨的制度建設”[7]50的重大任務，要求“在黨的建設上走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子”。[7]541990年中共中央印發了第一部具有黨內立法法性質的黨內法規——《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》。該條例指出：“黨內法規對于加強黨的建設，保證黨的各項工作和黨內生活的制度化，具有十分重要的作用。”2002年召開的黨的十六大首次明確將制度建設納入黨的建設總布局。2009年黨的十七屆四中全會向全黨提出“推進黨的建設科學化、制度化、規范化”和“提高黨的建設科學化水平”的重大命題和任務，同時首次將“建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系”概括為執政黨建設的一項基本經驗。2011年，胡錦濤在“七一講話”中在強調制度建設的同時再次確認建立黨章為根本、民主集中制為核心的黨內制度體系目標：“推進黨的制度建設，要堅持以黨章為根本、以民主集中制為核心，堅持和完善黨的領導制度……全黨同志都要牢固樹立法律面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外的觀念，認真學習制度，嚴格執行制度，自覺維護制度。”

十八大之后，黨中央將黨內法規制度建設視為建設社會主義法治國家的重要一環，著力推進黨內法規體系化建設。2013年中共中央頒行《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》，明確提出到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系的目標。2014年習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話中首次提出從嚴治黨必須堅持思想建黨和制度治黨緊密結合的要求。不久黨的十八屆四中全會將“形成完善的黨內法規體系”明確納入中國特色社會主義法治體系和全面推進依法治國的總目標，指明黨依法執政的同時必須依規治黨、要注重黨內法規同國家法律的銜接和協調。此后，“依規治黨”成為建設法治中國語境下突出黨內法規制度建設的重要命題。

二、依規治黨及其與依法治國的關系

什么是依規治黨？依規治黨與依法治國二者是什么關系？這是當前深化對依規治黨認識和研究必須首先回答的問題。

當下，黨內的一個基本共識是：依規治黨同依法治國具有密切的關聯性，依規治黨是建設社會主義法治體系、法治國家的必然要求，依規治黨是依法治國的前提和保證。這方面，除十八屆四中全會的《決定》所作的闡明外，王岐山也作出了十分精辟的論述：“依規管黨治黨是依法治國的重要前提和政治保障。只有把黨建設好，國家才能治理好。……國家法律和黨內法規共同成為黨治國理政、管黨治黨的重器。……如果執政黨連自己的黨規黨紀都守不住、執行不下去，依法治國、依法執政就是一句空話。”由此可見，依規治黨同依法治國是相通的，具有高度的統一性，依法治國、依法執政、依規治黨都須弘揚法治精神，依規治黨是法治思維、法治方式在黨內的運用和體現。如此，我們完全可以通過分析依法治國的基本含義來窺見依規治黨的內涵。

什么是“依法治國”？最主要的是要明確依法治國的主體、客體和依據這三個要素。黨的十五大在作出依法治國基本方略時明確指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”十八屆四中全會通過的《決定》又明確指出：“人民是依法治國的主體和力量源泉。”從這些表述可以十分清楚地看出：依法治國的主體是黨領導的人民群眾；客體是國家事務、經濟文化事業、社會事務；依法治國的依據，也就是治國所依的“法”是中華人民共和國憲法和法律，其中憲法是國家根本法，具有最高法律效力，其它法律法規都要體現和落實憲法，不得與憲法相抵觸。與依法治國相通，依規治黨的主體就是全黨黨員，客體是黨內事務。依規治黨的依據，即治黨所依的“規”是包括黨章在內的黨內法規制度，其中黨章是最根本的黨內法規，是“全黨必須遵循的總章程和總規矩”，在黨內具有最高規范效力，其它黨內法規都要體現黨章、落實黨章、維護黨章，不得與黨章相抵觸。

[JP2]眾所周知，在社會主義國家政治生活中，公民都是平等的社會成員；在共產黨黨內生活中，黨員都是平等的同志關系。依法治國的“治”不能理解為官員對普通公民的管治，而是所有社會成員對公共事務事業的共同治理。同理，依規治黨的“治”不能理解為黨員領導干部對黨員群眾的管治，而是全黨黨員對黨內事務的共同治理。由上述分析可見，依規治黨的基本含義是指中國共產黨全黨同志在黨中央領導下，依照黨章等黨內法規制度，通過各種途徑和形式參與和管理黨內各項事務，保證黨內生活和各項工作都依規進行，逐步實現黨內民主的制度化、規范化，使黨內法規制度在全黨得到包括領導干部在內的所有黨員一體遵守。[JP]

正人必先正己，正己才能正人。中國共產黨是中國工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊，中國共產黨黨員是全社會的先進分子，黨員在社會中必須發揮先鋒模范作用，這就決定黨內法規應該比國家法律標準更高、要求更嚴，黨的各級組織和每個黨員不僅要模范遵守國家憲法法律，而且還要按照黨章及其它黨內法規以更高標準嚴格要求自己，這是永葆黨的先進性和純潔性的制度保障。不僅如此，以嚴于國法的要求依規治黨，對于馬克思主義執政黨來說具有特殊重要性。我們之所以需要法治，就在于法治能有效規范公共權力的行使、制止公共權力對公民權利的非法侵害，從而有效保障社會公平正義。這一點，習近平講得很清楚：“權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力。全面依法治國，必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行。”這就是說，只有厲行法治才能把權力關進制度的籠子。因此，對于執政掌權的共產黨人來說必須實行“治國必先治黨、治黨務必從嚴”的方針，以嚴的要求、嚴的標準、嚴的舉措、嚴的制度、嚴的紀律保證黨的領導干部秉公用權、執政為民。正如王岐山所指出的：黨要管黨、從嚴治黨，要靠黨章黨規黨紀，黨紀嚴于國法，把黨的紀律和規矩挺在法律前面；把權力關進制度的籠子，對執政黨而言，這個籠子首先是紀律和規矩。嚴不是嚴于一時，而是始終如一、一以貫之的嚴，是硬約束、剛性約束。只有一以貫之嚴字當頭，把黨規黨紀挺在法律前面，才能看住權力，看住手握權力的領導干部這個“關鍵少數”。否則，若治黨不嚴，或者嚴一陣、松一陣，權力就將打開制度的籠子為非作歹，依規治黨就要落空，依法執政依法治國就會成為空談。這說明，依規治黨不僅要弘揚法治精神，而且要在更嚴的狀態下弘揚法治精神，依規治黨是依法治國在黨內以更高標準形式的表現。

綜上，我們認為，依規治黨和依法治國都是法治，都必須弘揚法治精神，二者高度統一：一方面，依規治黨是依法治國的前提和保障，依規治黨對于依法治國具有決定性意義；另一方面，依規治黨的出發點和歸宿必然是依法治國，依法治國是依規治黨的根本目的和動力，依法治國的成效是檢驗依規治黨成效的根本標尺。一個不能真正實行依法治國的政黨，是不可能真正做到依規治黨的。

三、依規治黨必須嚴明黨的紀律

包括黨章在內的黨內法規是黨的制度的基本形態。黨內法規同黨的紀律嚴格說來都屬于“黨內法規制度”這一范疇，但黨內法規同黨的紀律二者也有所區別：黨內法規側重于規范和引導，告訴黨員應該做什么、怎樣做；黨的紀律側重于制裁和糾正，告訴黨員不應該做什么、做了會受到什么制裁和處理。二者關系密切、不可分離：沒有黨內法規或者黨內法規本身有缺陷有問題，黨的紀律就失去了適用的依據，失去了自身的價值或者達不到應有的效果；沒有黨紀或者執行紀律不嚴格、標準不統一，黨內法規就會失去其權威性嚴肅性，久而久之就將成為“橡皮泥”“稻草人”。不嚴明紀律的制度是不健全的制度，是不可能達到預期效果的，甚至形同虛設。對黨內法規而言，嚴明黨紀是維護貫徹執行黨內法規的根本保障。

縱觀中國共產黨黨內法規制度建設的歷史，加強黨內法規制度建設，總是首先從嚴明紀律、加強黨的紀律建設開始并與黨內法規制度建設緊密相隨的。把依規治黨同嚴肅黨紀結合起來，是我們黨多年來形成的優良傳統。1938年毛澤東首次明確提出“黨內法規”的時候就是把“四個服從”作為全黨最重要的紀律要求一體遵守；新中國成立伊始，執政黨亟須立規矩、定制度的時候，就成立了黨的各級紀律檢查委員會狠抓黨紀；后來歷經十年“文革”國法黨規遭受嚴重破壞之后，在黨的十一屆三中全會上立即恢復成立了黨的各級紀律檢查委員會，無論成立還是恢復，黨的紀檢機關一開始就十分明確地將維護黨章和其他黨內法規、執行黨紀作為自己的根本任務；十八大之后黨中央和習近平總書記在加強黨內法規制度建設的同時，反復強調要嚴肅黨紀、嚴格執紀，并將“黨內規矩”納入黨紀的范疇。依規治黨和嚴肅黨紀的結合還體現在黨內法規本身上。我們黨不僅在黨章中專列“黨的紀律”條款，不僅制定了專門的《中國共產黨紀律處分條例》，而且重要的黨內法規一般自身均包含嚴明黨紀的內容，作為該法規監督保障部分。如，由中央紀委起草經黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》在最后部分就明文規定：“任何黨員如果有違反本準則的行為，要進行批評教育，情節嚴重的必須按照黨的紀律給予處分，直至開除黨籍。”[14]434《中國共產黨黨員權利保障條例》最后兩個條款也對侵犯黨員權利的行為作出紀律處分的規定。

改革開放以來，我們黨在推進依規治黨進程中，在強調黨員在制度面前一律平等的同時，一再強調黨員在黨紀面前一律平等，以紀律嚴明維護制度的嚴肅性權威性。鄧小平曾經十分精辟地指出：“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀面前人人平等。……誰也不能違反黨章黨紀，不管誰違反，都要受到紀律處分，也不許任何人干擾黨紀的執行，不許任何違反黨紀的人逍遙于紀律制裁之外。”[6]332胡錦濤在紀念建黨90周年的“講話”中提出“制度面前沒有特權、制度約束沒有例外”的要求。與此相適應，次年他在黨的十八大報告中即提出“嚴明黨的紀律”“加強黨的紀律建設”的任務作為全面提高黨的建設科學化水平重大任務之一，強調“遵守紀律沒有特權、執行紀律沒有例外”。十八大以來，習近平反復強調黨的紀律是剛性約束，要加強紀律建設，把守紀律講規矩擺在更加重要的位置。他明確指出：“黨要管黨、從嚴治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴明紀律。……遵守黨的紀律是無條件的，要說到做到，有紀必執，有違必查”；“全黨上下，任何一級組織、任何一名黨員和干部都要嚴格遵守黨的組織制度和黨的法規紀律。”主管黨規黨紀的中央紀委書記王岐山也明確指出，“全面從嚴治黨，就要抓全黨的紀律，使紀律成為管黨治黨的尺子、

黨員不可逾越的底線。”

[JP2]尤其值得注意的是，2013年習近平在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上的講話中明確提出在黨內法規制度建設中要注重實體性規范和保障性規范相結合的思想。他指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規范和保障性規范的結合和配套，確保針對性、操作性、指導性強。”這里，所謂實體性規范指的是黨內法規制度中的行為規則，是關于“必須為”“應該為”“怎樣為”的規定，而保障性規范指的是因違反實體性規范或不作為將受到何種紀律處分的規定。這一論述是對我們黨依規治黨歷史經驗的科學總結。它很清楚地表明：依規治黨必須把規則和紀律結合起來，只有嚴明黨紀、嚴格執紀，才能保障黨內法規不折不扣地得到貫徹落實，才能使黨內法規真正成為黨員、干部的硬約束而非橡皮泥。[JP]

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[JY]【責任輯編：黎峰】