當前農村基層黨組織建設的困境與突破

張露露 任中平

摘要：加強農村基層黨組織建設是農村工作的固本之舉。目前農村基層黨組織建設面臨著黨員“原子化”、黨組織隊伍“渙散化”、活動機制“沙漠化”和制度建設“形式化”的困境，其成因是黨員選拔和激勵機制不夠完善、基層黨組織的戰斗堡壘作用難以發揮、基層黨組織缺乏有效的實踐活動機制、績效考核和監督制度很不健全。正確認識和處理當前存在的問題，走出困境，對于加強農村基層黨組織建設，推動國家治理體系和治理能力現代化具有重大現實意義。

關鍵詞：基層民主；農村；基層黨組織；治理現代化

中圖分類號：D267

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）11-0048-04

基層黨組織建設是執政黨建設的永恒命題，是國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。農村基層黨組織是黨的執政基礎和保證，也是我國基層民主政治建設的重要組成部分，其在帶動并完善我國人民民主的發展中具有重要作用。必須清醒地看到，近些年來我國農村基層黨建工作還存在不少薄弱環節和突出問題，嚴重削弱基層黨組織的戰斗力，制約著我國人民民主的縱深推進，必須引起高度重視。

一、當前農村基層黨組織建設面臨的主要問題

1農村基層黨員“原子化” 。我國農村黨員突出表現為“分散”和“弱小”的特點：一是農村青壯年黨員流失嚴重。我國的社會流動主要表現在地域之間的流動，即中西部農民大量向東南沿海遷移。不僅如此，據2015年7月6日《南方都市報》報道，一項針對深圳外來務工群體的社會調查顯示，老一代農民工愿意回鄉務農的占43%，新生代農民工（主要是80后、90后）愿意返鄉務農的僅占1%。在打工潮中，有一部分是流動黨員，他們同樣陷入了“農村不愿回、城市難融入”的兩難境地，長期游離于黨組織之外，難以接受必要的教育、管理和監督，甚至還有一些黨員徹底與黨組織失去了聯系。二是農村現有黨員老齡化和低學歷。根據對成都市姚渡鎮蘆稿村的調研情況來看，作為村級核心權力組織的村民議事會，一共有63名議事會成員，其中中共黨員有21個，42-67歲的占905%，平均年齡是524歲；從學歷構成來看，高中及以下的占810%，沒有本科學歷以上的黨員。這是當前農村基層黨組織現實狀況的一個縮影。這類黨員大多德高望重，并且經驗豐富，為農村的治理和發展作出了積極貢獻。但是不可否認，個別黨員也具有經驗主義和專制主義的思想傾向，因循守舊，難以接受新思維和新事物，漸漸與農村的治理現代化脫鉤，這制約著農村基層黨組織的建設和發展。

2農村基層黨組織隊伍“渙散化”。“農村基層黨組織是黨的路線、方針、政策在農村的宣傳者和直接執行者，也是民情民意的直接接觸者。”但是，目前農村基層黨組織普遍呈現“渙散化”狀態，不能很好地承擔其職責。一是從鄉村關系的角度看，基層主要有三重關系：鄉鎮黨委與村黨支部之間的領導與被領導關系、鄉鎮政府與村委會之間的指導與被指導關系、鄉鎮政府與村級組織在行政事務范圍內的管理與被管理關系。但是，個別鄉鎮政府通過支持村黨組織干部當選來分擔自身治理壓力，導致一些村黨組織干部對于關系到村級穩定和發展的這類本職事務，疏于管理和謀劃，作風散漫，工作上消極應付。

二是從黨組織自身隊伍來看，黨員隊伍整體素質和能力不強。一般來說，黨員比其他村民更具有政治抱負和資源優勢，但是一些黨員不能發揮黨員的先鋒模范作用，缺乏應有的覺悟和正氣，“黨員沒有黨員的樣子”。同時，一些基層黨組織軟弱渙散：有的是“人難選、無人選”，黨組織書記空缺、黨組織班子配備不齊，“有組織沒力量”；有的是一些干部不能勝任現職，“說話沒人聽、辦事沒人跟”；有的則是分不清“輕重緩急”，無法解決突出問題，致使村級事務管理混亂；還有個別黨組織干部受制于宗族勢力和黑惡勢力，難以實現村務管理常態化。這有損于黨組織的形象和威信，削弱著黨的執政根基。

3農村基層黨組織活動機制“沙漠化”。農村基層黨組織的突出特點是黨員與組織“兩張皮”。首先，農村黨員，尤其是流動黨員缺乏與基層黨組織必要的信息溝通和交流。“觀察當前的中國農村，70%以上的農民家庭都存在‘以代際分工為基礎的半工半耕’家計模式，即老年父母留村務農，年輕子女外出務工。”流動黨員與父母之間缺乏溝通，與黨組織的聯系更是稀少，他們無法及時學習黨的知識，了解黨組織的發展情況，以及村級重大事務的決策情況。同時，黨組織對流動黨員在外學習、工作和生活情況也不了解，如黨員基本情況、流出時間、所從事的職業、流入地址、聯系方法等。其次，“機制掛在墻上，口號喊在嘴上，行動落在會上。”黨組織難以真正落實議題收集、信息咨詢、民主決策、落實執行、結果反饋的完整工作流程。在黨員毫不知情的情況下，決策結果上墻的現象時有發生。一些黨員對農村重大議題的決策流程不了解，無法有效參與到與群眾切身利益相關的重大事務決策過程中來。同時，他們的合理意見和建議得不到及時的收集和反饋，在農村建設和發展過程中淪為“沉默的一族”。于是，他們常常懷著“事不關己，高高掛起”的漠然心態。這使得一些黨員問題意識不足，憂患意識不強，責任意識淡薄，甚至對基層黨組織的對抗情緒加劇，不利于村級黨組織的隊伍建設。

4農村基層黨組織制度建設“形式化”。這主要表現在基層黨組織的制度“懸置化”，難以真正落實。第一，就黨務公開來說，它的基本原則是要堅持實事求是，面向基層，面向群眾，不回避矛盾，不避重就輕，內容要真實、全面、具體。然而在實踐中，存在這些現象：“千呼萬喚始出來”，重要文件公布不及時；“猶抱琵琶半遮面”，黨務公開不透明；公告欄內容不詳細，數字老化、內容空泛。第二，就績效考核來說，它是通過多種方式對黨組織的決策和管理行為所產生的短期的和長遠的影響及效果進行的分析、評價和測量，是規范黨組織行政行為、提高行政效能的一項重要制度和有效方法。但是，一些黨員干部隨意性大、個人偏好強烈，造成考核結果不客觀、不公正，也助長了黨員隊伍精神萎靡、人浮于事的問題，“做好做壞都一樣”。這降低了黨組織的工作效率，也損害了基層黨組織的公信力。第三，就監督制度來說，近些年來，農村面臨著土地征用拆遷糾紛、基層干部作風漂浮、拖欠農民工工資、村莊生態環境污染等突出問題。然而，在行使監督權的行為選擇上卻存在“被動監督多，主動監督少；監督普通黨員多，監督黨員領導干部少”的現象。個別黨員擔心遭到打擊報復而不敢舉報，還有一些黨員“痞化”，甚至采取不正當的監督手段以謀取個人私利。

二、農村基層黨組織建設面臨困境的成因分析

1黨員選拔和激勵機制不夠完善。首先，基層激勵力度不足。這是流動黨員返鄉意愿不強烈的主要原因，也減少了入黨積極分子的培養對象，使基層黨組織發展后勁不足。同時，基層組織經費不到位、基層干部報酬待遇難落實、活動場所及服務設施不完善等問題，例如村“兩委”成員的工資、補貼、社會保險和離職干部的生活補貼標準低、發放不及時、養老無保障等，加上個別村域沉重的村級債務，致使黨組織一些正常事務無法開展。此外，村干部很難進入鄉鎮領導班子和行政機關，容易使他們產生發展無望的心理，難以銳意進取。可見，激勵保障投入問題不單是錢的問題，也是個政治問題，因此要著力解決。其次，缺乏黨員淘汰機制。農村發展黨員存在三種情況，一是一些農村青年人員缺乏積極性，入黨愿望不強烈，因此難以為黨組織注入新鮮活力，使黨組織“青黃不接”；二是受宗族、血緣和人情等因素影響，“裙帶入黨，近親繁殖”降低了黨員隊伍的整體素質和水平；三是一些地區入黨名額過多，超過了基本的入黨需求，因此變相降低了村民入黨的門檻限制。這些原因再加上流動黨員、農村黨員整體趨于老齡化和低學歷的社會現實，導致農村黨組織膨脹化發展。因此，“寬進難出”的運行制度，成為制約農村基層黨組織健康發展的關鍵原因。

[JP2]2基層黨組織的戰斗堡壘作用難以發揮。首先，一些鄉鎮干部利用掌握的資源來創造尋租空間，鄉鎮政府往往通過控制村干部來分擔自身行政任務，而村干部則緊抓鄉鎮領導這根“救命稻草”，努力完成這些任務來謀取自身利益，因而常常“無暇顧及”村級事務，壓縮了他們為農村建設而謀劃發展的空間。另外“村官”腐敗問題嚴重，據統計，2014年以來，31個省級紀檢監察部門網站上發布了涉及近400名“村官”違法違紀案件，甚至有個別村兩委干部全軍覆沒。這嚴重損害了基層黨組織的戰斗力，敗壞了黨在群眾中的良好形象。其次，黨組織缺乏強有力的帶頭人。截止到2014年底，全國有農村基層黨組織128萬個，占基層黨組織總數的30%；農村黨員3500萬名，占黨員總數的40%。這么龐大的黨組織和黨員隊伍，如果抓不好、管不嚴，全面從嚴治黨的要求就難以真正落地。“農村富不富，關鍵在支部”，一個村、一個社區、一個企業、一個單位，如果沒有一個好書記，就很難做到組織強、發展好。基層黨組織書記是黨在基層的執政骨干，沒有吳仁寶，就沒有江蘇華西村幾十年快速健康發展；沒有沈浩，就沒有小崗村凝聚起二次創業的發展力量。然而，一些農村黨組織干部沒有切實認識到基層黨組織對基層意識形態工作的領導權，沒有打好基層意識形態斗爭主動仗，也難以做到“有職者必須忠于職守、有權者必須秉公用權、有責者必須嚴格問責”，甘當“庸官、太平官和貪官”。這些問題蜷縮在“渙散化之幕”背后，必然導致農村基層黨組織戰斗堡壘作用難以發揮。[JP]

3基層黨組織缺乏有效的實踐活動機制。黨員脫離黨組織的主要原因在于農村基層黨組織缺乏有效的實踐活動平臺。一是缺乏信息聯系機制。“互聯網+”“大數據+”時代為基層黨組織和黨員之間的及時聯系提供了可能。尤其在農村青壯年黨員群體中，短信、QQ群、微博、微信等新的溝通方式成為主要的交流渠道。因此，基層黨建工作與大數據、信息化、互聯網等領域的交融，以及加快建設互聯互通、信息共享、業務協同、統一高效的基層黨員參與云平臺，已是大勢所趨。然而，一些基層黨組織沒有切實認識和更好適應這種社會現實，缺乏與農村黨員必要的信息傳遞。二是學習交流機制不完善，黨課開展淪為形式。一些黨員缺乏對《黨章》和黨性修養的常規性與集中化學習，也缺少生動和靈活的學習方式，這降低了他們參政議政的素質和能力。“三會”難落實。例如一些農村設立的民主生活會，召集隨意性大，操作程序過于簡單，還有一些則主題陳舊，內容空洞，活動形式單一，無法有效激發黨員的興趣和熱情，難以培養起黨員的集體歸屬感和認同感，致使黨員嚴重脫離黨組織。更甚的是，個別黨員入黨以來從來沒有參與過任何形式的黨組織生活會，與黨組織唯一的聯系就是上交黨費。三是黨組織決策機制不完備。黨組織內部主體間缺乏理性、平等和協商的民主氛圍，不能及時收集和反饋合理的意見和建議。黨員也難以參與到村級重大事務的核心環節，這使決策缺乏民意支撐，也容易造成決策失誤，因此降低了決策的科學化與民主化水平。

[JP2]4績效考核和監督制度很不健全。“長期以來我們往往比較注重實體性制度建設，而輕視了程序性制度和保障性制度建設；比較注重宏觀性制度建設，而輕視了微觀性和具體性制度建設。”縱觀我國的監督管理制度，突出表現為原則性強，但可操作性不強。但是，“農村基層民主的績效如何，在很大程度上取決于民主監督的績效如何。”在實踐中，一是黨務公開落實不到位，沒有按照依法公開、真實可信的要求進行公開，剝奪了黨員和群眾的知情權、參與權。對于黨組織班子集體研究決定的重大問題、涉及群眾切身利益的問題、群眾關心的熱點問題，則容易出現以權謀私和暗箱操作的情況，從而滋生腐敗，并引發不公。二是績效考核存在著規范化程度不足，績效指標體系權重設置不合理等等問題。同時，受“互惠主義”與“輪流坐莊”的驅動，個別黨組織僅僅為了利益均沾而進行績效考核，這造成工作作風散漫和效率低下。同時，缺乏考核原則、合理指標、制度和方法，考核梯度過小也無法真正區分出“優秀”和“很差”，使考核偏離真正的績效狀態，難以承載加強黨組織責任、提高組織效率、監督行政行為和改善黨組織形象的重任。三是監督檢查力度不夠。政治紀律只停留在“不準”和“禁止”字眼上。我國基層黨組織由于制度執行力不強而運行低效，它側重于事后懲罰，缺乏事前預測和事中管控。監督方式單一，黨內、黨外、網絡監督也難以實現聯動配合。[JP]

三、推進農村基層黨組織建設的對策思考

1加大基層基礎保障力度，建立不合格黨員淘汰制。首先，要加大基層基礎保障力度，健全以財政投入為主的穩定的經費保障制度。一是要因地制宜扶持發展村級集體經濟，在用地、信貸等方面加大政策扶持力度，增強村級組織造血功能，這是根本之道。二是要完善村級組織運轉經費正常增長機制，全面落實村黨組織書記、村民委員會主任基本報酬。三是要逐步解決其他村干部報酬和養老保障、離任村干部的生活補助以及村級組織服務群眾專項經費問題。四是注重多渠道培養和選拔本土干部，加大從優秀村黨組織書記中選拔鄉鎮（街道）領導干部、從優秀村主職干部中定向考錄鄉鎮（街道）公務員和事業編制人員力度。其次，要堅持“保證質量、慎重發展、均衡發展”的原則，將黨員數量年均增長控制在合理范圍內。同時，針對流動黨員，我們可以借鑒西藏南木林縣實施的“五項工程”，即“暖心工程、愛心工程、向心工程、放心工程、溫心工程”，通過《黨員活動證》及《流動黨員意見反饋表》等具體措施，使每個流動黨員“流動不離黨、人散心不散”。針對不合格黨員，徐州賈汪區實行“三三六”法，探索不合格黨員處置工作：采取“三步走”（排查、評定和處置）工作法；實行“三結合”，即把不合格黨員處置與黨組織薄弱環節整治相結合、把不合格黨員處置與黨員經常性教育管理相結合、把不合格黨員處置與加強和改進當前工作相結合；采取“六注重”，即注重宣傳引導、注重廣泛參與、注重事實依據、注重區別對待、注重教育轉化、注重建章立制。這些措施增強了基層黨組織隊伍造血換血能力。

2加強基層黨組織干部隊伍建設，提升基層黨組織凝聚力和戰斗力。農村基層黨建只能加強、不能削弱，只能改進提高、不能停滯不前。首先，要鞏固基層黨組織思想文化陣地。思想是行動的先導，一是要強化黨員意識和黨章黨規意識，黨組織隊伍要有新作風、新氣象，要把為民造福作為最高準則，盡心竭力為民辦事，通過自我“辛苦指數”來提升群眾的“幸福指數”。二是腳踏實地、真抓實干、干凈為政，在其位謀其政，任其職盡其責，為官避事平生恥，保持昂揚向上的精神狀態、銳意進取的干事激情、拼搏奉獻的意志品質。三是強化社會擔當意識，構建人人向黨和人民負責，人人忠于職守、守土有責的局面，做到“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”。例如，陜西鳳縣積極探索實施村干部隊伍建設“六化”工程，通過“報酬工薪化、待遇保障化、崗位職業化、選任民主化、教育經常化、管理規范化”來激發干部隊伍活力，提升基層黨組織建設和發展能力。其次，重點抓好帶頭人。什么是帶頭人？習近平說，“黨員干部要做人民群眾服務的帶頭人，做人民群眾信賴、尊敬的貼心人。”在農村，就是指村“兩委”班子或黨支部書記。必須高度重視以村黨組織書記為重點的村干部隊伍建設。因此，要加強重點選拔和委派帶頭人，吸引大學生返鄉擔任村官，或從農村的老干部、老黨員、老教師、老模范、復退軍人等人才中選拔；要堅持村黨組織班子“黨員推薦、群眾推薦、黨內選舉”，提高黨組織在群眾中的公信度；加強基層后備人才隊伍建設，以全面提升基層黨組織創造力和凝聚力，并推動農村改革的穩定和發展。

3創新活動載體，健全黨員民主生活的參與渠道。促進黨員與黨組織整體融合的根本舉措是創新實踐載體。一是要提升基層黨組織信息化管理水平。充分運用新媒體和新手段，推進“網格化管理、組團式服務”兩網融合，建立統一的黨員綜合服務信息平臺，健全網上網下黨員與組織的聯動體系。二是創新組織生活方式，通過開展黨員議事會、民主生活會、黨員互評會、成立流動黨員黨支部等活動，提升組織生活的吸引力和實效性。 例如，青海西寧城中區通過“365”黨代表工作室，搭起群情民意“連心橋”。江蘇淮安致力于打造“實境課堂”開辟黨性教育新陣地，實境課堂突出方式方法創新，通過整合師資力量、特色資源、生動素材，精心打造實境現場、著力提升干部黨性修養，引導黨員干部在歷史的比較和現實的感悟中實現自我教育、自我革新、自我提升。針對老黨員，中原油田則開辟社區黨員教育新陣地，實行“家庭黨校”，傳播黨的先進理論、先進文化，把黨的思想教育陣地向樓宇庭院延伸。“家庭黨校”為小區黨員學習交流搭建了良好的平臺，已成為思想教育室、政策宣傳點、參政議政廳、信息交流園、文化養老普及站，老黨員參加組織生活率由77%上升到了98%。此外，農村黨支部也要擯棄單方獨占權力的思維，堅持以村黨組織為核心、村民自治和村務監督組織為基礎，以集體經濟組織和農民合作組織為紐帶，積極發揮各種經濟社會服務組織的功能，推動建立和完善基層組織體系，從而為農村黨員真正實現民主權力提供豐富多樣的實踐載體。

[JP2]4強化監督考核，提高農村基層黨組織建設的實際效果。要盡快建立健全“各組織之間、黨員之間以及黨外群眾對黨員等方面的監督制約機制，以形成縱向與橫向密切配合的監督體系，使機關黨員特別是黨員領導干部始終處于黨內外的有效監督網絡之中。”第一，黨務公開要做到除涉及保密的內容外，都要最大限度的向群眾公開。著力解決發生在群眾身邊的“四風”和腐敗問題，全面推行農村基層干部作風巡查制度。通過黨內情況通報、情況反映、黨內事務聽證咨詢等方式，進一步充實黨務公開內容，豐富公開形式，增強公開的真實性、及時性，保證黨員群眾的知情權。第二，優化考核評價機制，強化基層基礎工作考評。把基層黨組織和基層政權建設情況作為干部考核的重要內容，加大在實績考核、年度考核、任職考核中的權重。例如，河北景縣建立農村支部書記“三定三評一落實”目標考評機制，“三定”指按照個人自定、群眾議定、鄉鎮審定的程序進行；“三評”即黨員季度點評、群眾半年測評、縣鄉年終考評促履諾“曬”實績；“一落實”嚴獎懲激動力，以實現對村干部的嚴格考評。第三，加強對村務決策、執行、公開的監督，推進基層民主管理，重點加強對村務決策、村務公開、村級“三資”管理、工程項目建設、惠農政策措施落實等方面的監督。建立黨員信訪舉報受理、查核和反饋制度等。如河南洛陽老城區實行的“負面清單”管理，對照“四風”清單、群眾意見、制度規定來查擺問題，以負向激勵來催生正能量。通過這些基礎保障，來強化農村基層黨組織建設的實際效果，夯實黨在農村的執政之基，并推動農村基層黨組織健康發展。[JP]

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