國際機制間合作與G20機制轉型

【內容提要】 G20目前處于從危機應對向長效治理機制的轉型中，正在發展“G20+”的國際機制間合作治理模式。其中，G20承擔全球經濟治理中的設定議程和建立共識的政治引領功能，其他國際機制提供全球經濟治理的技術支持和執行方案。在這種合作治理的新模式中，新興經濟體能否以平等身份參與，維護G20開創的發達國家和發展中國家共同治理全球經濟的時代精神，是決定G20機制能否成功轉型的重要條件。在G20/OECD反避稅治理的案例中，G20較好地體現了上述主張和訴求，推動達成了“稅收與實質性經濟活動相匹配”以及“稅收情報自動交換”的治理原則和政治共識，而OECD也提供了一系列有效的技術實施綱領，從而實現了G20的“政治優勢”與OECD“技術優勢”的相互補充，推動全球反避稅治理進程取得良好進展。

【關鍵詞】 G20 機制轉型 國際機制間合作 平等參與 反避稅治理

【作者簡介】 朱杰進，復旦大學國際關系與公共事務學院、金磚國家研究中心副教授

【中圖分類號】 D81/F11

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2015）05-0032-18

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201505003

二十國集團（G20）機制是兩次國際金融危機的產物：第一次是1997—1998年的亞洲金融危機，它催生了G20財長和央行行長會議機制；第二次是2007—2008年的全球金融危機，它催生了G20領導人峰會機制。 有學者提出，“既然G20是金融危機催生的產物，那么是否會因金融和經濟的復蘇而導致合作動力減弱？” 現實似乎也某種程度上應驗了這一推測。在2008—2009年金融危機形勢最為嚴峻的時刻，G20華盛頓峰會、倫敦峰會、匹茲堡峰會取得了不錯的成績；但在2010年以后，G20峰會的成效呈現相對下降的趨勢。

G20機制真的只能在危機時刻才能發揮作用嗎？ 如何才能推動G20在“后危機時代”向長效治理機制轉型？ 新興經濟體究竟應該如何在G20機制轉型中發揮作用？在中國即將主辦2016年G20峰會之際，這些問題顯得特別重要。 本文提出，考察目前G20的有效性和機制轉型，需要超越危機的思維，不能僅僅關注G20會議本身所取得的成果，還應該將其他與G20相關的國際機制也考慮在內，因為G20正逐漸創造出一種“G20+”的國際機制間合作治理新模式：其中，G20機制承擔的是全球經濟治理中設定議程和建立共識的政治引領功能，其他國際機制發揮的是全球經濟治理技術支持和推動執行的作用。

而在這一新的治理模式中，新興經濟體能否以平等身份參與，維護G20機制所開創的發達國家和發展中國家共同治理21世紀世界經濟的時代精神，是G20完成機制轉型的重要條件。正如外交部國際經濟司司長張軍所言，“G20發展壯大的歷程說明，完善全球經濟金融治理是國際經濟格局變化的客觀反映和必然結果，而發達國家和發展中國家平等參與、共同決策，代表著全球經濟治理變革的必然趨勢和方向”。

一、國際機制間合作治理：概念與類型

國際機制研究學者奧蘭·楊（Oran Young）指出，“國際機制的研究者往往把這些機制看作單獨的制度安排，并且對單個機制進行了詳細的研究。這對于理解單個機制的基本性質和運作程序無疑具有可取之處，但隨著國際社會中機制數量和密度（density）的不斷增加，國際機制之間的互動與合作日益普遍，尤其是在互動已經對機制有效性產生重大影響的情況下，這種研究的缺陷便逐漸暴露”。 約翰·彼得森也認為，“國際機制之間的互動，而不是機制本身，已經成為國際機制研究的新重點”。

所謂機制互動指的是機制之間發生的因任務和行動所導致的無意識后果或包括在機制設計中的有意識關聯。 奧蘭·楊進一步根據機制之間關聯的形式，將機制互動分為四種類型：嵌入式互動（embedded interaction）、嵌套式互動（nested interaction）、集束式互動（clustered interaction）和交疊式互動（overlapping interaction）。其中，嵌套式互動和交疊式互動最為引人關注。嵌套式互動關注的是兩個機制之間的銜接問題，那些功能規模、地理范疇或其他相關標準有限的具體機制安排被納入到更加廣泛的機制框架中，反映出機制之間的互動具有明顯的層次性。 而交疊式互動指的是個體機制成立的目的不同并且在很大程度上彼此無關，但它們事實上互有交叉，從而對彼此產生了巨大影響。

托馬斯·格林（Thomas Gehring）和塞巴斯蒂安·奧博斯赫（Sebastian Oberthur）則從機制互動對機制有效性產生影響的角度，將機制互動分為理念型機制互動、條款型機制互動、行為型機制互動和功能型機制互動四種類型。理念型機制互動指的是機制之間相互學習和理念上的相互模仿；條款型機制互動指的是機制之間相互援引對方的條款，相互強化；行為型機制互動指的是一個機制產生的行為效果會對另一個機制的有效性產生影響；功能型機制互動是指不同的機制具有不同的功能，它們相互結合在一起，能夠提升整體機制的有效性。

按照這些分類，G20機制與其他國際機制之間的互動較為接近的是嵌套式機制互動與功能型機制互動的類型，是一種“國際機制間合作治理”的新模式。一方面，G20機制與其他國際機制之間的互動具有明顯的層級關系，G20是國際經濟合作的“首要平臺”，居于最為核心的位置，具有十分廣泛的議題領域，而其他國際機制作為具體議題領域的機制，“嵌套”在G20機制的周圍，在各自的議題領域內發揮作用；另一方面，G20機制與其他國際機制具有不同的功能，前者具有明顯的政治性，其核心使命是要在主要發達國家和新興市場國家之間達成關于全球經濟治理的政治共識，尤其是在治理的原則和規范方面，而其他國際機制側重于專業性和技術性，為G20提供服務，制定落實G20領導人共識的具體治理規則和方案。目前，“G20+”的國際機制間互動與合作治理的新模式正在形成之中，換言之，G20正在經歷從“G20機制”向“G20+”的機制轉型。

二、國際機制間合作治理與G20機制轉型

從2010年多倫多峰會開始，G20逐步進入機制轉型期，即從一個危機應對機制向長效治理機制轉型。 從峰會議題來看，在危機應對階段，G20的議題集中于協調各國應對危機的宏觀經濟政策，包括共同采取金融救助和經濟刺激措施、加強金融監管、支持發展中國家應對危機等。隨著全球經濟逐步復蘇，G20重心開始向全球經濟的長效治理轉移，議題包括促進全球經濟“強勁、可持續、平衡”增長、推動國際金融組織改革、制定并落實國際金融監管標準和準則、維護多邊貿易體制、促進基礎設施投資、加強國際稅收治理等領域。

從運行機制上看，在危機應對階段，由于多數議題屬于短期應急性的政策協調議題，G20主要是通過自身這一非正式機制來運行， 在峰會上達成的政策共識也主要是依靠各成員國之間的同行審議（peer review）或相互評估（mutual assessment）的方式，推動成員國去履行各自所作出的政策承諾。而在長效治理階段，由于議題更具長期性、技術性和專業性，G20需要更多依靠其他專門性國際機制來參與治理進程，形成一種“G20+”的機制間合作治理新模式。

迄今為止，在過去的九次峰會中，G20最為倚重的七個專門性國際機制分別是國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）、世界貿易組織（WTO）、金融穩定理事會（FSB）、聯合國（UN）、國際勞工組織（ILO）和經合組織（OECD）。一方面，這些國際機制受G20委托，在G20會議籌備過程中就有關議題提供技術和智力支持，包括背景文件和研究報告等；另一方面，這些國際機制也成為G20會議重要成果的執行者和貢獻者，承擔G20分配的工作任務。

在這樣一種合作治理的新模式中，G20堅持非正式性和領導人戰略引領的基本定位， 致力于成為“國際經濟合作的首要平臺”（premier forum）和全球經濟治理的“指導委員會”（steering committee），突出的是G20在國際經濟、金融、貿易、投資、發展等領域的治理中“設置議程”和“建立共識”的政治引領功能。可以說，G20是站在全球經濟治理的制高點和最前沿的位置，體現出領導人的戰略視野和政治遠見，扮演全球經濟領路人角色，引領世界經濟的發展方向。

在設置議程方面 ，G20作為當今世界最主要發達國家和新興市場國家領導人集合的非正式機制，有著天然的優勢。一方面，G20成員國都是聯合國、IMF、世界銀行、WTO等正式國際組織的核心成員，G20的決定對這些機構的議程設置將產生舉足輕重的影響；另一方面，與正式國際組織的議程設置容易受到組織文化和“官僚制病癥”影響不同， G20作為非正式機制，沒有常設秘書處和官僚制機構，因而經常能夠將應對全球經濟中最新、最緊迫的挑戰設置為全球經濟治理的議程。

傳統上，全球經濟治理的議程主要由發達國家設置，總體目標是推廣和傳播“華盛頓共識”以及新自由主義的經濟政策和理念，具體做法是通過每年召開的七國集團（G7）峰會來為IMF、世界銀行等正式國際組織設定當年的議事重點。而在G20框架下，由于新興市場國家與發達國家有著不同的議題偏好，當新興市場國家主辦G20峰會時，經常設置一些能夠反映發展中國家利益訴求的議題。比如，韓國在2010年G20首爾峰會上，將發展議題列為峰會的核心議程之一，并集中討論了發展中國家最為關心的基礎設施建設、糧食安全、發展經驗共享等多項內容。2012年，墨西哥主辦G20峰會時，主要推動了三個方面的議題：與經濟增長相關的結構性改革、就業促進議題；與金融改革相關的國際金融機構改革、增強金融包容性議題；與糧食、能源安全相關的大宗商品價格形成機制改革議題等。

在建立共識方面，G20作為全球經濟治理“指導委員會”所具備的靈活性、保密性和平衡性，使得它比正式國際組織更有優勢。從靈活性來看，相比正式國際組織采用嚴格的投票程序和議事規則，G20更多強調各國決策者之間就大家共同關心的重大國際議題開展自由對話和交流，發揮“論壇”而非“談判場所”的作用。享有“G20之父”之稱的加拿大前總理保羅·馬丁（Paul Martin）指出，在G20會議上，與會者被要求盡量避免宣讀事先準備好的發言稿，鼓勵大家以一種自由開放的心態坦率交流。

從保密性角度來看，盡管一直受到透明度不高的指責，G20為此也采取了一些措施，如會后發表聯合公報、向非會員國通報會議相關情況、與非政府組織進行對話等，但總體上仍堅持了保密性的原則：一是由于G20不會做出有法律約束力的政策承諾和決定，使得它沒有必要將透明度作為優先考慮，二是由于保密性能有效保障各參會者將建立共識作為G20會議的主要目標。

從平衡性看，正是由于美歐發達國家“華盛頓共識”的神話被國際金融危機所打破，在后危機時代，發達國家與新興市場國家必須重新凝聚關于全球經濟治理的共識，這樣G20作為發達國家和新興市場共同參與的國際經濟合作平臺，能夠更加平衡地反映發達國家和新興國家不同的治理理念，促進雙方更快找到新的全球經濟治理共識。比如，針對發達國家采取“量化寬松政策”，新興國家敦促發達國家采取負責任的貨幣政策，關注本國貨幣政策對他國造成的“外溢效應”，最終在G20內形成了“本國貨幣政策以穩定國內物價和經濟復蘇為導向，避免各國之間貨幣的競爭性貶值”的共識。

總的來看，無論是設置議程還是建立共識，G20比正式國際組織都更能體現發達經濟體和新興經濟體“共同引領”21世紀全球經濟治理的特征，而不再是發達國家將自己所偏好的議程與共識單方面強加給發展中國家。“與以往發展中國家被動接受國際規則不同，G20提供了一個發達國家和發展中國家可以平等協商、求同存異的協調機制和平臺，使發展中國家有機會參與到全球經濟治理和國際規則制定中”。 正是在這個意義上，G20的歷史性貢獻就在于它是第一個發展中國家以平等身份參與的全球經濟治理機制。

但目前的挑戰是，G20向長效治理機制轉型就必須更多地發揮上述七個正式國際組織的作用，而在這七個國際組織中，發達國家仍占有明顯的優勢。在短期內，這些國際組織很難實現發達國家與發展中國家影響力相對均衡的改革目標，一再拖延的IMF改革進程就是這方面的一個典型案例，因此如何將G20所倡導的“新興經濟體與發達經濟體平等參與全球經濟治理”的精神體現在“G20+”的合作治理新架構中，是目前G20機制轉型所面臨的一個重大挑戰。

從近年來G20機制轉型的實踐來看，相比其他國際機制，OECD在G20機制轉型的進程中發揮了越來越大的作用，尤其是“G20/OECD反避稅治理”堪稱G20機制轉型為數不多的成功案例之一。 譬如，在2015年4月召開的財長和央行行長會議上，G20共收到來自其他國際經濟組織提交的9份背景文件和研究報告，其中6份與OECD有關，而在隨后G20分配給其他國際組織的14項下一步工作任務中，有8項工作任務分配給了OECD；OECD在G20進程中的作用由此可見一斑。 下文將進一步探討“G20+OECD”的國際機制間合作治理新模式。

三、“G20+OECD”合作治理模式的形成原因

為什么OECD在G20機制轉型進程中的作用會越來越強？換言之，為什么G20在后危機時代會越來越倚重OECD，形成“G20+OECD”的合作治理新架構？至少有三個方面的原因：

首先，OECD的“專業技術權威”，恰恰是G20作為全球經濟治理“政治權威”所缺乏的。G20是全球經濟治理的“指導委員會”，在設定治理議程和建立政治共識方面發揮引領作用。但在后危機時代的全球經濟治理中，議題越來越廣泛、越來越專業化，G20缺乏相關議題的專業技術知識和執行操作能力，而OECD作為一個以專業知識和制定標準“見長”的國際組織，共有200余個委員會、工作組和專家小組，幾乎囊括了關于全球經濟治理的所有議題，能夠為G20提供所需的智力支持和政策建議。

自1961年建立以來，OECD就積極參與制定全球經濟治理的各項規則和標準。盡管大部分標準是非約束性的“指南”、“建議”，但由于全球沒有相應的標準，逐漸地這些標準被大多數國家所“接受”，成為相關領域的“主流標準”（Mainstream Standards）和“傳統智慧”（Conventional Wisdom）。另外，與IMF、ILO等某一個議題領域內的專門性國際組織不同，OECD涉及除文化和國防政策之外的廣泛經濟治理領域，如宏觀經濟政策、稅收、反洗錢、能源、大宗商品價格、反避稅、反腐敗等，其口號是“政策讓生活更美好”（Better Policies for Better Life）。在G20轉向長效治理的過程中，全球經濟的議題越來越多元復雜，而OECD在這些議題上均有著長期的治理經驗，因而也就會出現G20越來越倚重OECD的局面。

其次，OECD與G20有著“歷史淵源”。G20的誕生是在先后面對亞洲金融危機和全球金融危機的背景下，G7/G8國家與新興經濟體加強合作的產物。而OECD長期以來充當G7/G8“實際上的”（de facto）常設秘書處的功能。長期研究OECD的專家理查德·伍德沃德（Richard Woodward）形象地指出，OECD和G7/G8的關系就像“灰姑娘”同“姐姐們”的關系，通常G7/G8峰會受關注程度較高，但實際上這背后大多都是OECD的功勞。

進入21世紀以后，新興經濟體在全球經濟中的作用日益凸顯，G8從2007年開啟與新興經濟體制度性對話的進程——“海利根達姆進程”（G8+5）， 主要是與中國、印度、巴西、南非、墨西哥等五個發展中國家，就知識產權保護、投資自由化、發展及氣候變化和有效利用能源等方面進行為期兩年的對話。在2009年，G8拉奎拉峰會決定將該對話延長兩年，稱為“海利根達姆—拉奎拉進程”（G8+5+埃及）。在某種意義上，這兩個對話進程堪稱是G20峰會的前奏，而OECD被G8指定充當了這兩個對話進程的常設秘書處（Support Unit），由此可以看出，無論是在G7/G8自身長期的歷史進程中，還是在后來“G8+5”以及“G8+5+埃及”這些發達經濟體與新興經濟體對話進程中，OECD實際上都發揮了常設秘書處的功能。

最后，OECD與G20在成員構成上有著高度“重合性”，開啟了發達經濟體與新興經濟體“雙向社會化”的進程。在多邊層面上，有11個G20成員國是OECD的成員國：美國、加拿大、英國、德國、法國、意大利、日本、墨西哥、澳大利亞、韓國、土耳其。除了7個G7成員外，剩余4個經濟體均舉辦過G20峰會，OECD對這些國家的宏觀經濟有著長期的跟蹤研究，并在經濟治理的理念上對這些國家影響很深，這也是為什么G20愿意同OECD保持良好合作關系的一個重要原因。在雙邊層面上，OECD針對除沙特阿拉伯和阿根廷之外的其他6個G20成員國（中國、俄羅斯、印度、巴西、南非、印度尼西亞）均實施了“加強接觸伙伴關系計劃”（Enhanced Engagement Partnership Program）。

正是通過這些多邊和雙邊進程，OECD逐漸改變了自己作為“發達國家俱樂部”傳播“西方經濟治理理念”的傳統形象，開啟了發達經濟體和新興經濟體“雙向度社會化”的進程。 以發展援助議題為例，長期以來，OECD一直將發展援助委員會（DAC）所確定的關于ODA的定義以及“援助有效性”的規范傳播給新興經濟體。但從2011年釜山會議之后，OECD也開啟了“全球發展有效性伙伴關系進程”，開始重新定義ODA的定義并將“援助有效性”（Aid Effectiveness）升級為“發展有效性”（Development Effectiveness），顯然這是受了新興經濟體的影響，是一種雙向度的“規范傳播進程”。

總體上看，OECD本身所具備的“專業技術權威”，與G20的“歷史淵源”以及在成員構成上與G20的“重合度”，尤其是OECD推動發達經濟體與新興經濟體開啟“雙向社會化”的進程，都是G20為什么越來越依賴OECD，愿意組建“G20+OECD”機制間合作治理新架構的原因。 其中，發達經濟體與新興經濟體平等參與治理一直是貫穿始終的一個特征，這一點在G20/OECD開展的全球反避稅治理的案例中表現得格外明顯。

四、案例分析：“G20+OECD”與全球反避稅治理

全球反避稅治理是近年來G20治理中較為成功的一個案例。在2013年G20圣彼得堡峰會上，俄羅斯總統普京稱“G20讓全球反避稅治理取得了一百多年來最大的一次進步”。 2014年的澳大利亞G20峰會和2015年的土耳其G20峰會仍然將反避稅治理作為峰會的核心議程之一，尤其是在G20其他議題治理難以取得實質性成果的情況下，反避稅治理所取得的實質性成果顯得更加難能可貴。

從治理結構上看，G20和OECD分別發揮了全球反避稅治理中的政治和技術優勢。G20為全球反避稅治理提供了政治推動力，OECD構建出一個讓所有G20成員國平等參與全球反避稅治理的“議題性制度架構”。 從治理進程上看，在應對“稅基侵蝕和利潤轉移”（Base Erosion and Profit Shifting，以下簡稱BEPS）和“稅收情報自動交換”（Automatic Exchange of Information，以下簡稱AEOI）兩項核心稅收議題上，G20發揮了設定議程和凝聚政治共識的關鍵作用，而OECD則提供了有力的技術支持和執行方案。

（一）治理結構

G20作為國際經濟合作的首要平臺，成員涵蓋面廣，代表性強，構成兼顧了發達國家和發展中國家以及不同地域的利益平衡，占全球GDP的90%，占全球貿易額的80%，占全球人口的2/3，占全球國土面積的60%，具有較好的代表性和政治引領的功能。而OECD在國際稅收領域享有公認的專業技術優勢，盡管有34個成員國，涵蓋了發達國家和部分新興經濟體，但缺乏金磚國家等影響力日漸上升的新興經濟體的參與，因而其政治代表性存在相當的缺陷。

通過“G20+OECD”的治理架構，G20能夠幫助OECD與金磚國家等新興大國建立起“政治聯系”。一方面，這些新興大國從OECD的先進技術標準中獲益，有利于推動本國反避稅制度的現代化； 另一方面，通過G20的平臺（包括G20財長央行行長會議和領導人峰會），這些新興大國能夠平等地參與國際反避稅規則的制定，掌控規則制定的自主性，這與之前OECD針對新興大國雙邊的“加強接觸伙伴關系計劃”存在本質的區別。因而，借助國際機制間合作治理的新架構，非OECD的G20國家愿意接受OECD在全球反避稅治理中作為規則和標準制定者的角色。

2013年9月，中國國家主席習近平在G20圣彼得堡峰會上指出，“中國支持加強多邊反避稅合作，愿為健全國際稅收治理機制盡一份力”。 2014年7月，在巴西福塔萊薩金磚峰會上，金磚國家領導人也認可了OECD在全球稅收治理中所倡導的基本原則，“我們認為，對經濟活動發生地轄區進行征稅有利于實現可持續發展和經濟增長。我們對逃稅、跨國稅務欺詐和惡意稅收籌劃給世界經濟造成的危害表示關切。我們認識到惡意避稅和非合規行為帶來的挑戰。因此，我們強調在稅收征管方面合作的承諾，并將在打擊稅基侵蝕和稅收情報交換全球論壇中加強合作”。

與此同時，G7/G8等發達國家對稅收議題也格外重視。2013年英國在主辦G8厄恩湖峰會時，將稅收議題設置為核心議程之一，對G20稅收議程進行了有效的補充，提出了跨國公司向各國逐一進行稅收申報的模板。該模板現在已經成為G20/OECD反避稅治理的一項重要工具。

除此之外，廣大發展中國家也在BEPS和AEOI等稅收核心議題的規則制定中發揮了一定作用。在BEPS項目中，OECD成員國、非OECD的G20國家以及BEPS的“聯系國”哥倫比亞和拉脫維亞共44個國家構成了核心參與國，再通過舉辦一些全球性和地區性稅收會議，大約有80多個發展中國家參與了BEPS稅收規則的制定。 在AEOI項目中，G20“改革和擴大”原本建立在OECD框架下的“全球稅收透明度和情報交換論壇”（簡稱全球稅收論壇），成立了論壇指導委員會及同行審議小組并選舉了指導委員會成員，建立了同行審議機制。全球稅收論壇設1名主席和3名副主席，兼任指導委員會主席和副主席。同行審議小組由30個稅收轄區組成。2012年，中國被推選為全球稅收論壇副主席國及指導委員會副主席，同時成為同行審議小組的30個成員之一。截至目前，全球稅收論壇共有123個成員國，涵蓋了大多數發達國家和發展中國家，大大增強了G20和OECD在全球稅收治理中的代表性。

（二）治理進程：稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）

根據OECD的定義，BEPS是指跨國公司利用國際稅收規則存在的不足，以及不同稅收轄區的稅制差異和規則錯配進行稅收籌劃的策略，其目的是人為造成應稅利潤“消失”或將利潤轉移到沒有實質經營活動的低稅負國家（地區），最大限度地減少其全球總體稅負，甚至達到雙重不征稅的效果，造成對各國稅基的侵蝕。 對此放任將會破壞稅制的公平和完整，從根本上扭曲市場競爭。因此，與主要業務在國內的企業相比，實施跨境稅基侵蝕和利潤轉移的跨國公司獲得了不正當競爭優勢。

2012年6月，G20洛斯卡沃斯峰會將BEPS列為稅收議程的重點，承諾通過國際合作應對BEPS問題，并委托OECD開展研究。2013年9月，G20圣彼得堡峰會重點討論了OECD提交的關于應對BEPS的行動計劃，在主要經濟體之間建立了重要共識，從而為OECD開展的全球反避稅治理確立了基本原則：“應當在創造利潤的經濟活動發生地和價值創造地進行征稅”，即“稅收要與實質經濟活動相匹配”。

目前的所得稅國際規則是第一次世界大戰后于1923年建立起來的，已經運行近百年，主要是在所得的來源國與居民國之間進行稅收權益的分配。分配的原則是：限制來源國征稅權，促進跨境投資。該規則運行的結果是，跨國公司受趨利引導，既規避來源國稅收也規避居民國稅收，居民國與來源國的稅基均被侵蝕，利潤均被轉移，轉移的目的地是低稅地和避稅地。而新的原則一方面是壓縮跨國公司逃避稅的空間，另一方面，在平衡企業居民國和所得來源國之間稅收利益的同時，比過去更加強調實質經濟活動發生國的征稅權。

為落實該共識，OECD制定了為期27個月（2013年9月至2015年12月）的《BEPS15項行動計劃》：數字經濟（2014年9月完成）、混合錯配（2014年9月完成）、受控外國公司規則（2015年9月完成）、利息扣除（2015年底完成）、有害稅收實踐（2015年底完成）、稅收協定濫用（2014年9月完成）、常設機構（2015年9月完成）、無形資產、風險和資本（2015年9月完成）、數據統計分析（2015年9月完成）、強制披露原則（2015年9月完成）、轉讓定價同期資料（2014年9月完成）、爭端解決（2015年9月完成）、多邊工具（2015年底完成）。

2014年6月26日，OECD通過了15項行動計劃中的7項產出成果和1份針對這些成果的解釋性聲明。9月20—21日，G20財長和央行行長會議審議通過了這8份文件。11月15—16日，G20布里斯班領導人峰會在審議通過BEPS15項行動計劃的落實情況后指出，“對經濟利潤課稅時，應當在創造利潤的經濟活動發生地或價值創造地進行。我們歡迎G20/OECD提出的稅基侵蝕和利潤轉移行動計劃在推動國際稅收規則現代化方面取得的重大進展，承諾在2015年完成有關工作”， 這實際上是G20對OECD的《BEPS行動計劃》再一次進行了“政治背書”，為全球反避稅治理進程注入了更加強勁的政治推動力。

（三）治理進程：稅收情報自動交換（AEOI）

在國際稅法中，對外國來源所得的課稅有兩種原則：地域原則（Territorial Principle）和居民原則（Residence Principle）。按照地域原則，居住國對外國來源所得不征稅，故東道國對外國投資的征稅就是最終的納稅義務。按照居民原則，居住國對母公司的外國來源所得征稅，但有外國稅收抵免或扣除。從目前來看，各國采用的征稅原則一般都是居民原則。從20世紀80年代開始，OECD、歐盟和G7國家就在積極倡導居民原則。而要落實居民原則，在各稅收轄區之間進行“稅收情報交換”就是一個必備條件。

為實施各國之間的稅收情報交換，OECD于2000年推動成立了“全球稅收透明度與情報交換論壇”，制定了《OECD稅收情報交換協定范本》，提出“被請求提供稅收情報一方必須提供可預見性相關情報”。但由于該稅收情報交換只有在“被請求”的情況下才會發生，并未能夠阻止瑞士和列支敦士登等國家屢屢曝出逃稅丑聞，因此不斷引發美國、德國、法國等國家的不滿。例如，2008年，美國當局指控大約5.2萬名美國客戶通過設在瑞士銀行的秘密賬戶匿藏約150億美元，以逃避稅收。為了避免受到法律訴訟，瑞士銀行和美國在2009年8月12日達成協議，瑞士銀行向美國出具約5 000名美國客戶的秘密賬戶數據，這一數字幾乎相當于所有在瑞士銀行有賬戶的美國納稅人數量。瑞士銀行也因協助逃稅向美國政府支付7.8億美元的罰金，并同意終止這種非法行為。

全球金融危機爆發后，G20與OECD在推進稅收情報交換上進行了有效的合作。2009年4月，倫敦G20峰會決定強化實施稅收透明度和情報交換的標準和原則，將OECD下屬的“全球稅收論壇”進行改造升級，并支持OECD將在稅收情報交換方面不合作的國家及地區列入“黑名單”，對它們進行嚴厲制裁，比如將它們排除在IMF和世界銀行的融資安排之外等；將在履行稅收情報交換方面存在著一定問題的國家和地區列入“灰名單”，將較好地履行稅收情報交換標準和原則的國家及地區列入“白名單”。 G20的這些政治支持大大推動了OECD的稅收情報交換治理進程。但隨后，G20逐漸認識到這種“被請求的稅收情報交換”存在本質缺陷，需要進一步升級。

2012年墨西哥峰會上，G20達成了將“被請求的稅收情報交換”升級成“稅收情報自動交換”的共識，再一次體現了G20在全球反避稅治理中發揮政治引領的功能。G20成員國承諾“將采取一系列自愿和率先垂范（Lead by Example）的做法來促進稅收情報的自動交換”。 2013年圣彼得堡峰會上，G20成員國進一步明確要在2015年底之前開始稅收情報的自動交換，并要求OECD在2014年中之前提出一個稅收情報自動交換的全球標準。

2014年7月，OECD以報告形式發布了金融賬戶情報自動交換全球統一報告標準（Common Reporting Standard，CRS）。根據CRS，一國主管稅務機關從銀行和其他金融服務機構獲取銀行賬戶信息，并自動與其他國家的主管稅務機關進行交換和共享。2014年9月，G20財長央行行長會議在澳大利亞凱恩斯市舉行，OECD向會議提交了該標準，獲得G20財長央行行長們的一致認可。會后，G20要求OECD和全球稅收論壇盡快促進各國實施該標準。

2014年10月，在德國柏林召開的全球稅收論壇上，包括德、英、法、意、盧森堡、阿根廷、韓國、新加坡、南非、維爾京群島、開曼群島和澤西島等在內的51個國家和地區代表簽署了一項建立在CRS基礎上的《多邊主管當局協議》（Multilateral Competent Authority Agreement）。根據該協議，自2017年起，簽約國和地區的金融機構必須在2015年12月30日記錄下其賬戶中的原有存量，2016年1月1日確定新客戶的稅務定居點。首次數據情報交換將于2017年9月進行。從技術上看，該協議的簽署將大大推動G20“稅收情報自動交換”政治共識的落實。

2014年11月，G20布里斯班峰會上，領導人指出“為防止跨境避稅，我們核準在對等基礎上開展的稅收情報自動交換全球統一標準。根據各國完成必要的立法程序情況，我們將于2017年或2018年同各成員國和其他國家開展稅收情報自動交換”。 這實際上是對2014年OECD以及全球稅收論壇的成果予以肯定，通過G20這一全球經濟治理的最高平臺，為OECD下一步推動全球稅收情報自動交換工作提供了政治支持和保障。

總體上看，在“G20+OECD”全球反避稅治理的進程中，G20主要是發揮了建立政治共識的功能，無論是“稅收要與實質經濟活動相匹配”還是“稅收情報自動交換”，這些反避稅治理的共識，都較好地反映了G20中發達經濟體和新興經濟體各方的利益和關切，體現了G20所倡導的主要經濟體平等參與全球經濟治理的精神，而OECD主要是發揮了技術支持和推動落實的作用，從而實現了G20的“政治優勢”與OECD的“技術優勢”相互補充、相互促進的良好局面。

結 論

本文通過考察OECD在G20機制轉型中的作用及其開展的全球反避稅治理進程，探討了G20所采取的“G20+”的國際機制間合作治理和機制轉型的新模式。其中，G20的角色定位是全球經濟治理的“首要平臺”，主要在設置議程和建立共識方面承擔政治引領的功能，而其他國際機制發揮的則是專業技術支持和推動執行的作用。

在這種新型全球經濟治理架構中，新興經濟體能否以平等身份參與，是G20完成機制轉型的一個重要條件。 中國國家主席習近平在G20布里斯班峰會的發言中提出，“進一步完善全球經濟治理，建設公平公正包容有序的國際經濟新秩序，核心是要提高新興市場國家和發展中國家的代表性和發言權，確保各國在國際經濟合作中權利平等、機會平等、規則平等”。 可以說，G20機制開啟了一個由發達國家和發展中國家平等治理、共同治理全球經濟的新時代，但必須強調的是，這也只是“開啟”，未來還有很長的路要走，尤其是在進一步推動其他相關國際機制的改革方面。在這一背景下，金磚國家等發展中大國聯合創建的新開發銀行（NDB）、亞洲基礎設施投資銀行（AIIB），一方面會成為世界銀行等現有國際機制的有益補充，另一方面也會推動世界銀行等現有機制加快改革，盡快成為服務于G20而非G7的新型多邊開發銀行，從而幫助G20完成機制轉型。

[收稿日期：2015-06-02]

[修回日期：2015-07-23]

[責任編輯：樊文光]