新型農村合作金融：特征及體系

楊團

什么是新型農村合作金融

山東省創設的新型農村合作金融試點，是以合作托管銀行的方式扶持農民合作社信用互助業務，規范其資金融通行為的一種制度創新。

它與現存的各式各樣的農村金融和農村資金互助模式都有明顯區別。

當下，不僅在山東，全國從事農村金融業的主體可以分為四大類。

第一，合作制下的農村信用社體系歷經多次改革，現已分化為農村信用社、農村合作銀行、農村商業銀行三大經營主體，后兩個主體和相當一部分農村信用社均已改制為股份制企業，不再是農村合作金融主體。

第二，自2004年以來，國家允許新建村鎮銀行和小額貸款公司。這兩類新興的農村金融機構都沒有采用合作制。小貸公司中的大部分機構現已經脫離農村，經營范圍轉向縣城等小城市或者大中城市的城鄉結合部。

第三，自1995年以來，聯合國等機構支持中國建立了一大批合作制的扶貧小額信貸機構，這類組織大都以社團注冊。歷經多年的大浪淘沙，只有屈指可數的幾個組織還在從事農村合作金融事業，大部分要么轉為政府項目辦公室，要么轉為公司。

第四，自2000年以來，國家扶貧辦、銀監會、供銷社等機構在農村興辦各種形式的信用合作。以山東省為例，主要有四種形式：（1）銀監部門批準成立的農村資金互助社，山東省有2家。這是一種納入銀監部門監管的正式的非銀行金融機構，可在互助社內部開展存貸款、辦理結算等業務。（2）扶貧部門在貧困村設立扶貧資金互助協會。山東共有1153家。這些協會以社團法人的形式存在，互助資金主要由財政扶貧資金和村民自籌資金構成，在協會內部的會員之間開展資金互助。（3）在農民專業合作社內部的社員至今開展信用合作，通常以行政村為地域范圍，采取股金與互助金形式，集中社員的閑置資金，設定一定的費率，為社員提供融資服務。此外，一些農民專業合作社自愿組成聯合社并且登記注冊。聯合社通常以鄉鎮為地域范圍，利用彼此間業務淡旺季的時間差，在聯合社內部設立資金互助部或者服務部。僅山東省，開展信用合作的農民專業合作社和聯合社共計4831家。（4）供銷社主導的資金互助合作。山東省由供銷系統領辦的農民合作社共6004家，其中開展信用合作的661家。

以上四類農村金融主體中，第三類和第四類采取的是信用合作制。而只有第四類組織設在村莊或者合作社內部，是村民自愿組合的信用合作組織。這類的合作形式由于扎根當地，利用社會資本網絡能夠方便獲取貸款者的信息，可大幅減少貸款和監督成本，在解決銀行與貸款農戶間信息不對稱的頑疾上，有著其他金融主體不可替代的優勢。但與此同時，普遍存在股本金較小且分散，缺乏基本的賬目管理和監督，搭便車、內部人控制、所有者缺位等現象，致使道德風險和逆向選擇難以避免，有些地方甚至發生卷款跑路的現象。

在這種狀況下，我國農村的信用合作往往陷入難以避免的3個困境：（1）一擴大融資，就容易陷入非法吸儲；（2）一做合作金融，就陷入存貸利差，難以避免地走向商業金融；（3）合作組織一擴大規模，就難以避免地走向個人專權，而不是民主管理下的合作經濟。這三個困境也是三大風險，不走出這三大困境，就無法避免三大風險。農民合作組織就難以成長和可持續，依靠地緣、血緣和部分業緣關系的農民信用合作的優勢就被抵消了。

如何做到既保有農民信用合作的優勢，同時又彌補其缺乏金融管理知識、經驗和較大規模資金信貸的掌控能力的劣勢？這就是山東新型農村合作金融試點的初衷。

山東省新型合作金融試點模式的特征

這個試點試圖推出一種新型的農村合作金融模式，可簡單概括為“一認定”、“二托管”、“三承諾”、“四個堅持”。

“一認定”。試點文件規定，所有參與該項試點的農民合作社，均應當向縣（市、區）地方金融監管局提出書面申請，達到規定的信用互助業務試點的準入條件，取得“農民專業合作社信用互助業務試點資格認定書”（以下簡稱“資格認定書”）后，方可開展試點。

“二托管”。試點文件規定，開展信用互助業務試點的農民合作社要接受農信社（農商行）作為自己的托管銀行。這是為其設立信用互助業務試點賬戶和進行資金存放、支付及結算的唯一銀行。合作托管銀行要為試點社提供信用互助業務指導、風險預警、財務輔導等服務。有條件的試點社，經監管部門批準，還可與合作托管銀行開展資金融通合作。

“三承諾”。試點文件規定，試點社信用互助部可以成立一個互助基金，一個互保基金。互助資金來自社員自愿承諾出借的資金和合作社貨幣股金等可用于互助的資金。這就意味著農戶可以不把自己的存款從銀行提取出來，而只要履行一個承諾出借手續，那么，當信用部需要用錢時，通過托管行，就可以將承諾款項的一部分或全部提取出來用作信用貸款。銀行在這里起到了資金保管的作用。而在銀行存儲，銀行支付利息，信用部提取用做貸款，信用部獲得貸款利息。互保基金是農民將自己的現金資產以協議方式交給信用部用作互助性質的共同擔保基金。這個基金是合作社內部的一個新的合作金融主體，它可以在銀行做抵押、擔保，協助基金組織內的農戶或農戶小組從銀行獲得更多貸款。

“四個堅持”。試點社著眼解決農業農村“小額、分散”的資金需求，一要堅持社員制、封閉性、民主管理原則，不吸儲放貸，不支付固定回報，不對外投資，不以盈利為目的；二要堅持社員自愿，互助合作，風險自擔；三要堅持堅持立足農村社區，社員管理，民主決策，公開透明；四要堅持獨立核算，規范運營，遵紀守法，誠實守信。

這四項特征也是四個方面的政策，是針對農村合作金融的具體問題所做的政策設計。

“一認定”。針對當前農民專業合作社內的信用合作不規范、無章可循、無法可依等問題，用資格認定書這一帶有法規意涵的文件和相關行政程序解決這一問題。

“二托管”。針對當前合作社信用知識不足、管理難題多、資金分散、缺乏監管，守不住信用合作的底線等困境，規定當地的農信社（農商行）要成為試點社的唯一合作托管銀行，發揮正規商業金融機構在管理和資金融通等方面的優勢，支持和服務于農村的新型合作金融。

“三承諾”。針對農民信用互助業務資金總量嚴重不足，政策禁止信用部用吸儲方式擴大資金的問題，設計了信用部成員承諾制的方式來解決，這樣一來，信用部不用錢的時候農民的錢照樣在銀行生息，用錢時就可以從銀行調出來貸款，還可獲得貸款利息。這個制度設計由于能夠切實保障農民利益，有利于調動農民的積極性，農民就會愿意承諾更多的個人資金，資金來源的問題就解決了，真正做到農民的錢農民用。互保基金是又一個支持農民的錢農民用的杠桿制度。以制度撬動農民存在銀行里的錢，是政策界多年的愿望。而山東省試點的制度設計，有可能在這個重要方向上取得突破。當然，這兩個撬動銀行資金的制度要得到完滿實現，權力掌握在農民合作組織手里，而不是政府手里，只有真正實現合作，進行社員都參與的民主管理，運用好托管銀行的技術服務，才能實現這個方向上的突破。

“四個堅持”。針對試點社在資金管理以及社員民主管理上可能發生的風險提出了重要的原則，其中堅持社員制封閉性有個“三不原則”，即“不吸儲放貸”，“不支付固定回報”，“不對外投資”，這是從保障資金安全和農民信用的合作性的多年經驗中總結出來的。

總之，“一認定”、“二托管”、“三承諾”、“四個堅持”，是山東省農村新型合作金融試點模式的特征，試點中能堅持這幾點，一個公平互惠、安全收益、風險可控、分配透明，政府、銀行、農民專業合作社和農戶多方共贏、利益共享的新機制就能形成了。

山東省新型合作金融試點模式的三大支撐體系

實現這個模式需要三大支撐體系。

一是農民合作社體系。試點的成功與否，有賴于試點社農戶社員的真心參與、互幫互助，這才能發揮信用互助、資金融通對方便社員、支持農業、凝聚人心、公平互惠、利益共享、建設家鄉的諸項作用。前述的農戶自愿承諾出借資金的制度和互保基金的制度都需要建立在民主管理、民主評議的基礎上，而且，只有信用部對農戶的貸款申請審議、放貸、回收、核算、分配、監督等各環節都做得好，才能得到農民的信任，愿意持續地承諾出借資金。所以，整個試點過程就是農民自我學習民主和自我提升素質的過程。農民的真心參與，還依賴于能滿足和調劑農戶多方面需要的農民合作社體系的建設。這個體系目前還在不斷發育成長的過程中。農民的信用互助業務與農資購買、農產品銷售、農機推廣等業務都在以滿足農民需要為核心形成各種組合關系，從而擴大了合作社的功能和效用。新型農村合作金融試點需要這個體系的支持，同時也能為這個體系輸送進一步成長的動力。

二是合作托管銀行體系。要幫助試點社信用互助部走出規模小、管理差、收益低、風險大，信用合作難于維系的窘況，由正規銀行業機構承擔對農民信用互助部的合作托管任務的是必不可少的政策支持。合作托管銀行在這次試點中將成為一個專屬名詞，而且將形成一整套系統化的合作托管制度。多家合作托管銀行未來還能形成專業的同業體系。

三是地方政府支持體系。各級政府要加大對農民專業合作社信用互助業務試點的規劃引導、分類評級和扶持力度，山東省的農業廳局要支持和輔導試點社，財政廳局要為試點提供財政政策支持，金融監管局是試點的監督管理部門，要為試點的農民信用互助社提供登機許可，要建立動態監測平臺，信息披露和社會監督制度，受理投訴舉報，風險事項報告和應急處置制度等等。

這三大體系共同圍繞農民信用合作業務這個核心，形成相互支撐、互利共贏的新型農村合作金融的整體模式。

農民合作社體系是農民群體的代表，農民合作社以合作理念將多種農民合作業務整合在一起，信用合作是合作業務的重要組成部分。它不僅需要合作理念、合作組織做支撐，也需要農資購買、農產品營銷、農技推廣等其他合作業務的相互支持。建設好合作社內部的信用互助體系，能大幅度地推進農民合作社和合作體系的建設。

合作托管銀行體系是市場的代表，通過與農民信用互助社的合作托管關系，打通了金融主動脈和毛細血管，實現了金融機構的業務下沉。通過農民合作社和信用互助社賬戶放置在同一托管行的制度化措施，顯然對擴大銀行自身業務范圍和提升金融服務能力有益。所以，銀行托管體系在支持合作社內部信用體系的同時，也直接支持了農民合作體系。

方政府支持體系是在山東省委、省政府統一領導下主要由農業、財政、金融監管等政府部門協同組成的體系。由于農民信用互助本質上是開辟了村社內部的社區市場，起主要作用的是信用互助機制而不是純粹市場的競爭機制，所以這個市場并非單純經濟性質的市場，而是具有公益含義的社區市場。地方政府要培育和發揚這種社區市場的公共性，就需要設計各種支持性和保護性政策。為試點創造良好的外部環境。