公共組織平衡計分卡設計的常見誤區及優化策略

方振邦　侯純輝　唐健

摘要：平衡計分卡作為一種戰略管理和績效管理工具，能夠有效地促進組織的可持續發展，但在公共組織績效管理的應用實踐中還存在一些誤區。文章在介紹平衡計分卡及其獨特優勢的基礎上，總結分析了平衡計分卡應用實踐中現存的主要問題，并詳細闡述了公共組織平衡計分卡設計的關鍵環節，以期對基于平衡計分卡的公共組織績效管理體系設計提供借鑒和參考。

關鍵詞：公共組織；績效管理；平衡計分卡

本文試圖通過分析公共組織平衡計分卡設計中普遍存在的問題，并結合我國具體實際提出相應的優化策略，希望對平衡計分卡應用于我國公共組織績效管理的理論探索與實踐推廣提供一些借鑒。

一、 公共組織平衡計分卡的獨特優勢

卡普蘭和諾頓認為：“雖然平衡計分卡最初的焦點和運用是改善營利組織的管理，但它在改善政府機構和非營利組織的管理上效果更好”。當前，我國公共組織的績效管理工作既需要與國家及各地方組織長遠發展規劃相適應，又要結合當地實際明確階段性工作重點，基于平衡計分卡進行公共組織績效管理體系設計具有諸多優勢。

1. 推動公共組織戰略目標順利實現。平衡計分卡始終以戰略為核心，關注客戶價值主張，并將使命和核心價值觀置于戰略地圖的頂端，充分發揮使命和核心價值觀的指引作用。同時，把組織的愿景和戰略轉化為四個層面的具體目標和評價指標，通過指標的跟蹤監測，衡量戰略實施的全過程并及時采取優化措施，促進組織戰略的順利達成。

2. 促進公共組織部門間有效協作。對于公共組織而言，重視協調一致是實現利益相關者利益訴求和確保組織戰略能夠順利落地的重要保障。平衡計分卡的戰略協同理論“可以有效減少部門之間和上下級之間的摩擦，并提供了多種方法來協調組織內的縱向和橫向的整合”。通過對組織目標的層層落實，平衡計分卡以整體的角度來看待和支持組織的績效管理，從而促使部門之間實現密切配合和協同作戰。

3. 強化公共組織的服務導向與責任意識。平衡計分卡格外強調“顧客導向”，將客戶層面作為績效結果層面體現了以“顧客”為中心的管理理念，通過明確戰略導向和設定績效目標促使公共組織從自身使命出發，同時，隨著戰略目標的層層分解和戰略執行“責任機制”的層層落實，確?！皩ぷ鞒尚ж撠煛迸c“對公眾負責”的目標得以順利落實。

4. 塑造學習型公共組織。隨著知識經濟時代的來臨，無形資產已成為組織持續性創造價值的決定性因素。平衡計分卡在其框架體系中創造性地設置了“學習與成長”層面，強調人力資本、信息技術和組織文化與領導力等無形資產對組織長期發展的重要作用，并針對人員素質培養、信息化程度提高和組織氛圍營造提供了明晰而可行的優化路徑，為提升公共組織管理績效和構建學習型公共組織建立了良好的保障機制。

二、 公共組織平衡計分卡應用實踐的主要問題

作為“過去80年來最具影響力的十大管理理念”之一，平衡計分卡通過化戰略為行動，極大地促進了企業等營利組織的業績改進和持續發展，并逐漸推廣應用到政府等非營利組織中。近年來，平衡計分卡在我國政府部門的管理應用中也逐漸拉開帷幕，但在實踐中仍然凸顯出一些問題。

1. 平衡計分卡認識不夠到位，績效管理體系設計有名無實。平衡計分卡是一個內涵豐富的管理理論，涉及到使命描述、價值觀提煉、愿景規劃、戰略定位等一系列管理范疇，是一個專業性很強的績效管理與戰略執行工具。如果不深入系統地認識理解，“照貓畫虎”地設計出一套平衡計分卡，就難以將平衡計分卡的設計理念與組織績效管理實踐有效契合，對組織的發展只能是百害而無一利。

2. 績效管理工具混合使用，績效評價指標確定標準混亂。在績效管理領域，平衡計分卡不是唯一工具，目標管理（MBO）、關鍵績效指標（KPI）等工具的應用也很廣泛。平衡計分卡與這些工具有諸多顯著差異，但實踐中卻經常被混用或誤用。其結果是不僅不能充分發揮各績效管理工具之長，反而打破了平衡計分卡原有的設計邏輯，無法實現平衡計分卡對組織戰略的有力支持。

3. 公私部門價值導向存在差異，指標選擇容易陷入困境。營利組織追求利潤最大化，其產品收益大多能夠通過市場交易轉化成直觀的價格，而公共組織的行為結果多以無形產出的形式體現在社會各個領域，這就導致公共組織績效指標的設定處于兩難的境地。在公共組織績效管理實踐中，“眉毛胡子一把抓”和“繞道而行”的現象時有發生。指標選擇的輕重不分或者模糊籠統導致戰略目標偏離和評價結果失真，難以發揮平衡計分卡的獨特優勢。

4. 績效評價結果運用不足，績效反饋往往受到忽視。當前我國的公共組織管理實踐中仍然存在重評價輕反饋的誤區，沒有形成閉環的反饋管理系統。雖然績效評價結果與考核對象的薪酬激勵、職務調整等實現了一定程度的掛鉤，但是往往忽視以績效評價結果信息為依據的績效診斷，既不利于發現考核對象在工作開展中的尚待改進之處，也不利于對組織的各項戰略計劃進行適時的優化與調整。

三、 公共組織平衡計分卡設計優化的實施路徑

平衡計分卡是以戰略主題為中心，通過財務、客戶、內部業務流程以及學習與成長四個層面中的目標、指標、目標值和行動方案的全面設計，實現戰略的層次化、具體化、可衡量和可操作。為了更好地發揮平衡計分卡的促進作用和規避現有的應用誤區，在設計公共組織平衡計分卡體系時需要重點把握以下四個核心環節。

1. 構建公共組織戰略地圖模型。戰略地圖是對組織戰略要素之間因果關系的可視化描述，為戰略制定和戰略執行之間的鴻溝搭起了一座橋梁。關于公共組織的戰略地圖模式，學界目前是仁者見仁智者見智。

筆者在開展中澳政府合作項目“中國領導人才績效評估體系研究”的基礎上，提出了一套相對成熟的適合我國地方政府的平衡計分卡模式，如圖2所示。從整體結構來看，使命、核心價值觀、愿景和戰略仍然置于頂層；主體框架調整為“利益相關者”、“實現路徑”和“保障措施”三個層面。其中，利益相關者層面涉及政府、社會和居民三類主體；實現路徑層面包括經濟發展、改善民生、社會管理等七大領域；保障措施層面則涵括政府自身建設、黨的建設和財政資金三大基礎。

2. 做好頂層導向設計。

（1）使命。使命確定了組織存在的價值和根本宗旨，使命的陳述必須抓住組織的本質，陳述的語言力求精煉、準確，易于理解與溝通，以發揮指導和激勵作用。例如，夏洛特市的使命是“了解城市需要并為市民提供高水平的服務”。

（2）核心價值觀。核心價值觀決定了組織的行為準則，體現了組織的態度、行為和特質，是組織文化長期積累和沉淀的成果，并得到了全體成員的認可和遵從。核心價值觀的提煉要緊扣組織實際，表述上直接明了，數量控制在5條以內，便于深入人心。例如，青島市政府的核心價值觀是“堅持經濟、效率、效益、公正的現代機關價值取向，創建施政成本低、法制意識強、管理績效高、服務品質優的機關治理模式”。

（3）愿景。愿景描繪了組織的發展藍圖，愿景陳述應簡明扼要，并具有挑戰性和激勵性，時間一般是5到10年。例如，某市旅游局的愿景是“到2020年，建設并申報成功1個5A級景區，實現景區服務標準化、信息化、智能化”。

（4）戰略與戰略主題。戰略是關于為或不為的選擇，戰略主題則是創造價值的少數關鍵業務流程的集合，體現出了組織戰略的差異化。戰略主題通常表述成一個高度概括的定性短語，數量控制在2個至7個之間。例如，韓國富川市的戰略主題是“以知識經濟為中心的經濟城市”、“享譽世界的文化城市”、“生活便利的空間城市”、“潔凈、適宜的環境城市”、“共同生活的福利城市”和“有競爭力的自治經營城市”。

3. 準確定位平衡計分卡縱向三層面。

（1）利益相關者層面。把利益相關者置于績效結果層面，有助于公共組織拓展眼界和思維，使其認識到利益相關者的多元性、廣泛性，關注利益相關者的利益訴求。作為公共組織的績效結果層面，利益相關者一般包括政府、社會和居民三大類。公共組織需要密切了解利益相關者的利益訴求，從保障措施與實現路徑兩個層面著手，推動利益相關者層面各項目標指標的順利完成。

（2）實現路徑層面。在公共組織的平衡計分卡中，實現路徑層面是對組織戰略目標的重要支撐，決定了公共管理與服務的質量。公共組織的目標實現路徑應當與戰略主題緊密銜接，以政府組織為例，結合“五位一體”的建設目標要求，可以從經濟發展、改善民生、社會管理、城鄉建設、生態環境、文化發展、改革創新等七個方面設計實現路徑。

（3）保障措施層面。在公共組織平衡計分卡的保障措施層面，結合我國公共組織的公共服務性和非營利性特征，對原有的學習與成長層面進行了相應的調整，以政府組織為例，包括“政府自身建設”、“黨的建設”和“財政資金”三個戰略主題，并分別設置了相應的戰略目標。三個戰略主題三管齊下，密切協同，為推動利益相關者層面戰略目標的順利實現奠定堅實的基礎保障。

4. 科學設計平衡計分卡橫向四要素。

（1）目標。平衡計分卡中的目標即戰略地圖所確定的目標，作用在于指明工作方向。不同期限（長、中、短期）的目標之間的組合為價值創造的有序性提供了基本框架，不同目標之間在縱向和橫向上的有機組合體現了戰略內在的因果關系和協同路徑。設計者應把握好以下四個要領：一是緊盯戰略主題?？偪ㄗゴ蠓判”Ｖ攸c，分卡統籌兼顧保特色。二是區分目標類型，讓目標“各司其職”。通過長期目標、中期目標和短期目標的縱向協同以及共享目標、分享目標和特有目標的橫向協同，促成戰略目標的成功達成。三是要兼顧戰略重點和薄弱環節。通過SWOT分析等發現組織劣勢和薄弱環節，以防止其對組織戰略優勢產生掣肘。四是合理控制目標數量，一般在8個～10個之間，保證目標既不缺失也不重疊，避免目標分散或偏頗。

（2）指標。指標是將績效完成情況與預計結果進行評價與溝通的標準，作用在于對目標進行全面準確衡量，以便真實反映組織、部門和個人的績效狀況。為了提高指標設計質量，可以從以下四個方面著手：一是堅持平衡計分卡特有的設計思路。平衡計分卡主張通過目標的承接與分解來引導指標的選擇和設計，這既明確了指標設計的路徑和選擇范圍，又保證了指標對目標的支撐與衡量效度。二是把握重要指標的遴選標準。主要包括與戰略緊密相關、易于理解、使各層面指標間存在因果關系鏈、定量化以及可以收集獲得等。三是關注指標之間的平衡與因果關系。平衡計分卡強調指標結構的均衡性與邏輯性，需要通過財務指標與非財務指標、外部評價指標與內部評價指標等綜合平衡來保障。四是在指標數量上，通常按照目標與指標1∶1.5比例來控制，以確保目標可以獲得有效衡量。

（3）目標值。目標值是組織所期望達成的績效結果，用來確立目標在某項指標上的期望標準，表述上一般帶有時間限制，具有量化特征。要發揮目標對員工的內在激勵作用，需要把握目標值設置的合理性。目標值要具有一定的挑戰性，員工必須經過一定的努力才能達成。但也不宜過高，不能讓員工望而生畏，產生過大的壓力，否則當目標值沒有達成時，容易影響員工的績效評價結果，對其薪酬和個人發展帶來負面影響。

（4）行動方案。行動方案是為實現戰略目標而制定的具體方案或計劃。不同目標的行動方案通過戰略主題捆綁起來，形成一個整體性的行動方案組合。在公共組織平衡計分卡中，利益相關者層面的行動方案以采集公眾或服務對象對績效結果的評價信息為主。實現路徑層面和保障措施層面則需要設計驅動價值創造的具體行動計劃。

四、 結論及展望

公共組織作為一種特殊的組織實體，肩負著提供公共產品和公共服務，維護公共利益的重大職責。但目前我國的公共組織績效管理還存在缺乏科學的績效管理理論的支持、考核標準不夠客觀等諸多問題，嚴重阻礙了公共組織的責任履行和功能發揮。平衡計分卡理論的提出與不斷發展，為公共組織的績效評價工作開辟了新的視角。科學設計平衡計分卡僅僅是恰當運用這一工具的開始，緊密結合公共組織的使命與價值取向，自上而下地推進平衡計分卡各層面確定的目標，及時回顧執行成效并不斷調試、檢驗、完善指標體系，才能最終發揮科學理論的指導作用，不斷推動公共組織管理實踐的發展與進步。

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基金項目：教育部人文社會科學研究專項任務項目（中國特色社會主義理論體系研究）“干部選拔工作的中國特色、成功經驗與改進路徑研究”（項目號：14JD710005）。

作者簡介：方振邦（1966-），男，朝鮮族，吉林省延吉市人，中國人民大學公共組織績效管理研究中心主任、教授、博士生導師，研究方向為績效管理、平衡計分卡在企業及公共部門的應用；侯純輝（1972-），男，漢族，吉林省長春市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為政府績效管理；唐?。?989-），男，漢族，四川省南充市人，中國人民大學公共管理學院碩士生，研究方向為政府績效管理。

收稿日期：2015-08-12。