論抽象行政行為

摘 要：行政機關在行政管理的過程中，行政權的行使主要通過抽象行政行為和具體行政行為這兩種方式來實現。隨著社會的發展，抽象行政行為在行政權的行使中占據越來越大的比重，由于制定主體、制定程序、規范事項混亂等原因，違法的抽象行政行為屢次出現。為了保障公民、法人和其他組織的合法權益，實現社會主義法治，我們應該研究一下抽象行政行為。

關鍵詞：抽象行政行為；可訴性；審查制度

隨著社會發展水平的不斷提高，抽象行政行為越來越多地出現在行政機關行使行政權的過程和行政相對人的日常生活中，隨之而來的是很多抽象行政行為侵害到了行政相對人的合法權益。為了提高行政機關的行政管理水平，切實保障公民、法人和其他組織的合法權益，本文分析了違法抽象行政行為的表現和存在原因，并對建立違法抽象行政行為審查制度提出了自己的看法。

一、抽象行政行為的概念、特征

抽象行政行為是指行政機關針對不特定的行政相對人和事，單方制定的具有普遍約束力并且可以反復適用的行政法規、規章和其他規范性文件，既包括國務院及其各部門和地方政府（省、自治區、直轄市及其政府所在地的市級人民政府和國務院批準的較大的市人民政府）制定的行政法規和規章，又包括中央人民政府和地方各級人民政府制定并發布的行政命令、通知、決議等其他規范性文件。

由抽象行政行為的概念可以看出，抽象行政行為具有以下幾個特征：第一，抽象行政行為的客體，即它所針對的對象是不特定的，但是數量的多少不能成為衡量對象特定與否的標準；第二，抽象行政行為的制定是行政機關單方面的行為，具有單方性；第三，抽象行政行為具有普遍約束力，除特殊情況外，對符合條件的人和事是普遍適用的。但抽象行政行為只能對其生效后的人和事產生約束力，對其生效前的人和事則不適用；第四，抽象行政行為是可以反復適用的，只要符合條件，對同一類的人和事可以多次并且反復適用。

二、違法抽象行政行為的表現和存在原因

判斷一個抽象的行政行為是否違法，要有一定的界定標準。如果一個抽象行政行為違法，大致會有三種表現，一是抽象行政行為規定的內容直接違法，本該由憲法和法律規定的內容，行政機關卻代為規定了，對于憲法和法律所保留的內容，行政機關是不得觸碰的；二是行政機關制定的行政法規等規范性文件的法律依據違法，任何行政法規、規章的制定、出臺， 背后一定有合法合理的法律依據，如果依據都不合法，那么制定出的文件也是違法的；三是行政機關制定的規范性文件超越了法律規定的權限，例如，法律規定一個行政機關在制定規章時應該請示上級部門，但該行政機關沒有請示，這在程序上是違法的，因而該抽象行政行為是違法的。

抽象行政行為會存在違法性主要有以下三個方面的原因：首先是違法的抽象行政行為所侵害的對象具有不特定性，眾所周知，抽象行政行為所適用的對象是不特定的，涉及到的人和事都是不特定的，正是該不特定性加大了違法抽象行政行為的侵害對象及其范圍，一個違法的具體行政行為只產生一個違法的危害后果，但一個違法的抽象行政行為一般會帶來多個危害后果。其次是制定抽象行政行為 的主體混亂，從最高人民政府國務院到省級、市級、縣級、鄉級和鎮級人民政府，每一級政府都有權根據自己行政區域內的實際情況和具體特點制定行政規范性文件。

這么多主體制定的規范性文件勢必會有互相沖突的情形發生的。另外政府以及其工作人員在制定規范性文件時，會將自身人利益和意志考慮進去，一旦加入地方或部門利益，會更容易出現違法的情況。

最后是對抽象行政行為的監督不力。從客觀上來看，我國的行政規范性文件數量繁多，種類復雜。而各級權力機關即人大及其常委會力量又有限，很難及時發現并解決問題。現有的司法體制不允許人民法院受理對抽象行政行為提起的訴訟，這就造成了沒有司法救濟的情形。

三、抽象行政行為應該具有可訴型

根據我國現行法律規定和實踐中的實際情況，抽象行政行為是不具有可訴性的。但這有悖于法治的理念。既不利于保護行政相對人的合法權益，也不利于人民法院充分行使司法監督權，因此，抽象行政行為應該具有可訴性。首先，把抽象行政行為納入法院的審查范圍之內符合世界各國的通例，美國、英國、法國、德國、日本都把包括抽象行政行為在內的行政爭議規定在了司法審查的范圍中。其次，有利于保護公民、法人和其他組織的合法權益。抽象行政行為具有普遍約束力。除特殊情況外，對符合條件的人和事是普遍適用的。如果觸犯，行政機關就可以依照該抽象行政行為對不特定的行政相對人的合法權益造成損害，為了避免行政相對人的合法權益受到不正當的損害，有必要對抽象行政行為進行司法審查。

最后，抽象行政行為具有可訴性是實現社會主義法治的需要。抽象行政行為往往是行使具體行政行為的依據，把抽象行政行為納入司法審查的范疇，可以從源頭上減少違法行政行為的發生，進而有利于社會主義法治的實現。

四、建立違法抽象行政行為審查制度

使抽象行政行為具有可訴性有很大的必要性，因此，應該建立起違法抽象行政行為的審查制度。首先，要從上立法上予以確認，法院有權對抽象行政行為進行審查，確定具有可訴性的抽象行政行為的范圍，對起訴的條件、管轄問題等也應該做出相應的規定。避免出現隨意性。其次，完善行政復議審查制度。行政復議作為一種行政機關內部的救濟制度，對于審查違法的抽象行政行為有其獨特的價值。為了更好的完善行政復議審查制度，行政機關應該公開復議的程序，讓當事人了解案件并充分參與。最后，應該完善聽證制度，聽證制度是公民參與公共決策和公共行政的重要制度，完善的聽證制度對于保證抽象行政行為的合法與合理具有重要意義。在聽證人員的選擇上，除了行政機關、行政相對人、利害關系人之外，一些具有專業知識背景的人員也必不可少，他們具備較高的法律素養和豐富的社會閱歷，可以確保處理結果的公正性和合法性。

參考文獻：

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[2]蘇楠.解析行政服務是一種權利[J].東方企業文化，2012，（3）.

作者簡介：

謝楠，女，（1990.12～）河南安陽人，遼寧大學法學院在讀研究生。