加強行政檢察監督 讓民告官不再那么難

陶芳杰 胡蘊濤

行政訴訟和行政復議制度因其固有缺陷，導致行政訴訟陷入立案難、審理難、執行難的瓶頸，更被詬病為“民告官為什么這么難”。十八屆四中全會指出，加強對司法活動的監督，完善檢察機關行使監督權，加強對行政訴訟的監督。這次行政訴訟法的修改即落實了這一總體要求。新法對于檢察機關監督行政訴訟被告的內容沒有明顯增加，而是進一步突出了檢察權監督審判權的功能，主要體現在對行政案件受理、審理、裁判、執行等環節上，并以抗訴、檢察建議（主要指案件受理、審理環節）、加強對行政案件裁判、執行監督等方式體現出來。一系列制度保障設計，強化了檢察視角下行政訴訟的監督與救濟功能，減輕了公民、組織面對行政訴訟時產生的“因個體弱勢而無法與公權力抗衡”的心理負擔和疑慮。

一、對行政抗訴事由中的檢察監督分析

根據新行政訴訟法第九十一條和第九十三條規定，抗訴可分為依申請抗訴事由和依職權申請抗訴事由。筆者將分別對其中的檢察監督進行分析探討。

（一）依申請抗訴事由中的檢察監督

（1）有新的證據，足以推翻原判決、裁定的；原判決、裁定認定事實的主要證據不足、未經質證或是偽造的；原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤的。

對于有新的證據，足以推翻原判決、裁定的，也就是行政裁判生效后新發現的證據，應堅持有利于原告的原則。即公民、組織在行政裁判生效后又發現新的能夠改變或推翻原審裁判認定事實的證據，可以向法院申請再審，也可以向檢察機關申請抗訴。

對于原審判決、裁定認定事實的主要證據不足、沒有質證或偽造證據的，應分清情況。一是原裁判認定事實主要證據不足的，判決結果對權利歸屬、責任追究或義務承擔有影響的，檢察機關才有必要提起抗訴。二是原裁判結果采用的證據未經質證。三是認定事實的主要證據是偽造的。

原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤的。適用法律錯誤主要是指裁判中適用實體法錯誤。這要求檢察機關不僅要維護公民、組織的合法權利，更要維護全國人大及其常委會的法律權威，特別是在上位法和下位法有沖突的情況下，不能以下位法是特別法為由主張適用，應當協調有權機關對下位法進行審查。

（2）違反法定訴訟程序可能影響案件公正審判的；原裁判遺漏訴訟請求的；據以作出原裁判的法律文書被撤銷或變更的。

新行政訴訟法和最高法《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》列舉了可能影響公正審判的程序違法情形，主要體現在違反訴訟基本制度上。無論裁判結果是否符合實體公正，只要嚴重違反了法定程序且事實上已經影響了公正審判，當事人以違反程序為由提出抗訴的，檢察機關有必要依據修改后民訴法第二百條第七至十項來決定，但前提必須是因程序性違法而極可能導致裁判不公的，才有必要抗訴。

據以作出原裁判的法律文書被撤銷或變更的。最高法司法解釋規定，生效的法院裁判文書或者仲裁機構裁決文書確認的事實，可以作為定案依據。實踐中，法院裁判認定的案件性質、基本事實如果是依據法院裁判文書、仲裁機構裁決文書或其他有證明效力的法律文書作出的，該法律文書被撤銷或變更導致據此作出的生效裁判認定的案件性質、基本事實發生變化，在這種情況下，檢察機關依申請應當抗訴，法院在再審程序中根據訴訟雙方提交的新證據重新依法作出事實認定。

（3）審判人員在審理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為之一的，都應當啟動再審與抗訴。但是最高法相關司法解釋對此有嚴格限制，規定三種行為系已經為相關刑事法律文書或紀律處分決定確認的情形。

（二）依職權抗訴事由中的檢察監督

修改后的行訴法第九十三條第一款列舉了檢察機關可以抗訴的兩種情形：符合第九十一條情形之一的；調解書損害國家和社會公益的。但這并不代表只要符合依申請抗訴的情形，檢察機關就可以依職權抗訴。

二、對行政訴訟中的檢察建議分析

檢察建議是指檢察院對已經發生法律效力的法院判決、裁定，不采取抗訴方式啟動再審程序，而是向人民法院提出檢察建議，由法院自行決定是否啟動再審程序。本次修改后的行政訴訟法，借鑒民事訴訟法第208條的規定，將增加的檢察建議分為兩種：再審檢察建議和對審判人員違法行為的檢察建議。

（一）再審檢察建議

主要體現在對行政案件受理環節的監督。修改后的行政訴訟法規定，不予立案或者駁回起訴確有錯誤的，法院依當事人申請進行再審，檢察院依當事人申請抗訴或者提出再審檢察建議。在行政訴訟中，檢察機關由于沒有法律授權，不能主動通知法院受理行政訴訟案件，因此修改后行訴法規定可以通過抗訴、再審檢察建議的方式啟動再審，以推動糾正法院不予立案、駁回起訴的錯誤裁定。

（二）對審判人員審判監督程序以外的其他審判程序違法行為的監督

新行訴法第九十三條第三款規定，各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。也就是說，法律賦予了檢察機關對行政訴訟的審理進行監督的權利。當然，并不是庭審中的每起違法審判行為都必然引起再審，只有對于證據充分的，檢察機關可依據六部委關于對司法工作人員在訴訟活動中有關瀆職行為的相關規定，依法提出檢察建議。

三、對行政案件裁判和執行中的法律監督分析

（1）對行政案件裁判的監督。再審是檢察機關對行政裁判監督糾錯的主要方式。修改后的行訴法九十三條規定了檢察機關啟動再審的方式是抗訴和再審檢察建議，這里筆者強調的是對行政案件裁判環節而非其他環節的抗訴和檢察建議。

由于檢察建議在實踐中并不當然啟動再審，且申請起來比較周折，因而作為剛性監督措施的抗訴更為當事人愿意選擇。為切實保障當事人依法尋求救濟的權利，筆者認為在規則設計上應賦予檢察建議與抗訴同等的地位，讓當事人自行選擇。

（2）對行政案件執行的監督。一是對行政機關執行行為的監督，包括行政裁判和行政行為的強制執行。二是對法院執行行為的監督。包括對行政裁判執行活動的監督和非訴行政執行的監督。

總之，修改后的行訴法在強化法院對行政訴訟被告的監督措施的同時，更以抗訴、檢察建議等方式突出了檢察機關對法院審理行政案件各環節活動的監督，彌補了法律監督在民事行政檢察工作的薄弱環節。逐步健全的權利保障和救濟體系，勢必會給公民、組織在維護自身合法權益時以信心，讓“民告官”的行政官司不再那么難。

本文系內蒙古自治區檢察院2014年度重點調研課題。課題編號：NJ201425；課題負責人：韓峰；