人民監督員制度的改革與完善

席志芳

摘 要：從開始試點到全面推進，多年來的實踐證明，推行人民監督員制度，能有效彌補職務犯罪偵查外部監督薄弱的一面，切實促進訴訟民主和保障人權。新刑訴法對檢察機關依法辦理職務犯罪案件提出了新的更嚴格要求，然而新刑訴法并未將人民監督員制度納入其中，這必然影響人民監督員制度的發展運行，迫切需要在執行新刑訴法過程中加以完善。

關鍵詞：人民監督員制度；完善

人民監督員制度的根本目的，是要通過有效的外部監督機制，切實解決檢察機關辦理直接立案偵查案件工作中的突出問題，提高執法水平和辦案質量，確保依法公正履行檢察職能，維護社會公平正義。修改后刑事訴訟法，進一步完善和強化了檢察機關刑事訴訟監督職能，同時也對檢察機關依法辦理直接受理立案偵查案件即職務犯罪案件提出了新的更嚴格要求。作為專門強化對檢察機關辦理職務犯罪案件工作外部監督的人民監督員制度，與之相應迎來了更為縱深的監督空間。當前，迫切需要加強理論研究，努力推行和完善人民監督員制度以便與新刑訴法有效銜接。

一、新刑訴法的實施對人民監督員制度的影響

1.人民監督員制度的施行沒有直接法律依據

我國《憲法》第27條、第41條作為人民監督員制度的憲法依據，《人民檢察院組織法》第7條作為人民監督員制度的法律依據，均為間接性、原則性規定。人民監督員制度僅僅來源于最高人民檢察院的規定，是由最高人民檢察院自主創立的一項吸收公民參與刑事司法，致力于建立對職務犯罪案件外部監督機制的新探索，并未進入立法范疇，且此次新刑訴法也未將人民監督員制度納入其中，使得這項制度仍屬于訴訟外的監督。而人民監督員制度是以刑訴法為監督標準，自2010年10月在全國檢察機關全面推行后，其監督程序已與檢察機關的執法程序同步并行，因此，刑訴法的修改必然會對這一制度產生影響，也為今后進一步完善和發展人民監督員制度，推進其法制化進程提出了新的課題。

2.刑訴法修改為人民監督員工作提供了更為縱深的監督空間

監督范圍更廣。《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》（以下簡稱《規定》）第十七條第三項規定：人民監督員對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件存在“違法搜查、扣押、凍結或者違法處理扣押、凍結款物的”情形可以實施監督。而刑訴法修改后第一百三十九條將“扣押”修改為“查封、扣押”，將“物品”改為“財物”，增加了查封的內容，同時擴充了查封、扣押、凍結的對象范圍。這一修改在更符合偵查工作實際的基礎上，一定程度上拓寬了人民監督員的監督范圍。

知情渠道更多。人民監督員知情權的保障缺乏剛性的條文支持，雖然高檢院在《規定》中的一些條款規定了人民監督員應該享有履行監督職責所必需的知情權，如第五章內容為人民監督員履行職責的保障，但在實踐中，這些規定則過于籠統，缺乏剛性。新刑訴法關于辯護制度的完善以及強化偵查活動監督等內容，為進一步保障人民監督員的知情權提供了更多獲取信息的渠道。如新刑訴法第三十三條將犯罪嫌疑人委托辯護人的時間提前到了偵查階段；第一百一十五條規定了當事人和辯護人、訴訟代理人、利害關系人有權對司法機關及其工作人員的五種違法偵查行為進行申訴或者控告。上述兩條規定的修改拓寬了人民監督員通過辯護律師、相關訴訟參與人了解偵查活動情況的途徑。

延伸空間更大。新刑訴法還完善了訊問犯罪嫌疑人的程序和必要的偵查措施，賦予了檢察機關對非法證據的調查核實權，對特別重大賄賂犯罪可以在指定的居所執行監視居住，在特別程序中還增加了對貪污賄賂犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人逃匿，在通緝一年后不能到案或者死亡，依照刑法規定應當追繳其違法所得及其他涉案財產的，人民檢察院可以向人民法院提出沒收違法所得的申請等等。這些內容都為延伸人民監督員監督范圍提供了更大的探索空間。

3.監督程序與辦案程序的沖突在刑訴法修改后仍然不可避免

由于本次刑訴法修改沒有將人民監督員制度納入其中，人民監督員監督程序仍然是嵌入刑事訴訟程序中的一個外部程序，因此監督期限一定程度上擠占辦案期限的問題依然存在。特別是對擬撤銷和不起訴案件的監督是事中監督，其監督程序與辦案程序同步進行，尤其在對犯罪嫌疑人已采取羈押強制措施情況下，必然增加超期羈押的風險。

二、當前人民監督員制度存在的問題

1.人民監督員選任制度存在缺陷，缺乏廣泛代表性

《規定》的第九條對人民監督員的選任作了如下規定：“省級、地市級人民檢察院可以商請機關、團體、企業事業單位和基層組織推薦人民監督員人選；公民個人可以向本人工作單位所在地或者住所地的人民檢察院自薦報名”。以筆者所在的人民檢察院為例，5名由上級院選任的人民監督員基本上都是機關、團體、企事業單位推薦產生，沒有體現出普通民眾的參與性和民主性，不具有普遍民眾的代表性。這部分人員作為“人民的代表”在多大程度上是站在普通群眾的角度來監督？隨著人民監督員制度的深入推進，這種選任模式值得商榷。

2.人民監督員案件監督程序設置有缺陷，監督力度不夠

《規定》第33條規定：“承辦案件的人民檢察院應當對人民監督員的表決進行審查。檢察長不同意人民監督員表決意見的，應當提交檢察委員會討論決定。檢察委員會應當根據案件事實和法律規定，全面審查、認真研究人民監督員的評議和表決意見，依法作出決定”。第34條規定，檢察委員會的決定與人民監督員表決意見不一致的，應當向參加監督的人民監督員作出必要的說明。這兩條規定的言外之意是人民監督員的表決意見，承辦案件的檢察院可以采納也可以不予采納，監督意見對檢察機關缺乏約束力，人民監督員的監督勢必成為走過場、流于形式。

3.人民監督員監督手段單一，監督能力受限

根據《規定》的條文理解，人民監督員對案件是通過書面閱卷來了解，并不參與案件的審查過程，人民監督員在整個監督程序中缺乏主動性，案件是否需要監督由檢察院決定，審查哪些材料和證據由檢察機關提供，人民監督員只能被動地書面審查，缺少發現問題的調查方式。沒有機會接觸最了解事實真相的犯罪嫌疑人，無權詢問證人，無法核實有關物證書證及有關視聽資料，對有疑問的鑒定結論也無權要求重新鑒定。人民監督員用單一的書面審查方式來審查專業性較強的檢察業務，無法也無力發現問題，勢必會造成人民監督員監督的虛無化。

三、應對刑訴法修改，完善人民監督員制度的思路

1.推進人民監督員制度法律化

目前關于人民監督員制度規定在最高人民檢察院的《規定》以及一些規范性文件當中，在《刑事訴訟法》及其他相關法律中均無明文規定。有關人民監督員制度的規定、規范性文件并不是嚴格意義上的法律，其只能適用于檢察機關內部。人民監督員制度是規范檢察機關接受外部監督的一種程序化工作機制，需要在法律中加以明確。雖然修改后的刑訴法未將人民監督員制度納入其中，但可以抓住《人民檢察院組織法》修改的時機，爭取將人民監督員制度法律化。

2.建立科學的人民監督員選任制度

改革人民監督員選任制度，將選聘范圍從特定的機關、團體、企事業單位的固定階層擴充至全社會的普通群眾。設立人民監督員制度的目的是為了讓人民群眾對檢察機關的司法行為進行監督，具有較強的人民性，這就要求人民監督員應該代表各個階層的普通公民。從英美法系的陪審團制度來看，他們的主要任務就是通過普通民眾的立場來認定事實，由此得出的法律事實具有普遍的合理性。再者，公平正義一般應由大眾來評判，檢察機關實行人民監督員制度就是要引入民眾來評價檢察機關的司法活動，普通民眾可以克服職業司法人員的弊端，通過其樸素的社會正義感、公平感及自身的社會經驗結合司法人員的專業法律知識，真正體現社會正義，從而實現司法公正。

3.強化人民監督員制度的履職保障

要保證人民監督員制度在檢察實踐中有效依法獨立運行，需要切實強化對人民監督員制度的履職保障。一要建立健全人民監督員信息通報制度，由相關業務部門定期通報本部門辦案工作情況，尤其要將新刑訴法規定的上述新增內容納入通報范圍，真正使人民監督員知曉明了有關監督事項，便于發表監督意見和建議；二要保障好人民監督員充分熟悉案件情況，案件承辦人須向人民監督員詳細介紹案件情況，解答人民監督員針對案件事實、法律等提出的問題，并在監督程序中規定人民監督員對監督案件擁有閱卷、調取所涉案件的卷宗材料、詢問案件承辦人、證人等權利；最后.要保障好人民監督員依法獨立行使監督權，不受檢察機關及其他黨政機關、社會團體等的干涉。只有這樣，才能讓人民監督員更好負責任的履行監督職責。

4.擴大人民監督員監督范圍

檢察機關直接受理偵查案件中被決定逮捕的犯罪嫌疑人在不服時，可以有人民監督員制度保障其合法權益，然而大量的公安機關提請批準逮捕的案件中犯罪嫌疑人卻沒有此救濟渠道，這種因為不同的罪而區別對待的做法對犯罪嫌疑人是不公平的。隨著新刑訴法對檢察機關法律監督職能的強化，從完善人民監督員制度的要求來看，人民監督員的監督范圍應進一步擴大。對案件的監督應從檢察機關直接受理的職務犯罪案件擴大到檢察機關辦理的所有刑事案件，對于其他檢察工作的監督，不能局限于“七種情形”，應當根據實際需要，穩步擴大人民監督員監督范圍。檢察機關通過建立和完善人民監督員制度，讓普通公民能夠監督檢察機關的司法行為的思路是正確的，但不應該只局限在檢察機關直接受理偵查的案件上。隨著各地人民監督員工作的穩步開展，在廣泛取得經驗和實效的基礎上，國家立法機關應及時制定或修改相關法條，將人民監督員案件監督范圍擴大到普通案件上，全面實現程序公正。

5.規范人民監督員監督程序

程序是實體的有效保障，嚴謹科學的程序設計是人民監督員工作實效的有力保障。一是人民監督員的人選。每當人民監督員案件監督程序啟動之初，人民監督員辦公室應遵循“交叉監督”的原則，從辦案單位所在地以外的相鄰地區隨機抽選人民監督員。二是案情了解過程。先由案件承辦人向人民監督員介紹案件的相關情況，再由人民監督員根據所了解的案件事實和法律適用等問題向經辦人提問，經辦人應一一解答。三是案件評議過程。在聽取案件情況匯報后，參與評議的人民監督員應自行推選一名主持人，主持進行獨立評議，并記錄評議內容和表決結果，該過程中檢察機關工作人員需回避，以保證評議結果的公正性。同時，在監督程序中應增加人民監督員對監督案件的審查權和調查權設置。審查權內容包括查閱案卷、詢問案件承辦人或辯護律師等；調查權包括在評議案件之前詢問證人、犯罪嫌疑人等，變“被動地聽”為“主動地問”，使走過場式的監督變為實際有效的監督。

6.優化人民監督員監督方式

首先是避免人民監督員“本地化”、“熟人化”的問題，應采取人民監督員監督評議案件一律實行“上下級交叉、同級異地交叉監督”的模式。市級檢察院辦理的案件，由基層院的人民監督員監督；基層院辦理的案件，由市院或者其他基層院的人民監督員監督，形成了“相對于接受監督的檢察院是外部監督、相對于整個檢察系統是內部監督”的格局，這在一定程度上凸顯了監督的“外部性”特點。再次是讓人民監督員的監督不流于形式。針對不同情形分別為人民監督員的詢問、質詢、評議制定合理的程序，做到輕重有別，繁簡得當，重點放在意見、建議和評議結果的落實上。

人民監督員制度建立的目的是加強對檢察機關的監督與制約，其監督程序應與檢察機關的執法程序同步運行，新刑訴法的貫徹實施，也就不可避免地會對人民監督員制度產生影響。檢察干警應積極應對新刑訴法，克服心理上畏懼監督和認為接受監督是“自找麻煩”的思想，主動接受人民監督員的監督，為新刑訴法的有效施行做好準備。

參考文獻：

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