權力清單法律性質研究

摘 要：權力清單制度的建構是為了實現政府信息的公開透明，然而隨著該制度的構建，出現了權力清單劃定權力邊界，“清單之外無權利”，“依權力清單行政”，“各部門不得在公布的清單外實施其他行政審批”等規定和認知，這顯然和依法行政相背離，和行政職權法定原則背道而馳。因此，有必要對權力清單的法律性質進行研究，通過分析可知，權力清單為沒有強制約束力的政府主動公開的政府信息，其并不具有劃定行政機關行政權行使邊界的作用。同時應當明確，當權力清單上列舉的內容和法律規定的不一致時以法律為準，堅持行政職權法定原則，堅持依法行政。

關鍵詞：權力清單；法律性質；信息公開；依法行政

在當下權力清單的建構過程中，“各部門不得在公布的清單外實施其他行政審批”、“清單之外無權利”等規定和認識不斷涌現，這無疑誤導了公眾，更是迷惑了行政機關及其工作人員。對此，有必要對權力清單的法律性質進行研究。

一、權力清單功用之爭

（一）實現政府信息的公開透明

眾所周知，權力清單的基本功用是實現政府信息的公開透明。行政權力來源于法律、法規、規章的明確規定，而由于沒有統一的行政法典，行政權力分散在數量眾多的法律、法規、規章當中，導致公眾對于某個行政機關具有何種行政權力，以及該權力是如何運行的，行使流程的如何難以達成完整清晰的認識。通過發布權力清單，明晰權力運行的流程，可以保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，在保證其知情權的同時加強公眾對于行政活動的參與度，為公民監督行政行為奠定基礎，最終促進依法行政。此為建立權力清單制度的初衷。

（二）劃分行政機關行政權行使的邊界

關于權力清單的其他功用，“劃定權力說”的呼聲最高。所謂“劃定權力”也就是權力清單為行政機關劃定行政權力行使的邊界，與隨之而來的“清單之外無權利”效果相同。但筆者并不贊同此觀點，權力清單并不能劃定權力的邊界。行政法上職權法定的原則要求，行政權只能來源于法律，行政權的運用必須服從法律，并受法律的約束。行政機關是依法行政，而不是“依權力清單行政”。行政機關行使行政權力的邊界只能由法律界定，無論從何種角度上講權力清單可以劃定行政權的邊界的說法也是行不通的。難道說權力清單屬于法了不成。權力清單無非是將散落在眾多的法律、法規、規章之中的行政權力進行整理列舉，其并未也不應當在法律、法規、規章的規定的范圍外對某行政機關的權力進行增加或者減少。也就是說，無論權力清單列舉或者不列舉，行政權力就在那里，不增不減；無論權力清單公布或者不公布，權力就在那里運行，不緊不慢。

二、權力清單法律性質之辯

關于權力清單的法律性質定位，現學術界主要持兩種觀點，一種是權力清單屬于政府主動公開的信息，另一種是權力清單屬于行政規范性文件。筆者支持第一種觀點，根據其字面意思和《十八屆三中全會決定》對權力清單制度的規定，權力清單，簡而言之，就是地方各級政府及其工作部門的權利列表。分析如下：

行政規范性文件一般以“通知”、“公告”、“意見”等形式發布，而一些權力清單也是以“通知”、“公告”等形式發布。正是由于二者在形式上具有一定的相同性，權力清單被誤認為行政規范性文件。但這一理由明顯是不成立的。首先，如果權力清單的法律性質為規范性文件，那么上文所說的“依權力清單行政”就變成了“依行政規范性文件行政”，說好的依法行政呢，這是不免會產生行政規范性文件的位階超越了法律，形成“僭越”。其次，通過《政府信息公開條例》可知，行政規范性文件為政府信息公開的一部分，也就是說行政規范性文件本省即為需要公開的政府信息，因此，通過行政規范性文件去公布行政規范性文件是說不過去的自相矛盾。最后，僅是一部分權力清單具有了行政規范性文件的外觀形式，而存在很大一部分權力清單是不具備這一外觀形式的，其僅是采取網絡的方式予以公布，顯然不能以偏概全，認為權力清單的法律性質為行政規范性文件。

均衡利弊，權力清單的法律性質能且僅能定位為沒有強制約束力的政府信息。分析如下，首先，如果權力清單屬于具有強制約束力的“法”，“清單之外無權力”就會將真正規定行政權力的法律置于不顧，造成行政活動的混亂，理由很簡單，每當一項行政權力被寫進法律，權力清單相應的就需要制定，或者修改。“依權力清單行政”行政活動就需要等待權力清單的公布，這勢必延遲法律的生效。此時權力清單就變成了真正的法，而法律則變成了“草案”。其次，未將法律規定的權力列入權力清單時，可能導致公共利益和個人利益受損。行政權力的存在目的，就是為了維護公共利益，如果權力清單具有強制約束力，清單之外無權利，就會出現行政活動上的漏洞，造成行政機關的作為不能，不作為，最終導致對公共利益的損害。最后，將法律未規定的權權力列入權力清單時，將導致行政機關超越職權行使行政權，違反行政職權法定原則。

三、權力清單制度的完善建議

首先明確，權力清單的法律性質為沒有強制約束力的政府主動公布的政府信息。其次規定，當權力清單上列舉的內容和法律、法規、規章不一致時以法律、法規、規章的規定為準。

之所以構建政府信息公開制度是為了使公眾明晰行政機關的行政權力及其運行過程，同時鞭策行政機關及其工作人員依法行政，因此將散落在眾多法律中的行政權力進行整理列舉予以公布。而不是二次立法，讓行政機關依權力清單行政。法治要求政府權力必須以一種可知的、可預測的方式行使，必須堅持依法行政，不能動搖，決不能因為權力權力清單的違法擴大范圍或者遺漏而發生超越行政權力行政，或者行政作為不能。堅持行政職權法定，當權力清單上列舉的內容和法律、法規、規章不一致時以一定以法律、法規、規章的規定為準，法是行政權力的唯一來源。

參考文獻：

[1]張文顯.法哲學范疇研究（修訂版）[M]，北京：中國政法大學出版社，2001.

[2]葉必豐.行政行為原理[M].北京：商務印書館，2014.

[3]周漢華.外國政府信息公開制度比較[M].北京：中國法制出版社，2003.

[4]余凌云.行政法講義[M.]北京：清華大學出版社，2010.

作者簡介：

王姣，女，（1992.02～）遼寧阜新人遼寧大學法學院在讀研究生。