被“遁入私法”的公共設施致損賠償責任的探究

摘 要：“有損害必有救濟”，公共設施致損也不例外。目前對公共設施致損的賠償責任沒有明確規定，實踐中對此類案件通常適用《民法通則》第126條的規定，將本應由國家的賠償責任“遁入私法”。隨著國家公共服務職能日益擴展，共有公共設施致害案件增多，單純適用私法來解決公共設施致損的弊端日益明顯。本文將從我國現有立法缺陷出發，分析公共設施致損納入國家賠償的必要性和可行性，正視我國在公有公共設施致害責任方面存在的問題。

關鍵詞：公共設施；民事賠償；國家賠償

國家為增進人民福祉，公共設施與日俱增，但危險亦隨之而來。對于公共設施致害賠償責任的定性一直眾說紛紜，是將其納入民事賠償還是國家賠償一直存在爭議，但司法實踐中一直適用民事賠償來對待公共設施致損。但是在2010年新修改的《國家賠償法》關于賠償范圍和歸責原則的調整讓我們看到了將公共設施致損納入國家賠償的生機和空間。

一、問題的提出：湘府路口車禍之謎

據中央電視臺《社會記錄》報道，長沙市湘府西路與學院南路形成一個丁字路口。2005年10月1日，經改造后的湘府西路竣工通車。但在接下來的3個多月的時間里，丁字路口處先后發生38起相似情形車禍，造成路口附件住戶和肇事司機人身傷亡，住宅6次嚴重受損。被當地媒體稱為“公路百慕大”。

本案提出的問題：湘府西路應屬于公共設施，由于設計不合理的公共設施致損的賠償責任是民事賠償還是國家賠償？作為該路建設職能部門的長沙市建委的法律義務如何界定？由行政主體承擔民事法律責任是否合理？

二、公共設施致害的責任構成

公共設施致害的案例在司法實踐中并不少見，王烈風訴千陽縣公路局案、南京高速公路第一案等。公共設施致害，并非不問緣由在任何情況下都會產生賠償責任，需滿足以下幾個構成要件：

（一）須為公共設施

“公共設施”是一個核心意義相對明確、邊緣地帶頗多爭議的概念，且具有濃厚的地方性知識色彩。本文采用公共設施的核心意義對其進行界定，即公共設施系指行政主體為了公共目的的設置或者管理，供一般公眾使用的一切有體物或物的設備[1]。

（二）公共設施存在設置或管理上的瑕疵

按照通說，公共設施致害的賠償責任適用無過錯責任原則，不以設置和管理者有故意和過失為要件。然而，這種無過錯責任，并不是無絕對的無過失責任或結果責任，而是以設置和管理須有欠缺為必要構成要件。

（三）必須損害了公民的人身權或財產權

損害事實，是一切侵權責任的必備要件，構成公共設施致害，同樣必須具備這一要件。我們認為，公共設施管理、設置欠缺，在一般情況下，所造成損害限于人身或財產的損害，湘府路口的車禍事件造成路口附近住戶和肇事司機人身傷亡，住宅六次嚴重受損的事實，這些正是損害了公民人身權和財產權的表現。

（四）公共設施設置或管理上的瑕疵與損害結果之間有因果關系

公共設施設置欠缺或管理欠缺，須是公民人身、財產損害發生的原因，而公民人身、財產損害的發生、須為公共設施設置或管理欠缺所引起的結果。

三、立法或司法實踐無法逃離的困境與弊端

我國國家賠償立法對公共設施致害的責任規定欲迎還拒，采取了亦步亦趨的態度。1994年頒布的《國家賠償法》以職責違法作為歸責原則。2010年《國家賠償法》的修改建議稿第7條規定了公共設施致損的國家賠償責任：國有并由行政機關管理的公共設施在提供服務過程中意外致人損害的，受害人有取得國家賠償的權利。但遺憾的是，2010年4月29日頒布的《國家賠償法》卻依然沒有實現這一突破。

立法的選擇使司法實踐不得不另擇它途。由于《國家賠償法》一直沒有將公共設施致損納入賠償范圍，在實踐中法院主要選擇適用《民法通則》第126條，這樣做的弊端顯而易見。

四、完善公共設施致損賠償制度的構想

（一）將公共設施致損納入國家賠償的范圍

公共設施致損賠償責任回歸到國家賠償責任，這是趨勢。權利救濟和預防制約是國家賠償法最為重要的兩項作用。當公眾的合法權益受到傷害的時候，國家要予以恢復或予以彌補損失，通過國家賠償的手段，對行政機關進行監督，防患于未然，監督行政機關依法行政。但是，由于《國家賠償法》才修改不久，短期內再做系統的修改顯然工程過于浩大，也是不可行的。可以在實踐中通過法律解釋明確公共設施致損的國家賠償責任，在實踐中加以適用，等到系統修改《國家賠償法》時機成熟的時候，對之前實踐中的做法予以認可并加以完善，再融入新的《國家賠償法》法典并使其系統化。

（二）明確補償性損害賠償金額和懲罰性損害賠償金額的適用

補償性損害賠償是以實際損失為限并以補償實際損失為目的的，也就是侵權損害賠償數額等于侵害人所造成的損失。但是有時候，即使盡到了合理的謹慎，還是很難消除殘余風險的存在，一些事故仍然發生。為了解決補償性損害賠償威懾不足的問題，在公共設施致損案件中，應該充分提高侵害人承擔的損害賠償責任，超過補償性損害賠償的那部分損害賠償就稱為懲罰性損害賠償。目前對公共設施致損是適應補償性損害賠償金額還是懲罰性損害賠償金額也沒有明確的規定，給法律的適用帶來了模糊與不確定，應盡快完善相關規定。

（三）確立無過錯責任原則作為公共設施致損國家賠償責任的歸責原則

原有的國家賠償法將違法行為作為歸責原則，側重于強調設置者或管理者的行為要件，對受害人有諸多的限制，比如在舉證責任方面。如果確立無過錯責任原則作為公共設施致損國家賠償的歸責原則，這樣能最大限度彌補受害人的損失，監督行政主體及其公務人員合理認真設置和管理公共設施。

五、結語

通過上述分析，本文認為，我國公共設施致損賠償的法律性質應當認定為國家賠償責任，但不適用我國現行的《國家賠償法》的規定。隨著我國經濟、政治和文化的不斷發展，將公共設施致損納入國家賠償范圍是一種社會的進步，這不僅僅是一個純粹法律解釋的問題，更是一個利益衡量，立法政策選擇的過程。

參考文獻：

[1]沈巋.國家賠償法原理和案例[M].北京：北京大出版社獻出版社.2011：311.

作者簡介：

梁井藝，男，江蘇漣水人，就職于江蘇省漣水縣人民檢察院。