論風險評估在大型群眾性活動安全保衛工作中的重要意義

張霖

摘要：此文論述了大型群眾性活動面臨的安全風險，主要有人群聚集引發的風險，臨時性設備設施引發的風險，不確定意外事件引發的風險等，以及開展大型群眾性活動風險評估的意義和開展風險評估的方法。

Abstract： This article discusses the security risks faced by large-scale mass activities， mainly including the risk caused by crowds， the risk caused by temporary equipment and facilities， the risk caused by the uncertain accident， etc.， and the significance of risk assessment for large-scale mass activities and the methods to conduct risk assessment.

關鍵詞：安全風險評估；大型活動；安全保衛

Key words： security risk assessment；large-scale activities；security

中圖分類號：D631.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2015）28-0176-03

0 引言

近年來，大型群眾性活動的舉辦越來越頻繁，規模也越來越大，已經成為一種新型的城市產業。此外，足籃球比賽、演唱會、節慶游覽等面向群眾的文體活動，也極大地豐富了人民群眾的物質文化生活。可以看出，伴隨著城市經濟社會的發展，各種類型的群眾性活動已經與城市居民的日常生活息息相關，成為城市居民喜聞樂見的一種經濟文化形式。但是，也要看到在大型群眾性活動的舉辦過程中蘊含著各種潛在的公共安全風險問題。因此，在大型群眾性活動舉辦前，要對大型群眾性活動進行安全風險評估，把存在的和潛在的安全問題和可能發生的風險全部找出來，通過科學的分析預測和研判，提出控制對策和風險轉移建議，在公安機關行政許可審核前，反復進行整改，力爭把問題消滅在未發之前，把風險控制和降低到最小限度，為大型群眾性活動的開展提供全方位的保障。

1 大型群眾性活動面臨的主要安全風險

有關資料指出：“法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預計參加人數達到1000人以上的下列活動：①體育比賽活動；②演唱會、音樂會等文藝演出活動；③展覽、展銷等活動；④游園、燈會、廟會、花會、焰火晚會等活動；⑤人才招聘會、現場開獎的彩票銷售等活動”為大型群眾性活動。要想舉辦大型活動，需滿足以下條件：一是要有明確的舉辦主題，通常是指“法人或者其他組織”；二是要有開放的參與主體，通常是指“社會公眾”；三是要具備一定數量的參與人員，通常是指一千人以上；四是要有一個永久性的或臨時的特定的場所或場地；五是時間范圍應明確；六是內容和主題必須明確；七是必須符合相關的法律規定。綜上所述， “大型群眾性活動”可界定為：“由法人或者某一組織在特定的時間和特定的地點依法舉辦的面向社會公眾有較多參與人員和明確活動主題的群體性活動。”

由于大型群眾性活動涉及到很多方面，具有場所開放、人員眾多、規模宏大、時間長、情況復雜、安全隱患多等特點，所以若在大型活動中未加強管理的話，很容易出現各種治安災害事故和突發事件，這些安全風險的出現不僅會影響到整個活動的順利進行，還可能會危及人民的生命和財產安全，通常大型群眾性活動的安全風險主要包括以下幾種：

1.1 人群高度聚集引發的風險

大型群眾性活動最顯著的一個特征是參與人數眾多，且規模比較大，正是由于大型群眾性活動的這種特點，很容易引起很多不必要的風險，這是因為在短時間內聚集大量的人群到特定的場所，使活動場地迅速的達到一種飽和狀態，不僅很容易出現大規模的擁擠，還可能引發各種各樣的不確定風險。在大型群眾性活動中形形色色的人都有，每個人由于生長環境、受教育程度、性格等原因導致其表現出來的行為方式存在很大的差別，而人與人之間的差別若具象到具體的事件中，就可能會導致矛盾的升起，此時若相關部門或者人員未及時處理得當，很可能會更加激化矛盾，造成該大型群眾性活動失控，甚至造成人員傷亡事故。

1.2 臨時性設備設施引發的風險

對于任何一個參與到大型群眾性活動的人來說，都是一個特殊的經歷或者體驗，由于大型群眾性活動涉及范圍較廣，這意味著參與者經歷的這件事情是超出自身的日常選擇范圍的，不是日常進行的活動。而大型群眾性活動的非常規性，決定了大型群眾性活動沒有固定的模式和內容，因此我們發現，幾乎所有的大型群眾性活動的場地都是臨時性的，活動中所用的設備等也都是臨時的。大型群眾性活動臨時性設備設施引發的風險主要體現在以下方面：一是部分主辦方為了標新立異，過度地裝飾場地，對施工人員提出了很高的要求，同時也導致了場地和設備設施的風險系數大大增加，這些復雜的場地和設施設置蘊含著很多的潛在風險，比如近年來，關于大型活動中舞臺塌陷的新聞屢屢傳來等，這就是臨時性設備設施引發的安全事故；二是部分主辦方為了節省活動成本，將所有的精力都放在了活動形式過程當中，不重視場所安全方面的風險，導致大型群眾性活動失控，甚至引發安全事故。

1.3 不確定意外事件引發的風險

由于大型群眾性活動涉及到很多個方面，而安全事故的發生又是沒有規律性的，可以說隨時隨地都有可能發生安全事故，并且安全事故的發生通常都是在短時間內發生的，因此大型群眾性活動安全事故的發生具有很強的不確定性，面對未知的東西，是很難做到周全的預防和應急措施的。由于群體聚集中會有“羊群效應”，連鎖性反應的出現很可能只是因為一個非常規的動作或者一句謠言。在人群密集的場所一旦出現驚慌或者擁擠的情況，驚慌和擁擠就會蔓延到整個人群，進而破壞掉整個群體活動的秩序，導致安全事故的發生，而且通常這類安全事故都是很嚴重的。

1.4 暴力恐怖活動引發的風險

隨著我國改革改放的進一步深入和各種利益關系的調整，社會矛盾十分突出，群體性事件和重特大刑事犯罪案件急劇增加，嚴重影響社會穩定和經濟社會發展。特別是近年來，暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力十分猖獗，爆炸、縱火、砍人時有發生，是國家重點打擊和防范的對象。大型群眾性活動就是他們進行各種破壞重點，以此制造重大人員傷亡和惡劣的政治影響和社會影響。在舉辦大型群眾性活動之前，在安全風險評估的過程中，通過國家安全機關和公安機關掌握敵社情的預警性、內部性的情況信息，給公安機關行政許可審核和組織者提供決策的依據。

2 大型群眾性活動風險評估的重要意義

大型群眾性風險評估是指對大型群眾性活動中公共安全風險的性質、概率、后果等的綜合分析和判斷。開展大型群眾性活動公共安全風險評估的意義是顯著的，主要有以下幾個方面：

一是風險評估是消除風險的前提條件。風險，通俗地講就是發生不幸事件的概率。其具有客觀性、普遍性、必然性、可識別性、可控性、損失性、不確定性和社會性的性質。風險的性質告訴我們，風險是可以識別和控制的。風險評估就是在大型群眾性活動舉辦之前，通過現場勘查、風險預測，把握可能出現的危機和危害，提前擺放在活動監管和組織者的面前，以法律的、制度的、行政的、經濟的等多種手段來消除和規避風險，提高預防和化解突發安全事件的能力，減少各種事件出現的頻率和損失，為大型群眾性活動舉辦創造安全環境。

二是風險評估是實現社會化管理的有效途徑。多年來，大型群眾性活動在具體的落實工作中，沒有明確的和可操作的相關規范，致使活動監管者、組織者、場地提供者和安保工作提供者的任務不清、責任不明，有的甚至將安全工作全部推給公安機關，對公安機關提出的合理化建議推諉扯皮。其實本質上大型群眾性活動屬于社會化的活動，其安全保衛責任不僅僅是公安機關的責任，同時也是主辦方和場所管理者等共同的責任，由于大型群眾性活動能否安全成功舉辦，不僅關系著巨大的經濟利益，更關系這數千甚至上萬人的生命安全，任何一方都不能逃避自身的責任，必須認真履行自身的職責，確保大型群眾性活動的順利安全舉辦。

三是風險評估是糾治不良傾向的有效手段。部分主辦方利欲熏心，為了達到自身的商業目的，無所不用其極，將活動內容和場地布置安排的天花亂墜，但是忽視了場所的安全因素，單純地認為只要公安機關部門審批通過所有的安全工作就已經做完了，未對活動中的潛在風險進行必要的預防和修正，導致大型群眾性活動安全事故屢禁不止。

四是風險評估是公安機關行政許可審核的重要依據。與大型群眾性活動相關的規章制度中規定，要想舉辦活動參與人數超過一千人以上的大型群眾性活動，必須獲得公安機關部門的批準。目前公安機關部門的批準過程包括很多的要求和程序，但是缺乏完善的風險評估，而風險評估是公安機關行政許可審核的重要依據，因此，必須建立完善的風險評估機制。

五是風險評估是公安機關簡政放權的具體體現。通過社會上的專業安全風險評估公司，承接大型群眾性活動安全風險評估業務，對風險評估承擔相應的評估責任，可減輕公安機關的風險壓力和輿論壓力。目前，隨著我國保安服務業的快速發展，大型專業的保安服務公司都有專業的、經過培訓和實戰歷練豐富的安保人員，可承擔大型群眾性活動的安全保衛工作任務。同時，安防技術設備已廣泛運用于大型群眾性活動現場，極大地提高了安全保衛工作的質量和效果。對此，公安機關完全可以依靠社會力量來保障大型群眾性活動的安全保衛工作。大型群眾性風險評估還可以結合活動的規格、規模、人數、場地等情況，提出大型群眾性活動的安保方案、安檢方案和疏散方案等。并按照評估結果制定的方案、預案，合理安排安保力量，實現大型群眾性活動中公共安全管理的科學化，保證活動的順利進行和舉辦活動能力的提升。

3 大型群眾性活動風險評估的內容、步驟和方法

3.1 風險評估的主要內容

①資質評估。評估的對象主要是主辦方和場所管理者，要求其必須具有合法性，且應具備一定的相關經驗；②組織管理評估。主要包括相關人員的崗位分配、應急預案和活動方案等；③安保評估。比如負責活動安保工作的團隊是否專業可靠、人數是否足夠等；④場所評估。主要包括場所可以容納的人數、場所的周邊環境、場所設施的安全性等；⑤設備評估。活動中需要用到的各類設備，比如交通、照明等；⑥性質評估。主要包括活動的參與人員、組織方式、時間、地點和內容等；⑦氣候、日期等風險評估。比如節假日、大雨等非常規狀況是否有預案；⑧其他可能的風險因素評估，如現場周邊的治安、交通秩序等。

3.2 風險評估的步驟

一般安全風險評估的程度包括建立評估組織、確定評估方法、開展評估分析、作出評估結論、提交評估報告，其具體步驟是：

①將可能存在的風險識別出來；

②分析這些風險可能造成的損失和影響；

③預測風險發生的可能性；

④確定承受風險的能力；

⑤確定風險消減和控制的優先等級。

3.3 風險評估的方法

一是矩陣風險分析法。風險評價指數矩陣方法是一個簡單靈活的分析工具，可以進行定性和定量分析，它以風險的可能性和嚴重性為依據將風險進行分類，有利于確定處理風險的先后順序，與其他風險評估方法相比，該方法的應用面是最廣的。

二是定量分析法。定量分析是試圖從數字上對安全風險進行分析評估的方法，包括因子分析法、回歸分析法等。理論上講，通過定量分析可以對安全風險進行準確的分級，使分析結果易于理解和比較，直觀可信。但實際上，由于涉及公共安全威脅的復雜性，很多信息都是不精確、不完整和不明確的，再加上大型群眾性活動的歷史數據庫還未建成，因此定量分析有很大的困難。

三是定性分析法。定性分析是被廣泛采用的方法。通過列出各種威脅的清單，并對威脅的嚴重程度及治安秩序的敏感程度進行分級，計算簡單，評估成本低，包括德爾菲法、基線比較方法等。定性分析技術包括判斷、直覺和經驗。不足之處是可能由于直覺、經驗的偏差而造成分析結果過于主觀，不準確。

四是定量和定性綜合方法。定量和定性結合的風險評估方法是建立在定性方法上的定量評估方法，客觀準確。

“2011浦江音樂盛典”就是陜西中城衛集團公司運用大型群眾性活動安全風險評估的內容、步驟和方法，成功為音樂會進行安全風險評估的典型案例。此次演出場地“世博會展中心”是上海世博會后經重裝改造后的首場演出，無論是主辦方、場地方還是市區兩級公安、消防機關，對這場演出格外重視。該集團公司作為此場音樂會的安保服務提供商，針對演出的性質、規模、場地、設施、臨建、演員、觀眾和安檢、交通、氣候、治安等因素，組織專家委員會成員對音樂會全面進行了風險評估。針對存在的風險點和可能出現的風險出據了《安全風險評估報告》提出了整改意見和規避風險的措施。協助主辦方依據國務院《營業性演出管理條例》、文化部《營業性演出管理條例實施細則》的規定和上海市文化廣播影視管理局“關于加強涉外營業性演出的有關規定”，制定了詳細周密的現場安保方案及各項應急預案，為音樂會的成功舉辦提供了全面的安保服務，也積累了大量富有成效的安全風險評估經驗。

2014年到2015年5月份，該公司共承擔了3場類似的大型音樂會的安全評估工作：2014年歌者歸來西安演唱會、2015年5月1日周杰侖“魔天輪”2.0世界巡回演唱會、2015年5月30日張惠妹“烏托邦”世界巡回演唱會，分別在陜西省體育館舉辦，演員陣容強大，知名度高，觀眾都在三萬人以上。根據演出主辦方和協辦方的業務需求，為上述演出演出活動提供安全風險評估服務。經過風險評估和后續服務管理，無一場發生重大安全事故。

綜上所述，大型群眾性活動的安全保衛工作是一項復雜的系統工程，影響活動安全的各種不安全狀態和不安全行為的因素繁多。安全風險評估勢在必行。通過風險識別、風險預測預警、風險評估與控制等方面的工作，為大型群眾性活動的安全保衛工作提供科學全面的決策依據。

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