農村環境統合治理模式實現途徑

□文/程曉宇　蘇立寧

（安徽大學管理學院安徽·合肥）

農村環境統合治理模式實現途徑

□文/程曉宇蘇立寧

（安徽大學管理學院安徽·合肥）

［提要］近年來，我國農村社會經濟以犧牲生態資源為代價的快速發展導致農村環境的日益惡化，并且限制了其未來發展，而現有的農村環境治理體系已難以有效防治當前的農村環境污染。本文分析受農村環境資源影響的利益主體之間的關聯以及現存治理手段對新時期農村環境建設的不適應性，從而構建具有創新性的農村環境統合型治理模式。通過平衡農村環境涉及的各主體利益以及多途徑調動社會各界參與農村環境保護與建設的積極性，以促進新時期我國農村環境良性發展。

農村環境；治理模式；問題剖析；利益；機制

收錄日期：2015年6月21日

由于近年來的創新制度與科技發展推動了我國農村社會的巨大進步，然而粗放的經濟發展模式、地方經濟利益驅動以及對生態資源價值的忽視等使得農村生態環境遭受嚴重破壞。一系列的農村環境問題不僅影響著居民的身體健康，還削弱了農村乃至整個社會經濟可持續發展的資源環境基礎，對統籌城鄉發展、建設新農村形成極大的挑戰。因此，發展農村社會經濟同保護生態環境資源之間的矛盾亟待解決。本文擬在淺析農村環境問題的基礎上構建農村環境統合型治理模式，為我國新農村環境建設提供一定的理論支持。

一、農村環境問題理論剖析

若要解決當前農村環境治理問題，首先得分析當前的農村環境問題，從表面現象剖析到內部實質。結合相關理論，具體將討論以下兩個方面：一是農村環境資源牽涉的各主體間利益沖突以及權衡環境保護與經濟發展的問題；二是從政府干預機制滯后、市場機制不健全以及社會機制缺乏三方面來闡述農村環境治理的復雜性。

（一）農村環境現實問題。結合目前學術界對農村環境問題研究的進展，可以總結出目前我國農村環境問題的主要特征是工業點源污染與農業面源污染共存，生活污染、農業污染和工業污染疊加，各種新舊污染相互滲透，局部的農村生態資源退化現象向更廣闊的區域擴散，導致的具體農村現實環境問題主要有以下四點：首先，影響最大的是農業面源污染，其具有污染源分布面積廣泛分散、空間與時間上不確定以及污染物的累積遷移等特性，難以治理；其次，由于城鎮化的不斷推進，農村居民的收入水平逐漸提高、生活方式逐步轉變，從而產生的生活垃圾不斷增加，其分布范圍廣且種類日益復雜，致使治理難度不斷增大；再次，城鄉經濟一體化的發展使鄉鎮企業逐漸成為地方經濟支柱，但是大部分鄉鎮企業生產缺乏科學的統籌規劃，污染物處理能力差，并且環保意識不足，注重發展經濟而忽視對當前環境資源的消耗，嚴重損害了農村環境；最后，大幅開發農村地區豐富的森林和礦產資源等破壞生態的行為也是危害農村環境的重要因素。這些不合理的開發會導致水土流失、土地荒漠化、生物多樣性銳減等環境問題，削弱了受損的農村環境自我恢復能力，最終將加劇環境污染的惡化。

（二）利益復雜性。在我國，農村生態環境治理涉及到以下的各種角色：國家機構、政府行政系統、村社集體、企業、公共服務部門、政黨和社會團體，以及社會公眾。由此可見，治理農村環境勢必會使多個利益相關者受影響。同時，隨著改革開放，農村內部利益分化明顯，加大了農村環境治理的利益復雜性。按照利益相關者理論，農村環境的治理工作不能僅依靠政府有關政策的管束、市場機制以及科學技術上的支持，還需要重視政府管理機構、企業及當地村社集體等各主要利益相關者之間利益摩擦的協調與兼顧。

1、農村利益分化與矛盾。黨的十四大以來開展的政治、經濟體制改革，使得社會中各種權力與資源在不同角色之間重新分配。由此產生的利益分化現象導致我國農村社會形成了十分復雜且特殊的分層結構，且使得部分農村居民的貧富差距增大，從而加大了生態環境資源相關的利益沖突。

在城鎮化過程中，為了生計而大量進入鄉鎮企業工作的農民對鄉鎮企業有了較強的經濟依賴性。同時，多數基層政府官員為了政績而偏重提高經濟業績，這與農村社會各階層對經濟發展的渴求不謀而合。故當面對經濟和環境與自身相關的利益問題時，懾于政治權力的社會控制力和對于企業的經濟依賴性，農民在利益沖突時缺乏實際自主選擇權。所以，大多數情況下，農民在面對經濟發展產生的污染問題時只能選擇沉默，且在得不到補償的情況下忍受生存環境破壞帶來的傷害。

2、環境保護與經濟發展的利益博弈。農村環境問題中有限的生態資源與人類無限的需求之間、環境惡化與經濟發展之間的矛盾愈演愈烈。而目前的生態環境保護工作中對于相關環境資源的保護與破壞缺乏完善的利益激勵與約束，且沒有適當的利益平衡機制來協調處理主要利益相關者之間的矛盾和沖突。這種生態環境資源與其經濟利益之間的不平衡，不僅會拉大區域發展的差距、增加區際間的利益摩擦，甚至會威脅到社會的和諧發展。

3、社會機制。社會機制在農村環境治理中具有不可替代的作用，能夠通過引導公眾參與、加強基層自治、拓寬宣傳教育與信息公開途徑等方式來有效輔助市場機制與政府干預機制。但目前我國涉及農村環境治理的相關社會機制并不完善，處于起步階段。首先，我國依法注冊的環境保護社會組織數量有限且缺少實際支持，而且并沒有建立起相關非政府組織的組建與培養機制；其次，農民參與環境保護的意識淡薄，環保教育工作不足，且在實際基層管理中缺乏與環境保護相關的激勵機制，故而導致在環境自治方面的工作不到位；最后，公眾參與農村環境治理途徑有限，相關信息公開程度低使得公眾難以獲取信息，所進行的宣傳教育與技術推廣工作缺少必要支持。而且，由于部分政府管理人員過分重視政府干預能力而忽視引導公眾參與，公眾力量容易分散，以致參與環境治理效果不明顯，同時還存在激勵與保障機制不足的問題。以上這些問題都致使社會機制不能在農村環境治理中充分發揮其應有作用，社會參與氛圍的充分調動有待機制的多樣化發展。

圖1　農村環境統合型治理模式框架

二、統合型治理模式構建

通過前文的理論分析可知，現有的農村環境治理體系難以有效地應對日益惡化的農村環境污染問題，故對現有的農村環境治理體系進行創新是有必要的。體系的創新，按照合作主義理論，就是尋找一個各主體都能接受的結構化制度安排，從而形成一個更優化的治理結構。結合理論剖析，本文創新模式的基本框架是整合農村環境涉及的利益相關者，在新農村建設以及新型城鎮化的社會背景下，通過市場、政府、社會機制三者組合的手段來從多方面入手治理農村環境，從而使社會各界形成合力，有效促進農村環境的改善。

（一）目標。由于農村環境涉及的主要利益主體有政府、企業、公眾和社會組織，故改善農村環境需要這四方的共同參與。正如博弈論所述，盡管這四方主體在農村環境中存在著利益博弈問題，但只要博弈的各方協同合作便能實現共贏。故本文提出的統合型治理模式就是將這四個主要利益相關者整合到農村環境治理主體中，通過建立完善市場、政府以及社會多方面機制，讓其各自盡可能大的發揮自己的作用，構建均衡考慮農村經濟發展與環境保護雙方面的、利益激勵與約束機制并存的農村環境統合型治理模式，為促進城鄉環境管理一體化的建立，改變當前單一依靠政府治理農村環境的局面提供有益參考和理論依據。

（二）內涵。首先要明確政府、企業、公眾和社會組織這四方利益相關者在農村環境治理中的定位，作為治理主體的作用以及相互聯系。在市場經濟時代，已經不能僅讓政府獨立承擔農村環境治理的責任，但是在農村生態環境的管理中政府依然是處于主導地位的。因為結合我國基層自治經驗不足與社會公眾參與機制缺乏的實際情況，為了農村環境建設的良性發展，現在仍然需要政府對農村環境治理進行統籌規劃、制定完善相關政策。作為市場經濟主體的企業，在涉及到農村生態環境資源的生產過程中，應該在政府的支持下自覺采取清潔生產的工藝，減少對環境產生的破壞，并積極為環境保護做出貢獻。而在農村環境治理中最大的利益相關者，同時也是最重要的治理主體就是公眾。公眾包含但不僅限于農民群體，其主要作用就在于妥善行使自身有關環境的權益，監督企業與政府的作為，在提高自身環保意識的同時積極參與到農村環境的治理工作中。涉及農村環境保護的社會組織應該在政府的扶持下逐漸壯大，集合公眾的力量，深入開展宣傳教育活動，并且維護公眾環境權益，行使社會監督責任。與此同時，政府在農村環境治理過程中應該充分重視其他三個主體的需求與建議，拓寬信息渠道，使得各主體之間能順利進行交流與合作。如上述總結的農村環境統合型治理模式框架構建如圖1所示。（圖1）

三、實現途徑

農村環境統合型治理模式具體的實現路徑將從治理手段中的各方機制建立健全來闡述，主要采取的措施有以下幾點：

（一）統籌規劃，對農村生態環境管理進行戰略定位。綜合考慮發達國家治理農村環境的成功經驗與我國實際情況，就要求政府在戰略管理的高度給予農村生態環境的管理工作全新的定位，重視農村生態環境管理，統籌城鄉環境管理，但是其管理目標的設立不能脫離農村社會發展的實際需求。首先，要把環境保護規劃納入新農村建設規劃，不僅要科學規劃空間布局，還需優化農村產業結構，同時也要采取區域差別化策略，以充分發揮環境效益；其次，應建立分工明確、統一協調的管理體制，在立法中明確各個與農村環境管理相關的部門在環境治理中的職責，并在政績考核指標中加入量化評定的責任目標，以有效預防實際治理合作中的責任推托。另外，完善聯合執法機制，加強對農村環境執法的行政監察與責任追究。與此同時，為了促進落實國家有關農村環境管理的法律政策，可以建立權威性的農村環境管理機構，從中央到地方進行統一管理。還要逐步建立相應的農村生態環境監控評測體系，定期對農村環境資源進行科學評估，以便及時根據檢測評估結果調整相關政策，從而保證環境管理工作的時效性與可行性。在農村環境總體治理政策工具的選擇方面，雖然命令-標準控制的作用不可小覷，但是其管理成本較大，故應以經濟激勵手段為主，輔以宣傳教育與技術推廣等政策工具，建立起完整有效且持續可靠的農村環境治理政策體系。

（二）建立健全農村生態環境法律體系。總結國內外經驗可知，法律法規是管治農村環境問題的重要依據，是調解各項矛盾的關鍵，也是實現農村環境保護計劃的支撐。故我國應加快制定整體性的農村環境法規，以及針對各種可能產生的污染的專項法規，明確和細化環境保護法中有關農村環境和資源保護的內容，并于法律條文中確立農村生態環境監測、評價標準和方法，逐步將農村環境建設保護工作法制化。同時，各地區可因地制宜的制定和實施一系列地方性農村環境保護條令、標準等，從而形成覆蓋廣、針對性強且實際可操作的農村環境管理法律體系。另外，在公眾參與方面，應以法律的形式確立針對農村生態環境的信息公開制度、農民環境權救濟制度以及環境公益訴訟制度，完善公眾監督制度等，為公眾維護和行使環境權益提供保障。除此之外，還應確立社會環保組織在農村環境治理方面的法律地位，使其充分發揮在監督政府與企業環境行為、處理環境污染侵權等方面的作用。最后，在監管執法方面，要針對各級政府及相關管理部門建立完善的內部行政檢查制度與專門規范，并且增加投訴渠道與獎勵辦法，充分調動社會監督的積極性，從而在農村環境整治方面真正做到有法可依，執法嚴實，權責分明，遏制農村生態環境的污染與破壞。

（三）充分發揮市場機制的優勢與長處。由于外部性的存在以及生態資源的公共物品屬性，注定了農村環境的治理單單依靠政府管制和法律約束是不夠的。故完善市場機制，實現環境資源再生產過程中的負外部性的內部化，提升環境保護經濟激勵以促進對生態資源的高效利用，就成為農村環境治理的必然選擇。首先要改進農村環境資源產權制度，大力推進農村環境資源使用權專用化，使相關主體在使用環境資源時受到監督與約束。在此基礎上可以推進排污交易制度的建立，以高效配置環境資源并限制污染源頭。而與此相對應的生態環境補償機制，也改變了以往人們認為生態資源可以免費消耗的觀念，多種補償方式的結合也能讓群眾從思想上根本認識到保護生態環境的重要性。同時，還可以制定一些引導農民自覺改變其經濟行為的激勵政策，如建立“綠色”農業補貼政策，對環保生產的農民進行獎勵與扶持。而在農村環保基礎設施的財政投入方面，應注意優化投資結構與比例，建立支農資金持續增長的機制。我國還可以建立完善農村環保市場，促進多元化的環保投入以輔助政府財政投入。除了對環保企業實行稅收優惠政策以外，還可以發展利率優惠、信貸優先等金融優惠政策，降低進行有關農村環境治理技術研發企業和建設相關污染處理設施企業的成本，為農村環保產業化的發展開辟空間。

（四）發展農村環境治理社會機制。積極引導公眾參與，充分發揮農民群體的主觀能動性，是推動新時期農村環境建設工作的前提和基礎。故應搭建政府和公眾對話溝通的平臺，開辟公眾參與農村生態環境保護的有效渠道，為公眾參與有關生態環境的綜合決策與提議、監督提供必要的條件。加快建立農村環境保護相關社會組織培養機制，重視農村環境保護產業組織與非政府組織的合作，增強其抵御風險和參與環境保護的能力。鼓勵新聞媒體發揮其宣傳和監督作用，積極宣傳農村環境保護相關政策方針、法律規章，大力開展教育活動來倡導綠色生活與綠色消費，提高公眾（尤其是農民）有關環境的法律意識和參與保護生態環境、行使相關權益的自覺性。只有政府管理與調動社會各方面的積極性相結合，才能深入推進農村環境治理工作。

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安徽省高校優秀青年人才基金重點項目：“安徽農村環境治理模式創新研究”（2013SQRW006ZD）；農業部軟科學課題：“新型城鎮化背景下農村人居環境質量綜合評價與優化研究”（201524-1）；大安徽大學大學生科研訓練計劃：“農村環境整體性治理模式與實現機制研究”（KYXL2014095）

F323.22

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