我國城鎮(zhèn)化面臨的兩難抉擇及其破解對策

胡雪萍 李靜

〔摘要〕 新常態(tài)下推進(jìn)城鎮(zhèn)化既面臨機(jī)遇，又面臨挑戰(zhàn)，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存下帶來了諸多的兩難抉擇。對于總體經(jīng)濟(jì)減速發(fā)展與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展目標(biāo)的偏差，生態(tài)城鎮(zhèn)化是攻堅破難的有力抓手；土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調(diào)造成了城鎮(zhèn)化發(fā)展中的尷尬局面，抉擇的方向是尋求一個均衡點(diǎn)，協(xié)調(diào)兩者的發(fā)展速度；生態(tài)文明目標(biāo)下粗放型發(fā)展模式不能繼續(xù)下去，要確保其順利轉(zhuǎn)型；對單體與集群發(fā)展方式要揚(yáng)長避短，互補(bǔ)融合；選擇復(fù)制還是創(chuàng)新，要根據(jù)各地的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r、資源條件及城鎮(zhèn)化水平來決定；城鎮(zhèn)化的目標(biāo)要兼顧中央政府與地方政府的利益，在短期目標(biāo)與長期目標(biāo)之間尋求一個協(xié)調(diào)點(diǎn)。

〔關(guān)鍵詞〕 城鎮(zhèn)化，新常態(tài)，發(fā)展速度，生態(tài)文明，發(fā)展目標(biāo)

〔中圖分類號〕F120 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）05-0015-08

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，也面臨諸多兩難抉擇，需要進(jìn)行理性的分析研判，明確抉擇的難點(diǎn)和要點(diǎn)，克難攻堅，在新常態(tài)下推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，并使之成為我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的新引擎。

一、經(jīng)濟(jì)減速發(fā)展與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展能否協(xié)同推進(jìn)

新常態(tài)下，最大的特點(diǎn)是國家經(jīng)濟(jì)增速放緩，其目標(biāo)由10%降到了7%。而另一方面，目前我國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了54.77%，根據(jù)諾瑟姆曲線可知我國正處于城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張階段，其中《全國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》中提出到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右的目標(biāo)，由此反映，即使在我國經(jīng)濟(jì)增速放緩的大背景下，加快城鎮(zhèn)化仍將是我國未來一段時間的主題。顯然經(jīng)濟(jì)減速發(fā)展與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展呈現(xiàn)出逆向的非耦合態(tài)勢，在現(xiàn)實(shí)中難免形成艱難抉擇。

（一）逆向態(tài)勢的傳導(dǎo)機(jī)理。不同的傳導(dǎo)機(jī)理推演出了不同的發(fā)展態(tài)勢。新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增速放緩在較長期是一個不可逆的選擇，其選擇理由在于我國勞動力與土地供給減少，成本增加，生產(chǎn)要素相對優(yōu)勢減少，國際市場發(fā)展空間受到擠壓，環(huán)境治理成本增加和資源的限制開發(fā)使用。而城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也是必然的選擇，是利國利民的重要戰(zhàn)略，其選擇理由在于，城鎮(zhèn)化可協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，有利于資源集中，通過集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)提高生產(chǎn)效率，降低成本，創(chuàng)造更多的社會財富。

經(jīng)濟(jì)減慢增長必然會在一定程度上影響城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展目標(biāo)，其主要體現(xiàn)在：一是直接的傳導(dǎo)機(jī)制會很明顯地發(fā)揮作用。過去增長速度很快，產(chǎn)能較大，如今發(fā)展速度放緩，會產(chǎn)生產(chǎn)能過剩的問題，房地產(chǎn)泡沫出現(xiàn)，導(dǎo)致產(chǎn)品價格下降，引致企業(yè)和居民的投資預(yù)期下降，銀行的不良資產(chǎn)也將增加，從而產(chǎn)生金融風(fēng)險；經(jīng)濟(jì)減慢發(fā)展，企業(yè)利潤和政府財政收入下降，企業(yè)不愿投資，政府對基本設(shè)施建設(shè)的供給會不足，難以滿足新型城鎮(zhèn)化的融資需求。二是“中等收入陷阱”加深。經(jīng)濟(jì)增速減慢不代表自然而然地過渡到新的增長期，一些原有條件的改變，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能很好銜接，產(chǎn)業(yè)升級失敗，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不成功，增長動力不足，從而可能使國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入“中等收入陷阱”。很多國家步入中等收入國家之列后就不容易邁入高等收入國家，因此中等收入危機(jī)是一個潛在問題，它會限制城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐，使城鎮(zhèn)化的推進(jìn)舉步維艱。

（二）抉擇的兩大立足點(diǎn)。新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增速放緩的現(xiàn)實(shí)是不可逆的，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的目標(biāo)也是不可更改的，且經(jīng)濟(jì)增速放緩產(chǎn)生的問題會影響城鎮(zhèn)的快速發(fā)展步伐，這兩者之間的逆向非耦合態(tài)勢促使在抉擇時必須理清兩點(diǎn)：

1.結(jié)構(gòu)調(diào)整是促進(jìn)耦合的共同選擇。總體經(jīng)濟(jì)放緩不等于經(jīng)濟(jì)不發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度并不是一味下降，而是堅守底線確保不失速，而城鎮(zhèn)化快速發(fā)展也不等于全面冒進(jìn)，經(jīng)濟(jì)有增有減是結(jié)構(gòu)性調(diào)整，城鎮(zhèn)化發(fā)展也是有快有慢，但總體是快。結(jié)構(gòu)調(diào)整是緩釋經(jīng)濟(jì)下行與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的非耦合狀態(tài)的共同選擇。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)存在著國內(nèi)需求不足，國外需求增長空間常受擠壓，農(nóng)業(yè)發(fā)展落后，以及對第二產(chǎn)業(yè)依賴的問題，且外匯儲備過多，導(dǎo)致產(chǎn)品價格上漲較快，影響產(chǎn)品市場的穩(wěn)定。調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，規(guī)范經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，促使經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，有助于國家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)跨過“中等收入陷阱”，為城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展提供良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，首先要降低經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)對國外需求的依賴性，激發(fā)國內(nèi)需求潛能，以拉動內(nèi)需作為經(jīng)濟(jì)增長的突破口，形成消費(fèi)主導(dǎo)的增長模式；加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，鞏固其基礎(chǔ)地位，煥發(fā)農(nóng)村活力；加大第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，摒棄依賴要素驅(qū)動的粗放模式，以科技創(chuàng)新為內(nèi)生動力，提高產(chǎn)業(yè)競爭力；對第二產(chǎn)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級，壓縮和取締高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)，鼓勵高技術(shù)、有利于環(huán)境的產(chǎn)業(yè)；縮減貧富差距，注重收入分配公平，完善社會公共服務(wù)體系和社會福利，關(guān)心廣大群眾的利益訴求。城鎮(zhèn)化發(fā)展同樣需要結(jié)構(gòu)調(diào)整，并且在總體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。

2.城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展的內(nèi)核和動力。新常態(tài)下，仍然保持城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展不僅符合城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)，更因?yàn)槌擎?zhèn)化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的推動作用，可有效成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的新引擎，可以避免經(jīng)濟(jì)下行慣性過大。研究表明，我國城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點(diǎn)，就有超過1000萬的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化提高了轉(zhuǎn)移人口的收入，人口的聚集增大了城鎮(zhèn)消費(fèi)群，加大國內(nèi)需求，促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，導(dǎo)致投資增加；城鎮(zhèn)化亦會帶動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又完善居民福利，還能吸收剩余勞動力；城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要技術(shù)和產(chǎn)業(yè)支撐，這相當(dāng)于加快技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的步伐。

（三）生態(tài)城鎮(zhèn)化是攻堅破難的有力抓手。新常態(tài)給城鎮(zhèn)化帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，對于總體經(jīng)濟(jì)放緩與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展目標(biāo)的偏差，生態(tài)城鎮(zhèn)化是攻堅破難的有力抓手。生態(tài)城鎮(zhèn)化要求轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化原有發(fā)展模式，更強(qiáng)調(diào)以人為本，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，以科技支撐發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)的持久發(fā)展和城鎮(zhèn)化的健康快速發(fā)展提供保障。

1.經(jīng)濟(jì)放緩中要突出以人為本。新常態(tài)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加注重以人為本，2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要注重滿足人民群眾的需求，加大教育投資，強(qiáng)調(diào)人力資本素質(zhì)提高，可見在新常態(tài)下，以人為本的新型城鎮(zhèn)化將得到更多的體現(xiàn)。創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，對聘用農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口較多的企業(yè)進(jìn)行政策鼓勵或稅收優(yōu)惠；經(jīng)濟(jì)越來越發(fā)展，居民更加追求健康、綠色、環(huán)保的生活質(zhì)量，要將生態(tài)文明建設(shè)融入到城鎮(zhèn)化全過程，減少污染產(chǎn)業(yè)，支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.經(jīng)濟(jì)放緩中要突出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。新常態(tài)是長期性的，經(jīng)濟(jì)增長的重要原因之一是生產(chǎn)率的提高，這需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)資源節(jié)約循環(huán)利用，構(gòu)建科技含量高、資源消耗低和環(huán)境污染少的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式，淘汰落后產(chǎn)業(yè)，支持鼓勵新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為新常態(tài)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)度過“中等收入陷阱”打下堅實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。改變第二產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)的格局，增大第三產(chǎn)業(yè)比例，使其成為產(chǎn)業(yè)主體。第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)資源消耗較少，環(huán)境破壞能力稍弱，并更能吸收剩余勞動力，有利于解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)問題。而且，目前世界發(fā)達(dá)國家的服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占GDP的80%，世界平均為60%，我國才46.7%，上升空間大，發(fā)展?jié)摿ψ悖页擎?zhèn)化中大量人口增長也為服務(wù)業(yè)提供了巨大的需求空間。各行業(yè)面臨重新洗牌，城鎮(zhèn)化要借此機(jī)遇優(yōu)化產(chǎn)業(yè)，提高我國產(chǎn)品、企業(yè)的價值。

3.經(jīng)濟(jì)放緩中要突出技術(shù)升級。新常態(tài)下城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個重要特征是技術(shù)和創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)推動力，為城鎮(zhèn)化的建設(shè)提供了技術(shù)支持，將以前“重規(guī)模、重擴(kuò)張”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變到重質(zhì)量的智慧城市上面。科技支撐產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，提高生產(chǎn)效率和產(chǎn)能，并能推動綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，節(jié)能減排技術(shù)、污染治理技術(shù)、能源開發(fā)技術(shù)，均能有效推動生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。科技創(chuàng)新決定城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度與水平，加快推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，引進(jìn)優(yōu)秀人才，推行市場化機(jī)制，發(fā)展節(jié)能高效產(chǎn)業(yè)，利用科技支撐智能基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境、交通、能源和城鎮(zhèn)管理，走集約、智能發(fā)展道路。

4.經(jīng)濟(jì)放緩中要注重轉(zhuǎn)變發(fā)展模式。經(jīng)濟(jì)放緩中，改變城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，強(qiáng)調(diào)政府與市場作用的結(jié)合，引進(jìn)市場機(jī)制，使城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資本流動性更強(qiáng)，尤其要注重引導(dǎo)民間資本流入。對于小城鎮(zhèn)的發(fā)展，國家轉(zhuǎn)移支付較少，專用資金投入短缺，國外投資者看不上，本地政府財力又有限。支撐小城鎮(zhèn)發(fā)展的資金有限，必將影響到城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐。政府應(yīng)簡化審批程序，鼓勵民間投資，特別是引導(dǎo)民間資本進(jìn)入能源、交通和電信等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，促進(jìn)民間資本在市場上的流動。

二、人口城鎮(zhèn)化能否抵擋土地城鎮(zhèn)化的誘惑

城鎮(zhèn)化不僅包括城鎮(zhèn)人口的增加，也包括城鎮(zhèn)面積的擴(kuò)大，是人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的綜合考慮。而我國的城鎮(zhèn)化從2001年開始出現(xiàn)了發(fā)展失衡現(xiàn)象，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。

（一）合理閾值爆表，凸顯目標(biāo)訴求與現(xiàn)實(shí)差距的沖突。理論上，衡量土地與人口城鎮(zhèn)化的關(guān)系一般用城市用地增長彈性系數(shù)來表示。按國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，該系數(shù)處于1～1.12之間是合理正常的。而從我國現(xiàn)實(shí)看，這一系數(shù)明顯超出合理區(qū)間。從表1可以看出，從2001年到2013年，除了2008年由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)，房地產(chǎn)市場熱度下降，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化步伐較慢和2006年土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展較為協(xié)調(diào)外，其余年份的城市用地增長彈性系數(shù)均超過正常值，表明了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)。這一不協(xié)調(diào)狀態(tài)凸顯了我國城鎮(zhèn)化速度滯后于工業(yè)化進(jìn)程，降低了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，失地農(nóng)民增多，后續(xù)保障工作不全面，與城鎮(zhèn)化以人為本的目標(biāo)訴求相悖。

（二）土地城鎮(zhèn)化的誘惑。土地城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展是有其必然原因的，在城鎮(zhèn)化過程中，土地作用越大，反映土地城鎮(zhèn)化的誘惑越大。

1.土地是城鎮(zhèn)化發(fā)展的載體。城市建設(shè)與企業(yè)發(fā)展需要用地，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。工業(yè)化進(jìn)程的加快促使城市建設(shè)用地的大規(guī)模擴(kuò)張，這種擴(kuò)大的比例保持在合理范圍內(nèi)則是有益的，城鎮(zhèn)的擴(kuò)大一方面有利于資源集聚，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，另一方面相應(yīng)促進(jìn)了人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展，此時，適當(dāng)擴(kuò)張的土地城鎮(zhèn)化是科學(xué)有效的。對于企業(yè)來說，規(guī)模的擴(kuò)大也需要建設(shè)用地，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是建立在土地要素供給上的，土地是市場上的必需品，也是利潤空間大的產(chǎn)品。土地城鎮(zhèn)化給部分企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)機(jī)遇。

2.土地是城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金依賴。近幾年，我國的房地產(chǎn)市場發(fā)展迅速，而土地是房地產(chǎn)市場中的基本要素。政府作為土地所有權(quán)的擁有者，對其來說最有效、方便的尋找資金的方法就是出讓土地，先通過低價征收農(nóng)民土地，再按照市場高價轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，這一差價給政府帶來巨大的財政收入。財政部公布的2014年國有土地使用權(quán)出讓收入增長了3.2%，達(dá)到4.26萬億元，超過一半的地方財政收入。政府財政收入對土地出讓金的依賴大大加快了土地城鎮(zhèn)化的步伐，與此同時，在這部分的財政收入中，會有部分轉(zhuǎn)移支付到城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的提供上，一定程度上促進(jìn)了城鎮(zhèn)的發(fā)展。

（三）抉擇的方向是要在土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化中尋求均衡。土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調(diào)造成了城鎮(zhèn)化發(fā)展中的尷尬局面。土地城鎮(zhèn)化有其必然性，然而，城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，其實(shí)質(zhì)是人的生產(chǎn)方式和生活方式的改變，而不僅僅是城鎮(zhèn)面積的擴(kuò)張，政府大搞“造城運(yùn)動”，全面冒進(jìn)，如果人口城鎮(zhèn)化步伐沒跟上的話，就可能形成“空城”“鬼城”。抉擇的方向不能在這兩者中非此即彼，而是尋求一個均衡點(diǎn)，協(xié)調(diào)兩者的發(fā)展速度。

1.適度控制土地城鎮(zhèn)化增長。為了確保國家糧食安全，節(jié)約土地資源，我國頒布了“堅守18億畝耕地紅線”的政策。除了全國總耕地紅線限制，還要基于各大區(qū)域的土地資源情況進(jìn)行配額，每個地區(qū)亦設(shè)置出耕地紅線，更有利于政策的具體實(shí)施。在保護(hù)耕地紅線的前提下控制土地的供給，有效控制土地城鎮(zhèn)化的增長，也會減少因土地城鎮(zhèn)化過快增長帶來的資源浪費(fèi)、失地農(nóng)民增多從而引致失業(yè)人員增多等問題。

2.適當(dāng)提升人口城鎮(zhèn)化水平。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)與核心是以人為本，在城鎮(zhèn)化的過程中要注重人的提升，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，提高人的城鎮(zhèn)化速度與質(zhì)量。（1）把統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革作為加快人口城鎮(zhèn)化的切入點(diǎn)。2013年，中國城鎮(zhèn)化率為53.74%，然而真正有城鎮(zhèn)戶籍的只有36%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%的平均水平。現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元戶籍制度使得我國城鎮(zhèn)化率與實(shí)際人口戶籍率相差18%，這一部分就是沒有城市戶口而在城市務(wù)工的農(nóng)村勞動力，他們享受不到城市福利。戶籍管制影響人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐，損害務(wù)工人員的福利。應(yīng)放松戶籍管制，降低農(nóng)村人進(jìn)入城市的壁壘，加快人口城鎮(zhèn)化步伐，縮小人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展差距，達(dá)到協(xié)調(diào)狀態(tài)。（2）把完善基本公共服務(wù)作為加快人口城鎮(zhèn)化的保障。以人為本就是要考慮居民的生活保障利益問題，對于進(jìn)城農(nóng)民來說，保障居住、再就業(yè)與子女教育問題是其關(guān)心的重點(diǎn)，也是政府努力的重點(diǎn)。要為符合條件的進(jìn)城農(nóng)民提供公共租賃住房等各類保障性住房，或者提供住房補(bǔ)貼，鼓勵金融機(jī)構(gòu)為其提供購房貸款。目前，農(nóng)民工的教育水平普遍較低，不能滿足城市對勞動力素質(zhì)的要求。地方政府要提供就業(yè)培訓(xùn)，使其滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)人才的需要，并對招用農(nóng)民工較多的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠鼓勵。而對于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口子女讀書難的問題，應(yīng)加大教育投資，加快學(xué)校擴(kuò)建和設(shè)施完善，暢通農(nóng)民工子女入學(xué)通道，免交借讀費(fèi)；也可以鼓勵私人辦學(xué)，使教育形式多元化，進(jìn)一步推進(jìn)教育公平。

3.深化土地制度改革。深化土地制度改革，完善土地流轉(zhuǎn)制度，土地確權(quán)是關(guān)鍵步驟。首先，對一些試點(diǎn)地區(qū)逐步放開將農(nóng)村集體用地用作非農(nóng)業(yè)用途的政策，將市場機(jī)制引入農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓中，保障失地農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)民有權(quán)在市場上交易土地將會增加土地供給量，減少房地產(chǎn)泡沫。其次，將分散的居民點(diǎn)適度聚集發(fā)展成小城鎮(zhèn)，促進(jìn)居民就地城鎮(zhèn)化，既可以促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，又不會增加新建城鎮(zhèn)面積。最后，由于農(nóng)地使用期限的延長和收益穩(wěn)定性的增強(qiáng)會促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，因此建立靈活的土地流轉(zhuǎn)制度，延長農(nóng)民對土地的承包使用權(quán)，會有效促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐。

4.切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。協(xié)調(diào)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化最關(guān)鍵的是保障農(nóng)民權(quán)益，尤其是失地農(nóng)民。由于土地流轉(zhuǎn)價格低廉，其轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)后，城鄉(xiāng)戶籍制度的制約導(dǎo)致其無法享受城市基本服務(wù)，無法融入城市生活，不易找到合適的工作，長此以往形成不穩(wěn)定人群，甚至危害社會和諧穩(wěn)定。保障農(nóng)民權(quán)益，除了在征收土地時引進(jìn)市場機(jī)制外，還可以提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民權(quán)益；推進(jìn)戶籍改革，使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口與其子女獲得與城市原有居民相等的教育、醫(yī)療服務(wù)。此外，在知識和技能培訓(xùn)過程中，要提高他們在城市的就業(yè)能力，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，提供眾多崗位，吸收農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)。

三、生態(tài)文明目標(biāo)下粗放型發(fā)展模式能否為繼

新常態(tài)下，資源的有限以及環(huán)境治理成本的增加導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速減慢。是繼續(xù)以粗放型發(fā)展來保持經(jīng)濟(jì)增長還是更加注重生態(tài)保護(hù)是現(xiàn)實(shí)面對的一個兩難選題。

（一）粗放型發(fā)展模式的起因。我國目前還處于工業(yè)化進(jìn)程，技術(shù)的有限、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和以重工業(yè)為經(jīng)濟(jì)增長引擎的現(xiàn)實(shí)使得我國對金屬礦產(chǎn)資源和化石燃料資源消耗較多。根據(jù)相關(guān)分析，從2002年到2008年，我國金屬礦物質(zhì)、化石燃料資源的脫鉤水平最低，也即意味著這兩者與GDP的關(guān)系最密切，資源的極大消耗促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長。不可否認(rèn)，我國未來一段時間的經(jīng)濟(jì)增長還將有賴于資本、資源的消耗和工業(yè)化。我國中央政府與地方政府共享稅收的政策，即財政分權(quán)也會強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)的粗放型發(fā)展模式。地方政府為了在短期內(nèi)獲得更多的地方利益，會通過規(guī)模擴(kuò)張來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。而由于邊際收益遞減，同樣的總收益下，資源要素的投入越來越多，效率也越來越低。而事后追責(zé)制度的寬松也加大了地方政府進(jìn)行規(guī)模擴(kuò)張的機(jī)會。

（二）霧霾的產(chǎn)生及加重敲響了終結(jié)粗放型發(fā)展模式的警鐘。最近幾年，環(huán)境污染問題頻頻，尤其是霧霾，影響了全民的健康。2013年，全國平均霧霾天數(shù)達(dá)到29.9天，是新中國成立以來霧霾天數(shù)平均最多的一年。此外，有機(jī)農(nóng)藥、化肥的使用以及重工業(yè)排放的重金屬導(dǎo)致土壤污染，工業(yè)廢水的排放使湖泊富營養(yǎng)化等環(huán)境問題都迫使城鎮(zhèn)化的發(fā)展要向環(huán)境保護(hù)型、資源節(jié)約型轉(zhuǎn)變。新常態(tài)下，更加強(qiáng)調(diào)對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注。資源、生態(tài)環(huán)境既支持城鎮(zhèn)的發(fā)展，又因其有限的承載力對城鎮(zhèn)人口規(guī)模的增長產(chǎn)生限制。我國雖然資源總量豐富，但人均占有量很少，人均水資源占有量僅為世界平均水平的1/4，人均耕地僅為世界平均水平的40%，可利用開發(fā)的土地有限，如果還是繼續(xù)粗放使用土地，不到20年，許多省份將不會再有多余土地來開發(fā)。過去，我國的經(jīng)濟(jì)增長是一種粗放式的增長，資源粗放使用，環(huán)境破壞，環(huán)境保護(hù)法制不完善，監(jiān)督、執(zhí)法不嚴(yán)，以第二產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的格局以及不夠先進(jìn)的節(jié)能減排技術(shù)導(dǎo)致城鎮(zhèn)化中資源過度消耗，環(huán)境問題嚴(yán)重，礦產(chǎn)資源的粗放使用雖然促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長，卻帶來了資源的浪費(fèi)，是一種不集約的發(fā)展方式。從資源的有限性、治理環(huán)境成本之高及居民對生態(tài)環(huán)境的渴望，都可看出保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，才是有利于城鎮(zhèn)健康發(fā)展的政策目標(biāo)。

（三）抉擇難點(diǎn)不在于放棄粗放型模式，而在于如何盡快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。新常態(tài)下，粗放型發(fā)展模式不能繼續(xù)下去，然而也不是立即就能過渡到集約型的發(fā)展模式，怎么確保順利轉(zhuǎn)型才是問題的難點(diǎn)。

1.從制度層面引導(dǎo)轉(zhuǎn)型。（1）完善相關(guān)環(huán)境法律制度，要落到實(shí)處，加強(qiáng)監(jiān)督，處罰嚴(yán)格。發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境行為要嚴(yán)懲不貸，積極治理。對積極治理環(huán)境污染的企業(yè)予以稅收減免優(yōu)惠政策。（2）完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。對于相關(guān)環(huán)境保護(hù)區(qū)域，根據(jù)環(huán)境資源特點(diǎn)建立環(huán)境測量、監(jiān)督、評價體系，制定科學(xué)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善生態(tài)補(bǔ)償立法；堅持誰污染誰治理的原則，提高企業(yè)的社會責(zé)任感；設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金，加大對環(huán)境保護(hù)的投入。

2.從運(yùn)行層面推動轉(zhuǎn)型。（1）以科技支撐產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。要提高生產(chǎn)效率和產(chǎn)能，并推動綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，利用科技開發(fā)節(jié)能減排技術(shù)、治理污染技術(shù)、能源開發(fā)技術(shù)，有效推動生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；利用生物能、太陽能、潮汐能、核能等代替某些不可再生資源，既環(huán)保又節(jié)約資源。（2）堅持市場運(yùn)行為主導(dǎo)。按照科斯定理，可通過明確產(chǎn)權(quán)和市場交易、談判解決環(huán)境污染所帶來的外部性問題。具體來說，要改革基礎(chǔ)設(shè)施融資機(jī)制，鼓勵社會資本進(jìn)入到能源、污染處理方面，推動生態(tài)建設(shè)主體多元化，鼓勵民間資本參與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，建立污染處理市場，提高污染處理的產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)度，積極發(fā)展排污權(quán)、碳排放市場，盡快建立相關(guān)服務(wù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。（3）加強(qiáng)源頭整治。2013年我國一次能源消費(fèi)量為36.7億噸標(biāo)煤，化石燃料的消耗增加碳排放量，導(dǎo)致溫室效應(yīng)。目前，我國私家車保有量達(dá)8507萬輛，且仍在以年均1400多萬輛的速度迅猛增長。私家車尾氣和化石燃料燃燒的廢氣導(dǎo)致霧霾。為改善空氣質(zhì)量，應(yīng)限制污染源，集約使用資源，對電力工業(yè)實(shí)行減煤政策，取締居民用的小鍋爐，提高燃煤質(zhì)量，加強(qiáng)資源循環(huán)使用，并限制私家車的增長速度，限制礦山開采，開采技術(shù)要成熟，提高開采效率和資源使用率。對于一些造成環(huán)境污染的工廠、產(chǎn)品進(jìn)行限制，從源頭減少污染。

3.從監(jiān)督層面確保轉(zhuǎn)型。良好的監(jiān)督能加強(qiáng)運(yùn)行手段的效力。要建立“政府履責(zé)，企業(yè)主體、全民參與”的格局。明確各級政府職責(zé)權(quán)限，將環(huán)保工作與政績掛鉤，而不僅僅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系到一起。對企業(yè)要加強(qiáng)監(jiān)督考核，尤其是中小企業(yè)。設(shè)立監(jiān)督熱線和網(wǎng)絡(luò)平臺，歡迎廣大群眾對污染情況的舉報。對于排污處理較好的企業(yè)予以政策支持，嚴(yán)格取締污染重大的工廠。

四、單體與集群發(fā)展方式孰優(yōu)孰劣

（一）城鎮(zhèn)化形成多元發(fā)展態(tài)勢。我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展格局經(jīng)歷了三個階段：第一階段為城鎮(zhèn)化初期，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展主要是單個城鎮(zhèn)化的發(fā)展，各地區(qū)各自為政，因地制宜，要素簡單流動。第二階段逐漸形成以一個大城市為中心，中小城市集群分布，大城市帶動周邊城鎮(zhèn)發(fā)展的城市群，要素流動范圍加大，也更復(fù)雜。現(xiàn)已進(jìn)入第三階段，形成了超級城市群，其相對于城市群來說，經(jīng)濟(jì)輻射力更強(qiáng)，綜合資源更豐富，要素流動最復(fù)雜，范圍最廣。目前我國已經(jīng)形成了五大超級城市群，其中包括環(huán)渤海城市群、長江中游城市群、長三角城市群、成渝城市群和珠三角城市群。可見我國目前城鎮(zhèn)的發(fā)展呈現(xiàn)多元發(fā)展態(tài)勢。

（二）城鎮(zhèn)化兩種發(fā)展方式的特點(diǎn)。單體城鎮(zhèn)化發(fā)展有其便利之處，其經(jīng)濟(jì)水平較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)簡單，要素流通簡單，居民生活成本低，自然環(huán)境較好，城市管理方便，政策實(shí)施較為到位。然而，單體分散型城鎮(zhèn)化帶來了土地浪費(fèi)，基本公共服務(wù)成本的增加，經(jīng)濟(jì)增長缺乏持久推動力，吸收剩余勞動力的能力較差，不利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。尤其是在新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)下行的壓力可導(dǎo)致單體城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增速急劇下降，反而影響城鎮(zhèn)的發(fā)展。而城市集群的發(fā)展方式有利于集中資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、勞動力、資本等要素的綜合流動，基本公共服務(wù)和設(shè)施較為完善，為剩余勞動力提供更多就業(yè)崗位，通過城市群的增長極作用、集聚作用和輻射作用有效促進(jìn)區(qū)域之間發(fā)展的和諧。城市集群的發(fā)展也有其負(fù)面作用，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)過度聚集會導(dǎo)致城鄉(xiāng)個體間差距擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)間過度競爭和“城市病”的出現(xiàn)，環(huán)境污染，交通擁堵，城市資源、空間承載力受到挑戰(zhàn)。

（三）抉擇的立足點(diǎn)在于揚(yáng)長避短，互補(bǔ)融合發(fā)展。單體和集群的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式各有優(yōu)劣，在抉擇時，應(yīng)綜合考慮資源稟賦，揚(yáng)長避短，因地制宜，選擇最適合的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式。

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展方式選擇要注意揚(yáng)長避短。各地對城鎮(zhèn)規(guī)劃選擇何種方式要基于國家發(fā)展總規(guī)劃和地方資源情況。中央根據(jù)主體功能區(qū)，規(guī)劃出兩橫三縱的城市格局，構(gòu)建十多個城市群和優(yōu)化開發(fā)區(qū)。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)建立超級城市群，成為國家經(jīng)濟(jì)的主要驅(qū)動區(qū)域；在限制開發(fā)區(qū)則要注重生態(tài)保護(hù)，注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，減少重工業(yè)的進(jìn)入；在禁止開發(fā)區(qū)，如生態(tài)環(huán)境得天獨(dú)厚的區(qū)域，則嚴(yán)格禁止所有的開發(fā)和建設(shè)。對于資源、環(huán)境稟賦不一樣的地區(qū)亦是如此。不是所有城鎮(zhèn)都適合納入城市群中，有一些城鎮(zhèn)可依托自己的獨(dú)特優(yōu)勢單獨(dú)發(fā)展，并成為城市群之間的重要連接點(diǎn)。以生態(tài)景觀和優(yōu)秀的人文景觀為特點(diǎn)的城鎮(zhèn)可獨(dú)自發(fā)展，以其優(yōu)秀的自然風(fēng)光吸引城市群中快節(jié)奏生活的消費(fèi)者。如果將這種具有類似優(yōu)勢的城鎮(zhèn)合為城市群，就會發(fā)生資源分配不均，人文景觀大同小異造成投資浪費(fèi)等問題，與其結(jié)合成城市群，不如各自發(fā)展，發(fā)揮自己的優(yōu)勢特色，吸引各自周圍的城市群里的消費(fèi)群體。以交通運(yùn)輸為主要優(yōu)勢的更可以作為城市群之間的節(jié)點(diǎn)，發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢。由此類特色城鎮(zhèn)連接各大城市群，既保證了城市群的規(guī)模、集聚效應(yīng)，又有效控制了城市的過度外擴(kuò)。

2.城鎮(zhèn)化發(fā)展方式選擇要注意互補(bǔ)融合發(fā)展。我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，應(yīng)堅持走城市集群和單體城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，強(qiáng)化大城市群的集聚作用和輻射作用，突出其帶動經(jīng)濟(jì)的地位，協(xié)調(diào)發(fā)展單個有特色的功能型小城鎮(zhèn)，將其作為城市群之間的連接樞紐，強(qiáng)調(diào)不同發(fā)展方式的互補(bǔ)融合發(fā)展。

（1）注意城市集群的牽引作用，提高大城市承載力，增強(qiáng)人口密度。未來世界范圍內(nèi)的競爭，城市群的發(fā)展將起著重要作用，人口和產(chǎn)業(yè)越聚集，發(fā)展就越可持續(xù)。然而我國大城市承載力嚴(yán)重不足。目前我國的十大城市群占有10%的國土面積，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例超過2/3，然而其只承載了全國人口的1/3。日本東京比中國北京多承載1700萬人口，且每平方公里產(chǎn)生的國民生產(chǎn)總值是北京的12倍。可見我國大城市群發(fā)展空間之大。

（2）統(tǒng)籌城市集群的市場一體化。大城市群的建立是許多城市的融合，如長江中游城市群是武漢、長沙、南昌三市的融合，包括武漢都市圈、襄荊宜城市群、長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖經(jīng)濟(jì)圈。這三個區(qū)域原本各有特點(diǎn)，為統(tǒng)籌發(fā)展，要拆除市場“藩籬”，統(tǒng)一區(qū)域市場，協(xié)同創(chuàng)新，積極推進(jìn)科技創(chuàng)新合作，加快建設(shè)區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，從而大力推進(jìn)科技平臺共享、科技要素更自由地流動、科技成果更有效地轉(zhuǎn)化利用。

（3）充分發(fā)揮單體城市的互補(bǔ)作用。對于小城鎮(zhèn)，提高人口吸納能力，促進(jìn)就地城鎮(zhèn)化。以特色產(chǎn)業(yè)帶動小城鎮(zhèn)的發(fā)展，以其獨(dú)有優(yōu)勢吸引外來人口。在新常態(tài)下，城鎮(zhèn)化的發(fā)展要減少土地城鎮(zhèn)化，不再新建超大城市，不再盲目擴(kuò)張，著重促使市、縣、鎮(zhèn)的融合，推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化。

五、復(fù)制與創(chuàng)新能否兼容

城鎮(zhèn)化是選擇復(fù)制還是選擇有技術(shù)含量的創(chuàng)新是現(xiàn)實(shí)中面臨的一個重要抉擇。

（一）復(fù)制驅(qū)動。目前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個特點(diǎn)是“千城一面”，無論一二線還是三四線城市，各地高樓大廈矗立。除了摩天大廈，城鎮(zhèn)建設(shè)和開發(fā)區(qū)又開始“復(fù)古”風(fēng)，越來越多的仿古街、仿古建筑如雨后春筍般冒出。即使有特色的城市規(guī)劃，一旦成功，亦會受到其他區(qū)域的模仿。這種簡單復(fù)制來源于以下驅(qū)動：

1.成本驅(qū)動。無論是高樓大廈的建立還是仿古建筑的出現(xiàn)，是因?yàn)榧夹g(shù)應(yīng)用的一致導(dǎo)致城鎮(zhèn)可簡單復(fù)制，鋼筋、水泥的應(yīng)用以及具有快速裝配和模板化的現(xiàn)代化技術(shù)使得這些技術(shù)可簡單拼裝、組合建造，方便快速。這種模板式的復(fù)制技術(shù)含量低，復(fù)制成本低，簡單方便，節(jié)約成本，節(jié)約時間。

2.政績驅(qū)動。不少城鎮(zhèn)建設(shè)高樓還存在市場經(jīng)濟(jì)的逼迫與政績攀比的考慮：一方面，構(gòu)建大廈是為了政績考慮，不僅作為“面子工程”，而且?guī)又苓呁恋氐脑鲋担黾拥胤酵恋刎斦杖耄罱K反倒失去了獨(dú)有的風(fēng)格。另一方面是本區(qū)域可利用土地面積較少，不得不建高樓，向上尋求空間，這是資源有限下的選擇，是不可避免地造成簡單復(fù)制的選擇。

3.短期驅(qū)動。城市的發(fā)展需要依托自身的資源特點(diǎn)科學(xué)規(guī)劃，然而不少地方追求短期發(fā)展，沒有長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略眼光，缺乏科學(xué)規(guī)劃，未能實(shí)施差異化發(fā)展戰(zhàn)略。而城鎮(zhèn)化創(chuàng)新，即城鎮(zhèn)化有特色的發(fā)展，其利用自身優(yōu)勢，科學(xué)規(guī)劃，因勢利導(dǎo)，建立獨(dú)特的城鎮(zhèn)品牌或文化，體現(xiàn)特色文化差異，長遠(yuǎn)來說更有利，然而初期調(diào)研、規(guī)劃、重建成本頗高，這也是為什么不少財力薄弱的政府沒有選擇創(chuàng)新而是選擇城鎮(zhèn)簡單復(fù)制的原因。

（二）復(fù)制與創(chuàng)新的優(yōu)劣比較。城鎮(zhèn)化到底是選擇復(fù)制還是創(chuàng)新形式，不僅僅只是比較這兩者的優(yōu)劣，還需將城鎮(zhèn)化發(fā)展階段結(jié)合考慮。通過表2可簡潔明了地比較出城鎮(zhèn)化復(fù)制與創(chuàng)新各自的優(yōu)劣，再根據(jù)城鎮(zhèn)化不同階段的不同特征來進(jìn)一步判斷優(yōu)劣。我國地域廣闊，區(qū)域之間城鎮(zhèn)化程度也不一樣。結(jié)合表2與表3，根據(jù)各地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、科技進(jìn)步程度和城鎮(zhèn)對農(nóng)村人口的吸引力均有所差別。城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新對城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、科技具有更高的要求，不同階段的城鎮(zhèn)化水平應(yīng)選擇不同策略。

（三）抉擇重點(diǎn)在于基于自身條件適當(dāng)選擇，鼓勵創(chuàng)新，但不排斥高端復(fù)制。復(fù)制還是創(chuàng)新，應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r、資源條件以及城鎮(zhèn)化水平來決定。

1.對于財政資金薄弱，特色優(yōu)勢不明顯的城鎮(zhèn)，可選擇簡單復(fù)制。由于本身底子薄弱，不易進(jìn)行有復(fù)雜技術(shù)含量的城鎮(zhèn)創(chuàng)新，也不能盲目照搬大城市的做法，比如就地城鎮(zhèn)化并不容易復(fù)制，這一模式要求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展較好，財政能力強(qiáng)。可向與自己資源、經(jīng)濟(jì)狀況相似的卻又發(fā)展較好的城鎮(zhèn)學(xué)習(xí)，一條能夠復(fù)制、值得推廣的好經(jīng)驗(yàn)是值得學(xué)習(xí)的。

2.對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好，具有資源特色、地理優(yōu)勢或產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的地區(qū)，應(yīng)選擇有技術(shù)含量的創(chuàng)新，即使是復(fù)制，也是高端復(fù)制，實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展戰(zhàn)略。應(yīng)準(zhǔn)確分析自身特點(diǎn)和當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，了解優(yōu)勢與劣勢，關(guān)心居民需求，發(fā)展特色支撐產(chǎn)業(yè)，并善于總結(jié)優(yōu)秀城鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，且將實(shí)踐中行之有效的辦法進(jìn)一步總結(jié)完善固化，以點(diǎn)帶面，加以推廣。

3.對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模大，城鎮(zhèn)化水平高的地區(qū)，要鼓勵創(chuàng)新。由于此類地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件好，資金充分，科學(xué)技術(shù)條件成熟，適合走一條獨(dú)立自主的具有特色的城鎮(zhèn)化道路。此類地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度由于規(guī)模很大而增長減慢，獨(dú)具一格的城鎮(zhèn)發(fā)展煥發(fā)新的經(jīng)濟(jì)活力，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

六、短期目標(biāo)與長期目標(biāo)能否兼顧

城鎮(zhèn)化每個發(fā)展階段均有一定目標(biāo)，國家目標(biāo)與地方目標(biāo)，長遠(yuǎn)目標(biāo)與短期目標(biāo)之間不完全一樣，存在利益非統(tǒng)一格局。

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展長期與短期目標(biāo)的矛盾。我國城鎮(zhèn)化全局性布局由中央頒布重要政策文件，地方政府具體實(shí)施，中央享受部分城鎮(zhèn)化成果。黨的十八大報告提出形成經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的五位一體發(fā)展格局。國務(wù)院文件《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出五大發(fā)展目標(biāo)：城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量逐步上升，城鎮(zhèn)化格局更加優(yōu)化，城市發(fā)展模式科學(xué)合理，城市生活和諧宜人，城鎮(zhèn)化體制機(jī)制不斷完善。

而對于地方政府，由于任期制的限制和政績評價的壓力，城鎮(zhèn)化長期目標(biāo)與短期目標(biāo)存有差異。地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子在任期內(nèi)，一般都會提出相應(yīng)的短期目標(biāo)，這些短期目標(biāo)需要得到長期目標(biāo)的檢驗(yàn)。目前政績評價絕大部分還是基于GDP的評價，雖提出與綠色GDP、人民滿意度等評價標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，但一些地方實(shí)施情況并不樂觀。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展仍是地方政府的追逐目標(biāo)。而經(jīng)濟(jì)的過快發(fā)展所帶來的環(huán)境問題不容忽視，且“數(shù)字城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象也頻頻出現(xiàn)。為了完成某些行政目標(biāo)，地方政府常常動用自身力量，強(qiáng)行拆除城中村建筑或短時間內(nèi)完成“農(nóng)轉(zhuǎn)城”工作，過分強(qiáng)調(diào)速度與進(jìn)度。

（二）兩個目標(biāo)的矛盾需要協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)化長期目標(biāo)與短期目標(biāo)之間并不是水火不容。長期目標(biāo)指導(dǎo)短期目標(biāo)的設(shè)定，短期目標(biāo)的設(shè)定并不是完全不顧長期目標(biāo)，而是相比長期目標(biāo)，一些短期目標(biāo)更加單純注重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致統(tǒng)籌不到位，發(fā)展不可持續(xù)。由于地方政府部分收入轉(zhuǎn)移到中央政府，城鎮(zhèn)化短期目標(biāo)中經(jīng)濟(jì)目標(biāo)完成較好，也有助于長期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。城鎮(zhèn)化的目標(biāo)要兼顧中央政府與地方政府的利益，在短期目標(biāo)與長期目標(biāo)之間尋求一個協(xié)調(diào)點(diǎn)。改變現(xiàn)有政績評價制度，可有效使短期目標(biāo)向長期目標(biāo)靠攏。協(xié)調(diào)的一個重要方面是要認(rèn)真落實(shí)改變政績評價體系，完善評價系統(tǒng)指標(biāo)，在評價體系中選取更科學(xué)、覆蓋面更廣的指標(biāo)，注重綠色GDP在政績評價中的比重，扼制隨意拆遷帶來的負(fù)面效應(yīng)。科學(xué)的政績評價體系有助于在任領(lǐng)導(dǎo)人更加科學(xué)、可持續(xù)地進(jìn)行城鎮(zhèn)化工作，緩解當(dāng)?shù)囟唐谀繕?biāo)與長期目標(biāo)的矛盾。

（三）抉擇的重心應(yīng)放在兼顧長期目標(biāo)與短期目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性。科學(xué)的政績評價體系可在一定程度上緩解長期目標(biāo)與短期目標(biāo)的矛盾。堅持可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀、政績觀，各級政府需要有戰(zhàn)略眼光，鎖定城鎮(zhèn)化短期目標(biāo)，兼顧長期目標(biāo)，著眼城鎮(zhèn)長遠(yuǎn)利益。

1.注意頂層設(shè)計。做好頂層設(shè)計是兼顧城鎮(zhèn)化長期目標(biāo)與短期目標(biāo)的關(guān)鍵。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中短期目標(biāo)不合理設(shè)定的部分原因是城市總體規(guī)劃方案更新過快。城鎮(zhèn)化是一個長期的過程，其穩(wěn)定的發(fā)展、構(gòu)建才有利于城鎮(zhèn)化順利健康推進(jìn)，一些地方長期目標(biāo)與短期目標(biāo)沒能兼顧協(xié)調(diào)好，突出體現(xiàn)是城鎮(zhèn)化規(guī)劃沒能因地制宜，不是結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?yōu)勢而進(jìn)行的長遠(yuǎn)規(guī)劃。城市規(guī)劃首先應(yīng)該在專家意見和群眾建議基礎(chǔ)上科學(xué)設(shè)計，重點(diǎn)建設(shè)功能齊全、特色鮮明、輻射面廣、帶動力強(qiáng)的中心鎮(zhèn)，形成結(jié)構(gòu)合理、梯度發(fā)展的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。其次，應(yīng)保持延續(xù)性，城市規(guī)劃方案應(yīng)該具有長期性，最好有時限底線限制。在這么一個前提下，開始制定城鎮(zhèn)規(guī)劃方案時會更謹(jǐn)慎、科學(xué)合理。

2.建立長效機(jī)制。要保障城鎮(zhèn)化短期目標(biāo)在兼顧長期目標(biāo)的條件下得以實(shí)現(xiàn)，需建立長效機(jī)制。在科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)方案的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格限制方案的更改期限，限制期限內(nèi)不得大范圍更改方案，期限至少不低于15年，杜絕“一屆政府一個規(guī)劃”的現(xiàn)象。同時，要完善政績考評體系，根治地方官員的急功近利行為。

3.加強(qiáng)監(jiān)督保障。嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃方案并建立監(jiān)督機(jī)制，編制各級政府部門的權(quán)責(zé)清單，制衡地方官員更改規(guī)劃的權(quán)力。完善責(zé)任懲治法律，加強(qiáng)追責(zé)制度，對于不作為、亂作為行為加大追責(zé)力度，行為與責(zé)任終身相隨。鼓勵社會公眾對城鎮(zhèn)化過程中的短期行為進(jìn)行監(jiān)督、舉報，有效促進(jìn)短期目標(biāo)與長期目標(biāo)的協(xié)調(diào)兼顧，確保城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。

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