金融助推博州農村土地流轉的SWOT分析與對策

張 偉(中國人民銀行烏魯木齊中心支行，新疆 烏魯木齊 830000)

黨的十八屆三中全會指出要進一步深化農村土地改革制度，加快推進農村土地流轉進程。2014年中央一號文件專題對當前農地流轉工作做出具體要求。《關于金融服務“三農”發展的若干意見》更是指明了服務三農和金融支持農地流轉工作的新方向。經過多年的探索與完善，博州農村土地流轉無論是流轉面積，還是流轉形式都得到了充分發展，有效地促進了當地城鄉統籌工作的開展。但金融支持博州農村土地流轉工作仍面臨著許多困難與挑戰。本文將重點圍繞金融支持博州農村土地流轉的現狀、優勢、困難等方面展開分析，提出具有針對性的政策建議。

一、金融支持博州農村土地流轉的現狀

(一)博州農村土地流轉情況現狀

截至2014年4月，博州累計完成農村土地流轉并地共計54.98萬畝，占全州耕地總面積的25.5%。博樂市被國家農業部確定為全國農村土地經營權登記試點市，確保農地流轉的先行先試政策在博州落地生根。2013年在精河縣大河沿子鎮成立了專業農民合作社，這是轄內第一家以農村土地流轉經營為主營業務的合作社，開啟了博州專業合作社參與農地流轉工作的新起點。從表1可以看出，每年超過150000畝的速度，博州土地流轉面積迅速增加，流轉土地面積占農村土地總面積中的比例增加更明顯。

表1 博州農村土地流轉占比表 (單位:萬畝)

(二)博州農村土地流轉過程中金融支持情況

自2005以來，博州農村信用社大膽探索出農地承包經營權抵押的方式。博州農村信用聯社依據自治區聯社制訂的《土地經營權抵押貸款管理辦法》，結合博州實際出臺了《博州土地經營權抵押貸款實施細則》，主動摸索開展博州特色的農地承包權抵押貸款業務。截止2013年底，博州開展的農地承包經營權抵押貸款業務共有三家農村信用合作聯社，累計發放貸款4.45億元。金融支持博州農村土地流轉呈現以下特點:

1.貸款對象集中于種植大戶。農地承包權抵押貸款業務的開展，有效解決了博州農戶個人信貸難度大和額度小等問題。例如:第五師八十四團農戶陳某辦理土地承包經營權抵押貸款，于2011年4月獲得流動資金300萬元;2012年陳某擴大了棉花種植規模，將自己名下的四千畝土地經營權抵押給信用社獲取一千萬元的貸款，大大緩解了資金缺口，嘗到了農地承包經營權抵押貸款的甜頭。

2.貸款利率優惠，辦理流程較為便利。博州農村信用社為有效支持博州農地流轉發展，農地承包權抵押貸款實行惠農貸款利率，較基準利率上浮70%，平均較當地聯保貸款利率低20%。在辦理貸款環節上，申請貸款的農戶只需提供農村土地承包合同、身份證等有關資料，經農地共同評定、抵押公證辦理、貸款合同簽訂后農戶便能獲得放款，整個過程中信用社有專人負責協助各個環節相關手續，為貸款人提供了便利。

3.采取抵押公證的辦法辦理貸款。由于無法在有關機構獲取法定抵押登記，經辦金融機構采用了公證抵押的辦法。一是農村土地承包合同必須是經政府公證部門公證的正式合同;二是土地的發包方要出具同意辦理抵押的承諾書;三是由借款者、經辦金融機構、發包方三方簽訂共同約定認可其法定效力的農村土地抵押補充協議書。若借款方不能正常償還借款本息，經辦金融機構有權收回借款方的農村土地承包經營權，并按該地塊本年土地市場的平均價格為基準，采取轉包他人或其他形式獲得補償，直到貸款本息的還清為止。

二、金融支持博州農村土地流轉的SWOT分析

(一)金融支持博州農村土地流轉的優勢

1.博州近年來的經濟發展為該項工作奠定了堅實基礎。近年來博州經濟突飛猛進，為開展各項工作提供了堅實的經濟基礎。特別是湖北省對口援疆的建設為該項工作帶來了巨大的機遇，為土地流轉信貸業務提供了良好的條件。

2.農村土地流轉的資金需求空間非常巨大。從金融供給看，截至2010年末，新疆博州地區金金融機構存差達86.58億元，是“十五”末的4.2倍。從存貸比例變化情況來看:截至2010年末，博州金融機構的存貸款比例僅為44.51%，比“十五”末下降25.63個百分點。截至2010年底，轄內信用社、農行、農發行和郵政儲蓄的存差高達43.27億元，存貸比僅為45.26%。因此探索利用農地承包經營權進行抵押，開發出適合農村經濟發展的新型信貸產品，從而為博州農村土地流轉提供強有力的金融信貸支持。

3.當地政府支持力度較大，逐步解決了金融支持農村土地流轉中的障礙。博州政府一直關注和支持農地流轉，先后出臺了一系列的制度規定來扶持、規范管理自治州的農地承包經營權流轉進行。同時，博州已經建立8個土地流轉服務大廳，政府主管部門也印制了統一格式的土地流轉合同文本等，土地流轉服務和程序逐步趨于規范。

(二)金融支持博州農村土地流轉的劣勢

1.農業弱質性的影響仍然較大。目前博州金融支持農地流轉的進程，還是以探索農地承包權抵押等業務為抓手，以農村產權全面放開為方向，增添信貸抵押品范圍，增強農戶獲取貸款的能力。由于農業的弱質性和農村集體經濟發展較為緩慢，極易受到天氣、市場等各類因素的影響，使得農戶的第一還款源的不穩定性較大，會限制該項業務的健康發展。

2.參與機構的實力仍較弱。目前，博州開展農地承包經營權抵押貸款的機構主要為農村信用聯社，而中農工建四大國有銀行、郵儲銀行等實力較強的機構均未開展此項業務。由于農信社資金實力、風險管理、利率定價水平等方面的能力相對較低，影響到機構的業務開展能力，勢必會影響到全州農村土地流轉信貸產品的推廣。

3.失地農戶就業問題是影響土地流轉信貸業務開展的關鍵。在土地流轉過程中，必然會造成部分農戶失去或者脫離土地。這部分農戶的就業問題如果解決不好，不但違背了土地流轉的初衷，也會成為影響土地流轉信貸業務探索的阻礙。從目前來看，博州農村經濟發展相對較為緩慢，這給解決失地農戶就業問題帶來了壓力。

(三)金融支持博州農村土地流轉的機遇

1.中央高度重視新疆工作營造了良好的政策環境。隨著中央新疆工作座談會和第二次新疆工作座談會的貫徹落實，全面深化對口援疆工作，博州發展進入一個重要戰略機遇期。金融支持農地流轉可以增加轄內信貸資金存量，讓金融支持在促進新疆維護社會穩定和長治久安、同步推進“新型工業化、農牧業現代化、新型城鎮化”、服務“三農”與解決農村中小企業融資問題中發揮更大的作用。中央新疆工作座談會和第二次中央新疆工作座談會、金融支持新疆跨越式發展座談會的良好機遇，為金融支持農村土地流轉營造了良好的政策大環境。

2.試點工作帶來了巨大的政策優勢。博樂市被國家農業部確定為全國農村土地經營權登記試點市，博州主動擴大范圍，將溫泉縣和精河縣也納入登記試點區域，實現自治州全面推開此項工作。博州的農村土地流轉專業機構得到突破，精河縣大河沿子鎮成立了專業農民合作社，這是轄內第一家以農村土地流轉經營為主營業務的合作社，開啟了博州專業合作社參與農地流轉工作的新起點。這些試點工作的開展，也必將為博州帶來“先行先試”的政策優勢。

3.上級金融機構對相關業務認可度高，給予了較大支持。博州金融支持農地流轉的途徑是辦理農村土地承包權抵押貸款形式。該項業務的開展得到了轄內農信社、農村商業銀行、農行和郵儲銀行等機構的高度關注，其中農信社是主要的貸款投放機構，農村商業銀行也已經逐步開展了該項業務。而且，自治區聯社對此項業務一直持肯定態度，這也有助于提高機構繼續深入開展該項業務的積極性。

(四)金融支持博州農村土地流轉的威脅

1.法律約束使得金融支持農村土地流轉缺少必要的司法保護。由于現行法律制度不能為信貸資金提供風險保障，金融機構行使追償權缺乏法律支持，一旦發生貸款訴訟案件，法院可能會因貸款合同違反法律規定而做出對銀行不利的判決。為降低風險，金融機構高度謹慎，偏向采取“五戶聯保+土地抵押”等以土地抵押作為輔助工具的貸款形式來規避法律風險。如何解決法律支撐的問題，是影響金融推動博州農地流轉的關鍵環節。

2.政府支持政策落實方面的問題直接影響相關信貸業務的開展。金融支持是促進農村土地流轉有效運行的一個重要方面，必須需要得到政府的大力支持。政府支持政策能否有效、及時落實，也將影響到相關信貸業務的順利開展。一旦政府支持政策不能有效落實，將會阻礙相關業務的開展。

3.農村土地管理混亂，使得金融機構無法辨別土地權屬。雖然博州已開展的農村土地承包經營權確權工作，但很多農村土地承包合同因存在年代久遠、要素不全、與事實不符等情況，無法核實合同的真實性;土地流轉自發性強，私下協議轉讓比例高達85%以上，轉讓后普遍存在戶名未更改現象，導致銀行無法準確、及時界定土地的權屬，信貸資金缺乏安全保證。

三、政策建議

(一)完善相關農村土地產權法律，尋求政策和法律認同

結合現行的農村土地政策法規和農村金融市場的特殊性，應盡快修改完善《擔保法》、《物權法》和《農村土地承包法》，針對農村土地承包經營權流轉試點區域，鼓勵各縣市采取“先行先試”的政策思路。這些地區或者處于經濟發達、城鄉統籌程度較高地域，或者城鄉結合周邊區縣，農村土地和農民宅基地產權流轉是大勢所趨，應當因勢利導適當放松現行法律政策關于農村土地使用權抵押的限制性規定。

(二)加快土地流轉平臺建設，規范和引導農村土地流轉

一是盡快全面啟動農村土地、林權等產權確權登記工作，為激活農村資本市場確立基礎;二是建立農村土地產權交易中心、流轉信息發布中心和相應的專業評估機構，確保供求信息的充分銜接，促進土地抵押物產權得到市場各方的認可;三是地方政府組織農業、國土、工商、公安、法院、銀行等部門共同設立土地流轉的信貸服務中心，逐步完善博州在農地價值評估、抵押登記等方面規章制度和金融機構關于農地抵押貸款管理辦法及其配套政策措施。四是完善價格形成機制和糾紛調處機制。借貸雙方往往自行協商，缺乏科學的評估依據，形成的評估結果差異較大，因此需要考慮這些現實因素，處理解決好評估糾紛。

(三)推動建立新型合作模式，創新農村土地信貸產品

結合博州實際，考慮通過土地統一整理對外租賃經營和股份合作經營為主要途徑的土地股份合作制，推動建立新型合作模式。前者以組建土地合作社，將區域內的全部或部分土地集中起來，合作社統一經營租賃業務，農戶作為成員共享股息收入，此種做法相對適用于勞動力轉移比例較高的地區(連隊)。而第二種途徑則主要用于農戶對土地依賴程度比較高的鄉鎮(村)，農戶將手中的土地承包經營權作為資本要素入股當地農業龍頭企業，農戶作為股東按期分得利潤，與農業龍頭企業實現共享利益。

(四)構建農村土地信貸擔保體系，完善風險分擔機制

一是創建新型擔保主體。成立農地專業擔保協會，可由當地農業龍頭企業+農戶、專業合作社+農戶、種養大戶+農戶共同參與的形式，全體會員共同繳納資金作為協會共擔基金，貸款則是以“協會擔保+農地抵押”雙保險的方式獲得金融機構擔保貸款;二是政府財政發起，出資并吸引合作社、農業化龍頭企業、種養大戶等共同組建的專業性質擔保公司，農戶將農村土地經營權權抵押給專業性質擔保公司，由擔保公司提供信用擔保;三是在地方政府財政允許的情況下，可以考慮出資設立政府性的土地抵押貸款風險專項補償基金，與擔保機構、貸款銀行共同承擔土地信貸風險，按比例補償貸款損失。同時，依托專項補償基金，可以對土地抵押貸款承貸銀行、擔保機構和土地流轉中介機構進行業績獎勵，充分調動各方積極性;四是適當引入土地抵押貸款保險機制，通過專業保險機構介入，豐富農業保險品種，進一步健全土地貸款風險分擔機制。

(五)加大各部門協調配合力度，共同營造促進流轉的環境

現階段，博州農地抵押承包經營權抵押貸款是土地管理工作的新生事物，是一項改革和創新，涉及到農業、國土、社保、銀行、財政、民政、司法、保險等多個部門。因此，應加強政府的領導，各部門應加強溝通、配合、協調，確保此項工作健康有序開展。

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