預防和降低征地信訪風險的思考與建議

劉學 等

【摘 要】針對國土資源信訪形勢日益嚴峻復雜，大量社會矛盾和問題在國土資源管理領域集中凸顯，信訪工作任務十分繁重的情況，筆者根據國土資源部下發《關于深入貫徹黨的群眾路線扎實做好國土資源信訪工作的意見》文件精神，結合征地工作實踐，闡述了征地報批及征地批后實施信訪的九個風險點，提出了健全、落實制度，預防、降低風險的十一條思考與建議。

【關鍵詞】預防 降低 征地 信訪風險

針對國土資源信訪形勢日益嚴峻復雜，大量社會矛盾和問題在國土資源管理領域集中凸顯，信訪工作任務十分繁重的情況，國土資源部下發了《關于深入貫徹黨的群眾路線扎實做好國土資源信訪工作的意見》。提出，落實建設用地預審、審批和礦業權審批信訪審查制度，對存在重大信訪問題沒有依法妥善化解或存在可能引發重大信訪隱患的，一律暫緩通過。據統計，因征地問題，農民上訪率高達60%以上；在全國農村發生的群體性事件中，因征地而引發的群體性事件占65%以上。筆者根據征地工作實踐，提出一些預防和減少信訪，降低工作責任風險的建議。

1 征地報批及征地批后實施信訪風險點

目前，在征地方面，地方政府和農民的法律意識都有了較大提升，征地補償標準也有了提高，安置渠道也有更多選擇，建立了被征地農民的社會保障制度，征地程序越來越健全，政府權力受到越來越多的約束。但我們也應看到，征地補償安置的認知與演變仍然是土地管理工作的重點與難點，還存在諸多法律障礙，而社會公眾和利益相關方也因之存在很大分歧。實踐中，在征地報批和征地批后實施方面主要存在以下信訪風險點：

（1）征地報批前的告知、確認、聽證程序履行不到位。

（2）征地補償費提前發放或由用地意向者墊付。

（3）部分地區存在現行征地補償標準落實難度大，影響征地實施周期的情況。

（4）征地實施進度緩慢，部分批準建設用地批而未征。

（5）征地實施中“兩公告一登記”、聽證、征地補償費按時全額支付等落實不夠好。

（6）征地補償安置方式單一，被征地農民的社會保障落實難度大，影響了征地實施進度。

（7）征地補償費撥付、分配和使用缺乏有效監管。

（8）征地檔案內容不完整，無法反應征地全程情況。

（9）對征地實施進程不了解，難以做到與土地供應緊密銜接。

2 健全、落實制度，預防、降低風險

國土資源部要求，在土地征收方面，要嚴格履行征地報批前告知、確認、聽證程序和征地批后”兩公告一登記”程序，切實保障被征地農民的知情權、參與權和申述權，做到征地補償、安置、社保到位。針對上述風險點，結合工作實踐，，建議：

（1）進一步完善、落實征地報批前各項程序。嚴格按照《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）的規定，進一步完善和落實征地報批前的告知、確認、聽證程序，明確相關法律責任，規范告知、確認、聽證工作，切實保護被征地農民的知情權。征地告知書除張貼在村委會門口，還應張貼在農民易看到的地方，并保證公示的時間。另外，還可通過電話、廣播等多種途徑讓被征地農民了解征地告知的有關事宜；聽證告知書應送達各被征地農戶，聽證送達回證簽字和手印而不得由他人代簽。告知、確認、聽證等程序，可采取影像資料的方式進行全程記錄，確保職責履行到位，降低責任風險。

（2）科學合理制定土地征轉用規模，加大征地批后實施力度。在申請用地前，切實做好當地經濟社會發展的預判工作，做好交通、水利、民生工程以及工業企業的用地需求調查，應要求用地單位報送建設項目的用地意向，將用地論證貫穿于預審階段、工程可行性研究、初步設計和施工圖階段，參加廠址方案的調查研究、引導擴大選址范圍，論證土地利用的合理性，權衡好地方財政收入與征地實施費用，科學合理控制用地申請規模。

（3）規范征地補償費發放程序。按照相關法律法規依法征地，嚴格履行征地程序。征地補償費應在建設用地批準后按照規定的程序撥付、發放，不應提前發放，征地補償費撥付的往來賬單應該保留備查。應充分重視提前發放補償費給履行后續征地程序帶來的困難。

（4）進一步合理確定并及時調整征地補償標準。在對征地區片綜合地價進行定期調整的基礎上，探索依據區片價執行情況、物價指數上漲情況、城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入增長情況、出讓價格變化情況等影響因素變化而調整征地區片綜合地價的方法，必要時縮短調整周期，并對可操作性進行充分論證，分析該補償標準將會帶來的矛盾，使新的征地補償標準更加適應征地的需要。在統一調整征地區片價時，應做好充分的準備工作。

（5）增加征地工作的透明度，做好政策宣傳工作。建議以《征地手冊》的形式開展征地政策的宣傳，《征地手冊》一般包含以下內容：

1）土地征收相關政策。《土地管理法》及其實施條例；《農村土地承包法》；《行政訴訟法》；《行政復議法》；《征用土地公告辦法》（國土資源部令第17號）；《國土資源聽證規定》（國土資源部令第22號）》；《國土資源信訪規定》（國土資源部令第32號）；《**省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》；《**省人民政府辦公廳關于實施征地區片綜合地價標準的通知》及征地區片地價表；各地關于征地安置補償、被征地農民社會保障方面的政策規定。

2）擬征土地開發規劃或擬建項目基本情況。

3）各類批復、公告等。建設用地批準文件；征收土地公告和征地補償、安置方案公告；征（占）用土地登記樣表；征（占）用附著物登記樣表；征（占）用土地及附著物補償費用匯總樣表。

被征地農民對現行征地補償標準有意見的，國土資源管理部門工作人員應向被征地農民耐心解釋，爭取支持和理解，在考慮農民合理的意見后可以向政府申請通過增加相鄰地損害等補償，保證土地征收工作的順利進行；對可能出現和已經出現的問題，特別是對基層黨員干部發現和提出的政策問題，有針對性地加以解釋和說明；高度重視信訪工作，對群眾反映和舉報的損害農民合法權益的問題，及時和有關部門溝通，及時依法跟蹤調查、處理，確保農民的合法權益不受侵害；對于部分群眾提出的合理要求和確有實際困難的被征地農民要進行適當照顧，必要時在政策上適當傾斜。

（6）嚴格執行征地實施中政府統一組織和主導制度。市、縣（區）政府作為征地實施的主體，給予被征地農民的補償安置等資金應全部由政府承擔。國土資源管理部門應按照法定程序和規定實施征地，這一階段必須杜絕意向用地者進入，杜絕由用地意向者墊付相關資金。

（7）實時掌握征地實施進程。征地補償安置雖一般由政府主導并安排多部門實施，但國土資源管理部門應跟蹤征地實施進程，及時掌握被征地農民補償、安置及社保落實等情況，做到征地實施與建設用地供應密切銜接，從源頭上杜絕“毛地”出讓情況發生。

（8）規范征地檔案。應按照建設用地審批卷宗，對應建立征地檔案，并就檔案內容做出文字規范。針對目前資料不完整，目錄中只有材料份數，無具體頁碼和頁數，無法保障資料的完整性的情況，加強檔案管理。征地檔案須包含如下內容：1）建設用地報批材料；2）征收土地公告；3）征地補償、安置方案公告；4）征地補償費撥付到村憑證；5）征地補償登記材料；6）社保安置落實情況；7）征地實施進程情況。

征地補償登記材料應包含：被征地農民姓名、年齡、人口、土地面積、地類、金額、身份證號、領款人簽名等。統一將銀行到賬單作為征地補償費到村憑證；加強征地實施各個環節業務資料特別是原始資料的及時收集，確保內容齊全；對張貼的公告、可能產生爭議的有關程序的實施過程，應采取攝像、照相等方式進行記錄。征地實施完成后，所有檔案資料應及時整理移交歸檔。

（9）探索拓寬安置途徑。國土資源管理部門應不斷探索和拓寬被征地農民安置途徑，做好政策宣傳和引導，鼓勵農民選擇貨幣安置方式以外的其他安置方式。

（10）加強征地補償費監管，降低工作責任風險。按照《征用土地公告辦法》第十二條規定，國土資源管理部門“將征地補償、安置費用撥付給被征地農村集體經濟組織后，有權要求該農村集體經濟組織在一定時限內提供支付清單”；“有權督促有關農村集體經濟組織將征地補償、安置費用收支狀況向本集體經濟組織成員予以公布，以便被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人查詢和監督”。地方應建立相應的征地補償費后續跟蹤、監督、管理措施，規范征地補償費撥付到村憑證存檔形式，降低工作責任風險，減少腐敗存在空間。

（11）公開征地批后實施信息，落實好征地批后實施反饋工作。落實征地批后實施反饋制度，當對征收（使用）土地的補償結果進行公開。征地信息除按照規定應當在被征收土地所在地的村、組內或鄉（鎮）人民政府所在地進行公告外，還應該在征收（使用）土地所在地的市、縣（市）國土資源管理部門門戶網站上進行公開。確保征收（使用）土地過程中的公告、告知、聽證等各項要求落實到位，確保相關村組和農戶及時知曉征地補償的方案、標準、結果等信息。