農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考

劉輝 陳艷 周長艷

摘要：農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是發(fā)展適度規(guī)模農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收，保障國家糧食安全的關(guān)鍵。文章基于湖南大湘西地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查，通過實地考察，發(fā)現(xiàn)大湘西地區(qū)主要表現(xiàn)在：地方政策不完善、農(nóng)戶權(quán)益保障不充分以及農(nóng)戶土地收入不穩(wěn)定的現(xiàn)象。為改變這一現(xiàn)狀，實現(xiàn)大湘西地區(qū)土地流轉(zhuǎn)又好又快地發(fā)展。因此，采用定性和定量相結(jié)合的方法進(jìn)行研究，通過大量數(shù)據(jù)統(tǒng)計，進(jìn)行多角度分析，得出了啟示性的結(jié)論，進(jìn)而提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)

一、引言

黨的十八大會議召開以來，大力加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，著力促進(jìn)農(nóng)民增收，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，做到在承認(rèn)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵土地流轉(zhuǎn)，同時積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、專業(yè)化、和現(xiàn)代化經(jīng)營。丘陵山區(qū)作為糧食生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品的重要產(chǎn)地，面積達(dá)到663.6萬平方公里，占國土總面積的69.1%，對保障我國糧食安全至關(guān)重要。但中國“人多地少”、“農(nóng)戶分化”和“城鎮(zhèn)化”相對滯后的國情，決定著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展將是 “小農(nóng)”和新型主體長期共存，以“小農(nóng)”代耕、租賃為主要形式的土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營在“細(xì)碎化”更明顯的丘陵山區(qū)將普遍存在和延續(xù)。這為大湘西地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展開拓了良好的渠道。

大湘西地區(qū)包括湘西自治州、張家界市、懷化市、邵陽市和永州市的江華瑤族自治縣、江永縣在內(nèi)的共39個縣市區(qū)的廣大地區(qū)，面積7.08萬平方公里，占省總面積的33 %，人口1345萬人，約占全省的20%，大湘西地區(qū)以張家界市、湘西州、懷化市等三市州為主體。近年來，大湘西地區(qū)認(rèn)真貫徹省委、省政府的大大湘西開發(fā)戰(zhàn)略，努力克服自然、基礎(chǔ)條件不足，經(jīng)濟(jì)得到加速發(fā)展，但與湖南省平均水平和優(yōu)勢區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展比，其發(fā)展水平有待進(jìn)一步提高，但并不阻擋大湘西地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。目前已有大量的關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)方面的研究，但由于大部分研究都是對發(fā)達(dá)地區(qū)或平原丘陵地形的土地進(jìn)行研究，而對稍落后的山地地區(qū)的研究頗少，缺乏獨特性。因而本文選擇以湖南大湘西為研究地，來考察農(nóng)村地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的開展情況。此次調(diào)查采用抽樣調(diào)查和訪談的方式，選取湖南大湘西地區(qū)的保靖縣、永順縣、龍山縣、桑植縣、慈利縣、溆浦縣、邵陽縣、江永縣和江華瑤族自治縣進(jìn)行調(diào)查，共發(fā)放調(diào)查問卷280份，收回有效問卷256份，有效問卷回收率為91.4%。

二、湖南大湘西地區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）被調(diào)查農(nóng)民的基本特征

從表1可知，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成年男性占比44.53%，女性占比55.47%，男性勞動力明顯偏少。在年齡分布上，被調(diào)查農(nóng)民的年齡集中在60歲以上，占比43.75%， 35～60歲的占比28.13%，16～22歲的僅占調(diào)查總?cè)藬?shù)的3.91%，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者 “老齡化”較為突出。結(jié)合農(nóng)村勞動人口年齡，再從家庭總?cè)藬?shù)來看，主要集中在五口人數(shù)之間，說明農(nóng)村每戶家庭人口較多，折射出農(nóng)村非勞動人口比重大。

呈現(xiàn)的特點如下：從性別來看，從并且存在農(nóng)村文化水平分層差異明顯，其中擁有初中文化程度的人口占整個比重的57.82%，而未接受過教育或小學(xué)文化水平的占整體17.97%。另外，大湘西以非純農(nóng)戶為主，是純農(nóng)戶的4.5倍。這是由于農(nóng)村地區(qū)單純地依靠糧食作物生存的農(nóng)戶十分稀少，而主要是依靠外出打工或自己經(jīng)營生意等方式，來補(bǔ)充生活來源。基于上述數(shù)據(jù)分析可見，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的開展仍然存在很大的空間。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式多元化

影響土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展的主要因素是家庭非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地資源狀況以及社會和經(jīng)濟(jì)特征（張丁等，2007）。數(shù)據(jù)顯示如下特征（見表2）：第一，從家庭土地使用情況來看，集中在拋荒、租讓他人和自己耕種，分別拋荒占據(jù)整體的33.98%，而與農(nóng)村合作社僅占8.20%，而大部分呈現(xiàn)拋荒狀態(tài)，是由于農(nóng)民外出打工，無法聯(lián)系，致使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)度不明顯。第二，隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)活動地廣泛開展，農(nóng)民對于土地承包經(jīng)營權(quán)的認(rèn)可程度明顯增強(qiáng)，雖然在調(diào)查總?cè)藬?shù)中，維持現(xiàn)狀超出愿意轉(zhuǎn)入高達(dá)81人次，但可看出農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的認(rèn)可度還是持樂觀態(tài)度。

（三）農(nóng)民了解農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的途徑

如圖1所示，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的宣傳主體，主要是依靠政府和村委會，分別為76和63人，然而依靠報紙、電視等途徑來了解相關(guān)政策占整體的1/5，完全自發(fā)的僅為21人。綜合分析，得出大湘西地區(qū)農(nóng)民參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式主動性低，主要是依靠政府等相關(guān)組織的牽引，這也說明農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后續(xù)開展仍需要政府的大力支持和引導(dǎo)。

三、湖南大湘西地區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）地方政策不完善，執(zhí)行力度不強(qiáng)

結(jié)合圖2可知，農(nóng)村極為缺乏政府作為主導(dǎo)力量來引導(dǎo)農(nóng)民去認(rèn)知土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和參與流轉(zhuǎn)的運行機(jī)制。農(nóng)戶在實施土地流轉(zhuǎn)權(quán)益方式上，主要依靠財產(chǎn)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)益的方式，而借助國家政策來解決土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題，僅占整體的6%，大部分主要依靠農(nóng)民自身權(quán)益來解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛。由于大湘西大部分農(nóng)村，地處偏遠(yuǎn)落后的小山村，交通不便，以及政府在政策方面的宣傳力度不強(qiáng)，同時大部分農(nóng)村中老年人受傳統(tǒng)小農(nóng)思想的束縛，加上少部分農(nóng)村地方勢力濃厚等原因，很難吸引客戶對農(nóng)村閑置土地，進(jìn)行大面積的承包，更不能使土地流轉(zhuǎn)政策效用得到發(fā)揮。

（二）農(nóng)民土地權(quán)益易侵犯、保障不充分

土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度較低、鄉(xiāng)土性十分明顯、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的問題突出，不僅存在口頭約定形式，特別是法律意識淡薄（亓宗寶等，2008）。根據(jù)表3得出如下特征：其一是農(nóng)民在土地經(jīng)營方式中，選擇簽訂合同的方式比重僅高出口頭協(xié)議的5.86%，但由于口頭協(xié)議比重大，加上流轉(zhuǎn)期限也存在較高的流動性，折射出大湘西農(nóng)民的維權(quán)意識淡薄，一旦發(fā)生糾紛，往往受損失的是農(nóng)民。其二是農(nóng)戶在處理糾紛時，以雙方協(xié)調(diào)處理方式為主，占據(jù)整個比重的41.02%，而選擇政府或村委會協(xié)調(diào)的則占據(jù)33.98%。這暗示政府在保障農(nóng)民權(quán)益方面，仍需有所改善。其三是農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)活動開展中，關(guān)注地主要是流轉(zhuǎn)中的收益、便利性以及法律保障等因素。從現(xiàn)實角度考慮，盡管采用政府的強(qiáng)制性保護(hù)措施，起到一定積極作用，但事實上，現(xiàn)有的農(nóng)村土地保護(hù)政策并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，政府的農(nóng)地保護(hù)行動出現(xiàn)了政策失靈，信用機(jī)制不完善等問題。所以，這也導(dǎo)致大部分農(nóng)民不愿意將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的原因之一，健全土地明細(xì)法律保障機(jī)制刻不容緩。

（三）農(nóng)民的收入低、不穩(wěn)定

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要矛盾表現(xiàn)在，現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確、流轉(zhuǎn)方式規(guī)定不明確和流轉(zhuǎn)登記制度不科學(xué)（楊光，2011）。大湘西大部分農(nóng)村受人文和地理環(huán)境等綜合因素的影響，農(nóng)民整體素質(zhì)不高，存在部分地區(qū)土地結(jié)構(gòu)調(diào)整與社會新形勢發(fā)展要求相脫節(jié)的現(xiàn)象。結(jié)合表4來看，農(nóng)民家庭收入主要依靠外出打工和土地耕種的方式，來維持生計，其次是受農(nóng)村市場的影響，一些村民對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)下的土地以及政策保障缺乏信任，不愿流轉(zhuǎn)土地，導(dǎo)致有些土地集中難，給土地規(guī)模經(jīng)營造成一定的障礙。主要表現(xiàn)在高比例的“缺勞動力、種地不賺錢”等因素上。

一方面由于存在大部分農(nóng)村落后生產(chǎn)方式和社會先進(jìn)生產(chǎn)力的矛盾，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不充分以及土地生產(chǎn)需要巨大的勞動強(qiáng)度等因素，致使農(nóng)民對種地失去了激情；另一方面受農(nóng)民先天的意識分散性和利益短淺性影響，在土地收入面前顯示無比的脆弱性。通過數(shù)據(jù)顯示，在土地流轉(zhuǎn)過程中，一旦發(fā)生意外情況時，選擇變更經(jīng)營權(quán)的占據(jù)62.89%，這表明農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的持續(xù)開展的波動性大。在眾多因素的影響下，最終導(dǎo)致農(nóng)民土地收入低。

四、促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策建議

（一）加大政策扶持力度，改善農(nóng)地流轉(zhuǎn)環(huán)境

土地一直以來都是作為對農(nóng)民生存最重要的保障，是農(nóng)民的“命根子”，但是在本質(zhì)上來說，土地僅僅是一項完全意義上的財產(chǎn)和生產(chǎn)資料，卻賦予其本不應(yīng)由其承擔(dān)的責(zé)任（張征宇，2013）。為了大湘西土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在廣大農(nóng)村營造一個積極良好的政策和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，我們則要做到：一是加大財政投入力度。二是給予信貸支持，在流轉(zhuǎn)過程中，提供適當(dāng)?shù)馁J款資金作為扶持。三是優(yōu)化外地客戶來農(nóng)村承包經(jīng)營土地的扶持寬松優(yōu)惠政策，提高自我保障能力。此外，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)保險和風(fēng)險基金，在政府的指導(dǎo)和幫助下來擴(kuò)大農(nóng)戶自身的農(nóng)業(yè)保險范圍、加大對流轉(zhuǎn)項目的監(jiān)督力度，積極發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織， 培育農(nóng)業(yè)經(jīng)紀(jì)人，促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。

（二）推進(jìn)法律保障體制，發(fā)展土地制度

為土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行，給農(nóng)民提供相應(yīng)法律保障是必不可少的。總體上要保證農(nóng)地確權(quán)頒證、因地制宜培育土地規(guī)模經(jīng)營主體以及完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)（劉志文，2011）。第一是建立健全土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利的法律法規(guī)。第二，界定地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受托雙方資格，明確各自權(quán)益和義務(wù)，切實保障農(nóng)民利益。第三，完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的登記制度，針對農(nóng)村土地建立起以土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地耕作權(quán)為體系的土地物權(quán)登記和管理制度。同時進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)戶的承包關(guān)系，完善土地延包細(xì)則，適當(dāng)時在原協(xié)議的基礎(chǔ)上延長承包期，獲得更長的使用權(quán)。在法律的保障下，土地流轉(zhuǎn)形式越走越好。

（三）提升農(nóng)民素質(zhì)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

建設(shè)良好的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境，需要政府、地方企業(yè)和農(nóng)民共同合作。逐步提高農(nóng)民的整體素養(yǎng)，更新教育觀念， 改變農(nóng)民現(xiàn)有的溫飽思想， 強(qiáng)化人口的素質(zhì)意識，定時對農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)適用的技術(shù)。做到因地制宜地調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，面向市場，依靠科技，發(fā)揮比較優(yōu)勢，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。同時擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品市場需求，同時增加農(nóng)民的非農(nóng)收入，開展多種形式的增收方式，這將有利于創(chuàng)造一個積極的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境，提高農(nóng)民整體收入。使得一定程度上緩解了農(nóng)村人口外流，也保證了農(nóng)村足充足勞動力供給，有利于促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)地持續(xù)推廣。

參考文獻(xiàn)：

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*項目基金：國家社科基金“農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)的契約與治理研究”（編號：14BJY113）；湖南省教育廳“糧食主產(chǎn)區(qū)小型農(nóng)田水利建設(shè)治理模式創(chuàng)新研究”（編號：12K067）；大學(xué)生創(chuàng)新性實驗計劃項目“湖南省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體培育與發(fā)展研究”（編號：XCX14106）；大學(xué)生科技創(chuàng)新基金項目（SRF）。

（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院。陳艷為本文通訊作者）