龍泉市基礎設施建設項目公私合營機制研究

洪瑩

摘要：為了提高龍泉市居民生活水平，保持城鄉經濟持續快速發展，必須加強基礎設施建設。政府財政資金無法承擔大量基礎設施建設需求，以往貸款和發債等融資渠道又受到諸多限制，這就形成了龍泉市目前基礎設施建設的融資困境。文章從龍泉市發展基礎設施項目公私合營的可行性入手，分析了基礎設施項目進行公私合營的運作機制，希望為龍泉市基礎設施項目建設帶來新的融資渠道。

關鍵字：公私合營；基礎設施；可行性；運作機制

一、龍泉市經濟發展及基礎設施項目建設概況

近年來，龍泉城市經濟建設呈現出良好的發展態勢，尤其是2008年以來GDP年均增長率超過10%，第一、二、三產業產值勻速增長，同時三次產業比重也日趨合理化。快速的城市化進程刺激了對基礎設施建設的需求。

基礎設施是地區經濟發展的重要物質基礎，尤其對龍泉這樣的小城市而言，基礎設施建設水平不僅代表了城市的形象面貌和人居環境，還體現了龍泉市社會經濟的發展水平和發展后勁。2008年以來，龍泉城市基礎設施建設項目投資增長較快，基礎設施投資的增長趨勢與GDP增長趨勢基本保持一致。

GDP增長除受基礎設施投資影響外，還受到其他變量及隨機因素的影響。為了考察龍泉GDP增長與基礎設施投資的關系，將其他變量及隨機因素的影響均歸并到隨機變量u中，利用2008～2013年龍泉市基礎設施投資額與國民生產總值時間序列數據，可做二者的散點圖（圖1）。

由圖1可知，二者變化趨勢是線性的，由此引入函數建立基礎設施投資額與國民生產總值之間的一元線性回歸模型：

GDPt=a0+a1It+ut

上式中GDPt表示t時期國民生產總值，a0為常數項，It表示t時期基礎設施投資額，ut為隨機誤差項。運用Eviews進行回歸研究，得出函數表達式為：

GDPt=30.86+2.49It

（4.67）（6.44），R2=0.91

上述回歸方程可以看出，R2=0.91表明回歸直線對樣本的擬合度較高。a1=2.49表示基礎設施投資每增加1元，GDP將增加2.49元。由此可見，基礎設施建設帶來的乘數效應對提高居民生活水平和帶動GDP增長都具有積極推動作用。通過基礎設施產業的投資可以帶動龍泉市一、二、三產業的綜合發展，進而促進居民消費和其他各領域投資的增長。

2008年以來龍泉市財政收入資金占GDP比重下降（見圖2），巨大的資金缺口以及投資主體單一、融資渠道狹窄等問題在一定程度上限制了基礎設施的投資建設。

過去在龍泉市大型基礎設施建設項目中政府融資平臺曾立下了汗馬功勞，但原有的政府融資平臺由于存在政企不分，管理不規范，信息不透明，償債主體不明確等問題，造成地方財政和資本市場的潛在風險。在此背景下，如何解決人民群眾對公共基礎設施的需求和財政建設資金短缺的矛盾成為了本文寫作的主要議題。

二、龍泉市基礎設施建設開展PPP的可行性

根據國內外PPP模式的運作經驗，其適用范圍從軌道交通、橋梁、電信、隧道、港口、供水、供電、垃圾處理、養老院等傳統公共事業領域擴大到學校、醫院等的建設和運營中。但PPP模式也會因為體制環境和經濟發展程度而產生不同的實現形式，下文將從龍泉市基礎設施建設融資困境、民營經濟發展情況、PPP政策環境等方面對其可行性進行分析。

（一）龍泉市現存基礎設施建設融資困境

由上文分析可知龍泉市財政收入占國民生產總值比重一直位于較低水平，財政收入對基礎設施項目建設資金的滿足率呈逐年下降趨勢，依靠政府財政撥款無法滿足基礎設施建設的資金需求。傳統的貸款融資政府作為實際的貸款主體，借款和還款過程中的行政干預、政企不分和人情貸款大量存在，債務負擔過重已經一定程度上影響政府職能的行使，債務問題很有可能進一步危及到經濟的穩定發展。

（二）龍泉市發展迅速的民營經濟

龍泉市在“工業強市”發展戰略的推進中經濟快速發展，最顯著成果是民營企業產值逐年攀升。業已建成龍泉工業園區、安仁工業園區、查田工業園區、八都工業園區、塔石工業園區、爐田高新技術開發區等民營企業發展基地，造就了一大批民營企業，他們手中掌握了大量的財富。在規模的積累進程中，龍泉市民營企業已經從單純發展來料加工制造業轉變發展方式，產業結構逐漸趨于優化，2014年全年實現工業技改投資15.95億元，增幅位列麗水市第一。規模以上工業科技活動經費支出達到1.41億元。企業在科技創新方面的投入促進工業結構的優化，主要的結構性指標均實現了較快增長。居民儲蓄、民營企業不動產和居民手中的持幣構成了數量龐大的民間資本。

（三）基礎設施建設對民間資本強大的吸引力

在完成一定的資本積累以后，龍泉市工業、手工業等民間資本一直在尋找新的投資途徑。以鐵路、醫院、教育、電力為代表的經營性領馭基礎設施項目建成后可以實現穩定的收入和現金流，投資回報較為穩定安全性較高，對追求穩定回報的民間資本具有強烈的吸引力。

（四）寬松的政策環境

為了完善了市場競爭機制，使民營企業參與到市場經濟的各個方面，國務院相繼發布了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》、《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》等文件。放寬民間資本投資領域相關政策的出臺，為龍泉市將PPP模式應用于基礎設施建設奠定了良好的政策基礎。

（五）合作理念基礎上的“雙贏”機制

PPP模式是公有制和私有制間的融合，是調和社會效益與經濟效益間矛盾的有效途徑。對政府部門而言一方面，民營資本的參與可以緩解政府財政壓力；另一方面，為了實現對項目的有效控制，提高資源配置水平，將民營企業先進的技術和有效的管理方法引入到項目建設和運營過程中，能使公共部門提高管理水平。對于民營企業來說，可以通過政府給予的政策上的扶持獲得投資回報，提高其投資的積極性。

PPP作為一種新型的公私合作模式被運用于基礎設施項目中，克服了傳統融資模式公共部門資金短缺、生命周期長、管理效率低下和風險大等缺陷，同時也為私人部門拓寬了投資渠道。PPP模式的不斷應用和基礎設施的供不應求，為我市基礎設施項目引入PPP這一模式打下了基礎。可以預見，PPP模式將成為撬動龍泉GDP的新杠桿。

三、龍泉市基礎設施建設PPP模式的運作機制

PPP有多種實現形式， 政府部門根據基礎設施項目的建設需求選擇具體PPP模式。下面就龍泉一般性基礎設施項目PPP模式的運作過程進行說明（圖3）。

（一）可行性研究

PPP項目的可行性研究不僅要分析項目本身技術、管理、成本收益等方面，還需要結合考慮我市中長期的社會和經濟發展計劃，對私有化程度較高的融資項目要特別防范國有資產流失。引入民間資本時，還要對民間資本的項目實施能力和承受風險能力等諸方面進行分析。只有這些影響因子分析都符合要求，政府才能引入民間資本實施項目。

（二）選擇民營部門成立PPP項目公司

基礎設施項目關系到我市的國計民生，政府在選擇民間參與者時要非常慎重。通過招標的方式選擇具備雄厚的資金實力和良好信譽的參與方簽訂特許權協議，確定好合作關系以及各方的權利義務。另外，針對非經營性基建項目政府部門可以提出一些優惠政策政策，吸引民間投資，比如政府提供給PPP項目公司一些稅收優惠或私人部門在我市參加其他項目中可以獲得優先權。

（三）項目設計階段

由于龍泉市尚未開展過PPP項目，在設計階段應更多的咨詢有經驗、有能力的咨詢公司來設計項目，組織在特許經營期內的建設與運營安排。重點關注風險識別、分攤機制，盡量在前期規避不必要的風險，以免造成后期的損失。PPP項目資本運作牽扯利益主體較多，明晰各方產權和債權是項目完工后確定權責的基礎。

（四）項目招投標階段

PPP項目方案制定完成后，項目公司還要與銀行等金融機構簽訂貸款協議。政府制作招標文件通過公開招標，向社會公布項目信息，邀請有意向和實力雄厚的民間資本參加投標。然后通過招投標的方式選擇建設承包商、供應商、運營商，與三方分別簽訂相應的合同，提出施工報告。

（五）成立項目公司

完成招標后持有特許權的企業根據政府部門和私營公司簽訂的協議，成立承擔合同規定責任與義務的項目公司。按照基建工程技術、工期和質量等方面的要求，開展項目的具體施工等工作，同時PPP項目公司保證項目施工過程中資金充足。公私雙方在項目初期對后期事物的約定越明確，越細致，越全面，對移交的順利越有利，可以減少糾紛，防范矛盾。

（六）項目建設

項目公司成立后，根據合同開始項目建設。項目的各參與方按照約定投入資金，項目公司開始工程的設計、施工，確保工程完工的時間與質量的監督。項目的建設可以由項目公司自己開展也可以承包給外部合作者。

（七）項目運營

項目工程建造完成后，經由相關機構驗收符合要求后項目投入運營。項目的運營可以由政府部門親自進行，也可以交由專門的企業負責。項目的運營過程中，公共機構還要嚴格監督，確保運作的規范，及時掌握項目的成本收益與公眾的滿意程度。無論是公共部門還是民間企業運營，都需要足夠的專業人才，需要有豐富的運作經驗。

（八）項目移交

PPP模式在項目移交上也具有一定的靈活性，特許權到期后政府部門可以收回項目的資產也可以繼續與民間合作。若政府部門收回工程，則要依據特許經營合約決定是無償收回還是向私人部門支付約定的補償。項目運營公司在移交經營資產給公共部門時必須要保證依照協議項目資產質量與狀態的完好程度，以便項目能夠繼續運營。項目移交階段設計項目資產的評估、項目公司債務與剩余利潤的分配，項目的折舊與維護基金等。

四、總結

PPP模式是龍泉市基礎設施建設融資領域的一個新興概念，把PPP模式運用于基礎設施領域，不僅有效緩解了基礎設施建設資金短缺，政府單一投資效率低下等問題，同時也可以實現PPP參與各方共贏的局面。目前，PPP模式的開展還沒有一個標準化的套路可以照搬，我們還處于“摸著石頭過河”的階段。PPP模式的應用增加了預算管理的難度，也伴隨著國有資產流失、過度私有化、決策失誤等問題的出現。所以未來要重視和防范PPP項目中的各項風險，讓PPP模式真正為我們所用。

參考文獻：

[1]封北麟.地方政府性債務風險及其防范[J].金融與經濟，2010（02）.

[2]孫昊.論地鐵融資中的公私合營模式[J].學術交流，2011（07）.

[3]裴勁松，王丹.PPP項目在中國的發展應用——以北京地鐵4號線運營為例[J].經濟師，2010（10）.

[4]馬君.PPP模式在我國基礎設施建設中的應用前景研究[J].寧夏社會科，2011（05）.

[5]簡迎輝，包敏.PPP模式內涵及其選擇影響因素研究[J].項目管理技術，2014（12）.

（作者單位：龍泉市財政局）