新形勢(shì)下如何經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)

李杰

摘要：針對(duì)我國(guó)當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展的具體形式，作者進(jìn)行了認(rèn)真的研究和思考，提出了如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下更好地加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的問(wèn)題，這就是由建設(shè)小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)；經(jīng)營(yíng)；資產(chǎn)

經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)的內(nèi)涵十分豐富，既包括盤活存量，又包括搞活增量。經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)的領(lǐng)域也十分寬廣，既有有形資產(chǎn)，又有無(wú)形資產(chǎn)，還要把經(jīng)營(yíng)的思想引進(jìn)管理之中。經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)可以考慮走以鎮(zhèn)建城、以鎮(zhèn)興鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化之路，最大限度地運(yùn)營(yíng)存量資產(chǎn)，不斷擴(kuò)充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源，這是籌措建設(shè)資金，轉(zhuǎn)換城建機(jī)制，加快建設(shè)步伐的有效途徑。

一、經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)的必要性

（一）經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求

首先，經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。中央《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中指出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的重要途徑。要在政府引導(dǎo)下主要通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用建設(shè)小城鎮(zhèn)”。中央的重大決策對(duì)小城鎮(zhèn)的發(fā)展具有里程碑意義。按照中央要求，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的作用推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)際上就是經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)，就是使公共產(chǎn)品由無(wú)償使用變?yōu)橛袃斒褂茫官Y產(chǎn)由公共財(cái)產(chǎn)變?yōu)榭山?jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)，使政府部門由出資者變?yōu)榻?jīng)營(yíng)者。它標(biāo)志著我國(guó)小城鎮(zhèn)將步入一個(gè)新的發(fā)展階段，即由過(guò)去以建設(shè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)營(yíng)為主的新階段。這種轉(zhuǎn)變和跨越，對(duì)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響較深、長(zhǎng)期排斥市場(chǎng)機(jī)制作用的小城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，意義更超出了小城鎮(zhèn)建設(shè)本身。因?yàn)樗粌H能加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)程，而且能引起經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革，對(duì)區(qū)域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育和完善產(chǎn)生極大的推動(dòng)作用。反過(guò)來(lái)，又將為小城鎮(zhèn)建設(shè)增添新的生機(jī)和活力，形成良性循環(huán)。

（二）經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)也是加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇

首先，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，推進(jìn)城市化進(jìn)程，需要大量資金，僅靠財(cái)政收入是不現(xiàn)實(shí)的。

其次，隨著生活水平的提高，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商和追求現(xiàn)代化生活成為越來(lái)越多的農(nóng)民的強(qiáng)烈愿望，大批農(nóng)民攜資進(jìn)鎮(zhèn)。史口鎮(zhèn)市在上個(gè)世紀(jì)末農(nóng)民生活水平就達(dá)到小康，出現(xiàn)了購(gòu)房熱、建房熱、家電熱和文化娛樂(lè)熱。近三年來(lái)，史口鎮(zhèn)市小城鎮(zhèn)建設(shè)總投資達(dá)到24.9億元，其中農(nóng)民投資占八成以上。目前，全市城鄉(xiāng)儲(chǔ)蓄余額達(dá)到445.5億元，只要積極引導(dǎo)，其中一部分完全可以用于小城鎮(zhèn)建設(shè)。從這個(gè)角度看，經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)的潛力和需求還相當(dāng)大。長(zhǎng)期以來(lái)，困擾小城鎮(zhèn)發(fā)展的突出問(wèn)題是“錢從哪里來(lái)，人往哪里去”。通過(guò)經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)，降低投資資本，有效配置生產(chǎn)要素，特別是政府以最小的投入帶來(lái)了城鎮(zhèn)建設(shè)最大的產(chǎn)出，這就找到了解決問(wèn)題的方法。

再次，當(dāng)前經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。史口鎮(zhèn)是在全國(guó)較早提出并實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的地區(qū)，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為主導(dǎo)的小城鎮(zhèn)市場(chǎng)化程度普遍較高，投資多元化的格局已經(jīng)形成；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也基本上形成了以非國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主體的局面，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)支撐小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有特別重要的意義；戶籍改革邁出較大步伐，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的戶口登記制度正在完善中；土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)也正處于發(fā)育過(guò)程中；政府也適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，等等。這表明小城鎮(zhèn)改革與發(fā)展適應(yīng)了整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的改革與轉(zhuǎn)型，已初步走上了市場(chǎng)化的新階段。因此，完全可以先行一步，全方位引入市場(chǎng)機(jī)制，開(kāi)展小城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)。

二、如何經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)

（一）要樹(shù)立全社會(huì)經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)的理念

經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)首先要解放思想，更新觀念。要通過(guò)政府引導(dǎo)人們重新審視小城鎮(zhèn)，改變小城鎮(zhèn)建設(shè)是純福利性公益事業(yè)的傳統(tǒng)觀念，樹(shù)立城鎮(zhèn)建設(shè)通過(guò)投入所創(chuàng)造的積累也是一種產(chǎn)出，并具有巨大升值潛力的產(chǎn)出的新觀念；轉(zhuǎn)變政府獨(dú)家包辦的舊觀念，樹(shù)立多方聚資、全民共建的新觀念。從而，認(rèn)識(shí)和把握小城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，自覺(jué)改革體制、創(chuàng)新機(jī)制，提高市場(chǎng)化程度，促進(jìn)小城鎮(zhèn)更快、更好地發(fā)展。

（二）要加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有資產(chǎn)的壟斷管理和經(jīng)營(yíng)

目前，小城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題有：財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離，籌資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)相脫節(jié)；政府既有的可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)有相當(dāng)一部分被部門或基層單位掌握著，特別是鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)不少村莊以舊村改造的名義擅自從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，造成土地效益流失；土地市場(chǎng)不規(guī)范，管理不到位，等等。地方政府應(yīng)該建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，完善資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，授權(quán)相應(yīng)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)小城鎮(zhèn)的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一收購(gòu)和統(tǒng)一拍賣，依靠法律和規(guī)范約束建設(shè)行為，包括土地利用、環(huán)境保護(hù)以及建設(shè)中的有序競(jìng)爭(zhēng)等，確保城鎮(zhèn)資產(chǎn)在運(yùn)營(yíng)中產(chǎn)生最大效益。

（三）要做好政策扶持

一是加大投入。除市縣兩級(jí)財(cái)政要拿出適當(dāng)財(cái)力支持小城鎮(zhèn)建設(shè)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年可拿出一定的財(cái)政收入，返還一定比例的城市建設(shè)維護(hù)稅、土地使用稅，用于小城鎮(zhèn)建設(shè)。同時(shí)，參照國(guó)家大型項(xiàng)目建設(shè)、大規(guī)模農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的籌資辦法，以財(cái)政投入為引導(dǎo)，吸引社會(huì)投資。二是放開(kāi)限制。在土地使用方面，按照控制增量，盤活存量，充分提高土地利用率的總要求，積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)“五荒”，實(shí)施復(fù)墾造田，做好廢舊、閑置設(shè)施重復(fù)利用；促進(jìn)二、三產(chǎn)業(yè)在小城鎮(zhèn)集中發(fā)展，保持耕地動(dòng)態(tài)平衡。在戶籍管理方面，只要具備有住房、有比較穩(wěn)定的收入這兩個(gè)條件，就應(yīng)該允許農(nóng)民及與其共同居住生活的直系親屬，申請(qǐng)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。同時(shí)，根據(jù)本人意愿，可保留其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓。逐步建立以居住地劃分城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口、以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口的戶籍管理制度，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力和生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合。三是打破現(xiàn)行的行政區(qū)劃，通過(guò)合并、聚集等手段，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)。市財(cái)政每年拿出200萬(wàn)元進(jìn)行鼓勵(lì)性補(bǔ)助。又通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等手段，膨脹了中心鎮(zhèn)規(guī)模。

（四）轉(zhuǎn)變政府職能

經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)，政府要從過(guò)去的行政指令的管理方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑煞ㄒ?guī)為基礎(chǔ)的經(jīng)營(yíng)管理。因此，當(dāng)務(wù)之急是結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和綜合配套改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)的水平。要把小城鎮(zhèn)管理干部隊(duì)伍培訓(xùn)擺上重要日程，特別要進(jìn)行經(jīng)營(yíng)知識(shí)的培訓(xùn)，使他們熟悉、掌握基本理論和方法，盡快成為經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)的行家里手。要打破分割和行業(yè)壟斷，加快審批制度改革，克服和避免不必要的行政干預(yù)，為企業(yè)提供高效、便捷的服務(wù)環(huán)境。要加強(qiáng)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，建立勞務(wù)中介組織，積極發(fā)展勞動(dòng)力和其他生產(chǎn)要素市場(chǎng)，建立健全居民委員會(huì)和社會(huì)協(xié)調(diào)組織等，促進(jìn)小城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。要進(jìn)一步加強(qiáng)精神文明建設(shè)，強(qiáng)化社會(huì)治安綜合治理，為經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)提供良好的社會(huì)環(huán)境。

（五）要規(guī)劃先行，挖掘具有地方特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾的城市發(fā)展積累因果理論認(rèn)為，當(dāng)城市發(fā)展到一定水平時(shí)，決定城市增長(zhǎng)的能力取決于城市能否形成一種繁榮的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，因?yàn)檫@一產(chǎn)業(yè)將會(huì)派生出新的產(chǎn)業(yè)，而新的產(chǎn)業(yè)又能形成一種繁榮的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及其派生出的新產(chǎn)業(yè)，這種累積和循環(huán)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程將推動(dòng)城市不斷向前發(fā)展。中國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)的自然、人文條件差異很大，應(yīng)該充分挖掘本地的資源優(yōu)勢(shì)，結(jié)合本地的區(qū)位條件、風(fēng)俗習(xí)慣和歷史傳統(tǒng)等，做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，并積極培育形成具有地方特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)要走可持續(xù)發(fā)展的道路，就應(yīng)該堅(jiān)持規(guī)劃先行，做好土地的集約利用，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展；應(yīng)當(dāng)逐步建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向，政府搭建小城鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)平臺(tái)，多方資本積極參與的多元化投資格局；應(yīng)當(dāng)積極設(shè)營(yíng)造一個(gè)寬松的投資及人居環(huán)境，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，吸引產(chǎn)業(yè)及人口的聚集；應(yīng)該做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，積極培育有特色的支柱產(chǎn)業(yè)，走特色經(jīng)濟(jì)型城鎮(zhèn)的發(fā)展之路。

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（作者單位：東營(yíng)市東營(yíng)區(qū)效能監(jiān)察中心）