法治背景下紀檢部門檔案管理模式創新探索

楊靜

摘 要： 我國推行“依法治檔”已有20多年，以往單一的檔案行政管理體制與模式已經不能適應社會經濟發展要求。本文在總結分析我國紀檢部門檔案管理現狀的基礎上，結合國外相關檔案資源管理的立法建設，借鑒國外檔案管理方式，提出建立健全以行政執法為主要依據的紀檢檔案管理模式。

關鍵詞： 檔案管理 依法治檔 模式創新

一、引言

人類社會發展歷史經驗教訓告訴我們：法治優于人治，這是不容置疑的真理。人治具有很大的主觀隨意性，法治帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。人類社會的發展趨勢無疑是逐步走向法治。當今世界，一個現代化文明國家的基本標志、基本特征就是法治，法大于權，法大于人，這是國家治理現代化的本質特征。在1997年，黨的十五大會議上，正式提出了“依法治國”的基本方略，自此依法治國成為我國的基本國策。檔案管理作為國家行政管理的一個組成部分，必然與社會發展同步，走依法行政之路。

我國推進社會主義法制建設已有30多年，這期間取得了較大的進步。在檔案管理這一領域上，我國于1987年第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上通過了《中華人民共和國檔案法》（下簡稱《檔案法》），在《檔案法》頒布實施的這20多年來，我國行政部門的檔案管理理念和模式也在發生變化。但目前轉變不夠徹底，效果并不明顯，這與檔案的依法行政管理目標和要求相差甚遠，不適應當前檔案管理實踐和需要。在當前法治背景下，加快檔案法治建設迫在眉睫，檔案管理工作只有與時俱進，堅持依法行政，才能避免出現“不作為”、“濫作為”、“錯作為”等現象，才符合當前社會主義法制建設目標和要求，促進社會主義檔案事業發展和進步。

面對嚴峻的現實，我們要建設檔案依法行政管理模式并加快其進程，轉變檔案行政管理模式，拋棄過去以業務指導為主、依法管理為輔的管理方式，大力扎實推進檔案依法行政的建設進程。不僅是檔案管理思維、觀念的轉變，更是一場檔案行政管理革命，勢必促進檔案事業科學發展和快速進步。

二、我國紀檢部門檔案管理現狀

我國各級檔案行政管理部門、檔案館及工作人員的重要職責和任務就是做好檔案工作、發展檔案事業。《檔案法》第四條規定：“各級人民政府應當加強對檔案工作的領導，把檔案事業建設列入國民經濟和社會發展計劃。”①其中，《檔案法實施方法》第三條對以上條文做了具體規定，即縣級以上各級人民政府應當加強對檔案工作的領導，把檔案事業建設列入國民經濟和社會發展計劃，建立健全檔案機構，確定必要的人員編制，統籌安排發展檔案事業所需的經費，其他機關、團體、企業事業單位和組織應當加強對檔案工作的領導，保障檔案工作的開展②。

我國紀檢部門的檔案管理機構模式以機關檔案室為主，機關檔案室是我國檔案組織機構中設置最為普遍、大量的基層檔案管理機構。為本機關收集、管理檔案，作為機關參考決策的依據是我國機關檔案室的主要職能。同時，要求檔案室為黨和國家積累檔案材料，留存國家記憶，將具有長遠保存價值的檔案定期向檔案館移交。

根據我國政府機關開展檔案管理的實際情況，機關檔案室模式主要有三種組織形式：第一種組織形式是在機關內部設立檔案室，有專職檔案管理員，有專門辦公室和檔案庫房的機關綜合檔案室模式；第二種組織形式是機關內只設立檔案庫房，沒有檔案行政管理辦公室，設專職或兼職檔案管理員，由檔案管理員負責檔案行政管理工作和檔案管理工作，稱為機關檔案庫房模式；第三種是負有某一行業檔案監管職能的專業管理機關設置的組織形式，設有檔案保管機構，負責本機關及行業系統內的檔案管理工作，同時設有檔案工作管理機構，履行行業檔案行政管理工作職能，指導和監督行業內檔案工作，稱為專業檔案室模式。

當前我國紀檢部門主要以第一種綜合檔案室模式為主。這一檔案管理模式是我國檔案管理模式中最基礎的組成部分，是我國當前最為普遍且最基層的檔案管理組織機構，也是機關的有機組成部分，主要作為統一保存和管理本機關檔案的內部機構，為機關提供參考咨詢服務。但由于其作為機關內部機構，具有內部性和分散性特征，具體有以下幾個問題：

一是限制和排斥對外利用。在《檔案法》相關法規中，規定機關的現行文件經過同級或上級機關批準后，可以對外提供利用。但由于現行機關檔案室管理模式是作為機關內部機構，大部分機關單位在開展檔案管理工作時，只關心本單位對檔案資源的利用和強調檔案的保密問題，而忽略來自社會的利用需求，沒有根據實際情況對檔案進行開放。因此，各機關部門檔案的對外開放手續十分繁雜，源于我國對檔案保密觀念過于固化，對外提供利用往往不能實現。從機關檔案室作為機關內部機構角度來看，檔案室必然站在本單位立場上，帶著機關的自利性，因而對保管的檔案信息理所當然采取保密狀態，本能限制甚至排斥對外提供利用。由此可見，當前機關檔案管理模式僅按照本單位立場設立檔案室，并沒有嚴格執行“依法治檔”。

二是檔案管理部門的行政編制混亂。在歷次機構改革中，經常發生各級各地政府為精簡機構而壓縮檔案行政編制的情況。各級部門的檔案管理工作常常被“弱化”甚至被忽略，很多基層的縣、市、區根本沒有專門進行檔案管理的內設機構，或者僅把設立檔案管理部門作為其安排一些非專業“老弱病殘”家屬進入機關部門的虛設部門。檔案管理部門成為各級機構的虛設部門，說明各機關部門并沒有嚴格貫徹《檔案法》的相關規定。

三是缺乏提升管理水平的動力，難以應對檔案管理技術的更新。從檔案室內部性來看，檔案管理工作的目的是為本機構或上級機構服務，從這一角度出發，各部門并不需要投入太多就能完成相應的檔案管理工作，造成很多單位對檔案管理工作不積極。從機關檔案室的分散性特征來看，隨著時代進步，信息技術進步和發展，檔案管理手段呈現多樣性。要求檔案管理設備更新和技術不斷發展，以及管理人員水平相應提高。總之，檔案管理需要的人、財、物投入都要不斷增加。現有機關檔案管理模式要適應時代發展，單依靠機關進行投入，成本過高且動力不足，使機關難以應對技術更新和變化。

四是檔案管理執法不嚴。《檔案法》已經實施二十多年了，“依法治檔”工作取得了較大的成績，促進我國檔案事業規范有序健康發展。但是目前我國檔案執法狀況仍然不容樂觀，存在有法不依、執法不嚴、違法不究的現象。不僅嚴重損害《檔案法》的尊嚴，還與“依法治國”、“依法治檔”的方針要求不適應，不利于檔案管理工作和事業健康發展。

綜上，紀委部門現行檔案管理模式出現了種種問題皆因脫離了《檔案法》的相關規定，沒有做到有法必依，缺乏相應的監督，導致執法不嚴、違法不究，因此，當前紀委部門的檔案管理模式改革必須從“依法治檔”、“依法行政”出發。

三、外國政府檔案信息管理的立法建設與發展

國外政府信息資源管理立法歷史悠久。最早在1776年瑞典就信息資源管理頒布了《新聞自由法》和《秘密法》，此后歐洲各國相繼出臺了相關法律法規，不斷完善本國政府檔案信息管理模式。本文以美國和日本為例，介紹檔案管理的立法建設歷程，為我國紀委部門的檔案管理模式改革提供借鑒。

美國作為信息資源立法最早的國家，建立了一系列信息檔案管理法規，系統地生產、保存和有效管理政府檔案信息資源。美國的政府檔案管理模式的發展是立法主導的過程，因此，美國也在不斷探索適合本國政府檔案信息資源管理模式的過程中不斷完善相關法律制度。在政府部門進行檔案管理的過程中，對于出現的問題和障礙，美國政府都是利用法律或者政策解決問題，而不是以命令方式進行。

日本是當前世界上對信息管理很系統的國家，不僅在政府部門，在企業、學術機構和民間，都對檔案信息的管理高度重視。日本于1987年頒布了《檔案管法》，但早在1968年，日本就開啟了檔案管理政策的信息化進程，提出了“知識集約型產業機構”的政策，大大促進了日本政府檔案管理模式的發展。特別是70年代發生的一系列政府機要文件泄密事件以來，日本民眾對政府檔案信息的管理越發關注，要求信息公開的呼聲日益高漲。在這種社會輿論壓力下，日本政府開始制定相關法律法規，并于1999年通過了《信息公開法》，這對日本政府的檔案管理模式改革提供了堅實的法律基礎，大大促進了日本系統化檔案管理系統的建立。

通過比較美國和日本的檔案信息管理立法，可以發現只有以立法為主導的檔案管理模式改革才是有效合理的。結合我國當前檔案管理實際情況，我們應該堅持以“檔案立法”為主導，依法治檔的同時根據發展實際需要，不斷完善檔案管理法律法規，進而推動政府部門檔案管理模式的改革創新。

四、基于法制背景下紀檢部門檔案管理改革

（一）堅持“依法治檔”的方向

我國實施依法治國戰略多年，建立健全了較為完備的社會主義法律法規體系，日益全面普及法治精神，人們的法律意識日益增強，社會正義得到伸張，執法力度不斷加強，國家各項事業都走上了法治的軌道。作為“依法治國”大方針的延續和實踐，在相關檔案管理人員的努力下，現已在檔案管理領域建立了較為完備科學合理的檔案管理法律法規。在相關法律法規的大力宣傳下，人們對“依法治檔”的認識不斷深化，執法成為檔案管理工作的方式和手段。堅持“依法治檔”是做好檔案管理工作的必由之路。當然，在“依法治檔”過程中面臨許多問題和挑戰，不僅需要經濟、社會、文化、政治等各方面客觀條件的發展和進步，而且要求人們思想認識等主觀條件發展和提高，這是一個逐步發展和完善的歷史過程，不可能一蹴而就。堅持依法治檔，必須明確當前檔案管理工作的根本目的，立足國情搞好檔案行政管理的建章立制工作。

（二）轉變檔案行政管理人員的行政管理職能

轉變和提升檔案行政管理人員的思想觀念和行政管理職能是轉變檔案行政管理模式的核心。對檔案行政管理部門而言，轉變職能首先要求檔案部門領導轉變其管理思想和理念，把檔案行政管理思想盡快轉變到“依法治檔”方向上，這就要求檔案行政管理部門必須在憲法、法律、法規規定的范圍內活動，并把一切行政行為都嚴格納入法制化范疇中。具體來說，必須明確檔案行政管理目標、任務、職責、內容、程序等，并確認它們都是有法可依的。

當前，我國《檔案法》等法律法規中規定的檔案行政管理職能有：制定檔案工作規章制度，監督、指導檔案工作，依法査處檔案違法行為等。其中，監督和指導是《檔案法》賦予檔案行政管理部門的兩大主要職能。《檔案法》中規定的“監督”指檔案依法依規行政監督檢査，主要解決檔案行政相對人的檔案工作做不做的問題，要求必須依法開展檔案工作、歸檔應當保存的檔案并確保檔案安全等，它的中心是管理“檔案事務”，是強制性行政行為；“指導”指檔案行政指導，不再是指令性業務指導，主要解決檔案行政相對人的檔案工作是否會做，做得好不好的問題，它的中心是管理“檔案實物”，是非強制性管理行為，通過檔案工作規范化、標準化管理認證等辦法解決工作好壞問題，實際是解決檔案管理工作“點”的問題，起引導示范作用。轉變職能要求首先必須清楚檔案行政指導的職能，檔案行政指導必須堅持合法、準確的原則，進行檔案指導管理。

（三）建立行政執法為主、行政指導為輔的行政管理模式

由于以行政執法為主、行政指導為輔的行政管理模式和機制與以前檔案行政管理模式有著根本性區別，因此要建立健全這樣一種機制和模式，要求檔案行政管理部門必須從思想觀念、現有體制機制、職責定位等各個方面做出根本性轉變和改革，盡快探索出一條適合行政執法為主、行政指導為輔的行政管理模式和機制方法和思路。

五、結語

隨著各地各機關對檔案管理模式改革實踐的不斷發展，檔案管理模式研究已經成為當前檔案學界關注的熱點問題。在對當前我國紀檢部門的檔案模式分析時，本文認為，當前紀檢部門現行檔案管理模式出現的問題主要是由于沒有做到有法必依和執法必嚴，沒有嚴格執行《檔案法》的相關規定，缺乏相應的監督機制，導致違法不究現象。因此，面對當前現實，要抓住問題根本，建設相應的檔案依法行政管理模式，并推進其進程。要求必須轉變舊的檔案管理模式，將以往以業務指導為主、依法管理為輔的管理方式向以行政執法為主、行政指導為輔的行政管理模式轉變，堅持依法治檔，明確檔案管理目的并建立健全相關法律法規，進一步轉變和提升檔案管理人員的思想和職能，推進依法行政為主的檔案管理模式。

注釋：

①《中華人民共和國檔案法》第四條規定.

②胡元潮.《檔案法》及其實施辦法第五講檔案機構及其職責[J].浙江檔案，1991（5）：42-43.

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