“三舊”改造拆遷補(bǔ)償安置策略研究

何劍鋒

摘要：在“三舊”改造的全面推進(jìn)過程中，拆遷補(bǔ)償安置的系列政策、措施和方法在保障被拆遷人權(quán)益和推進(jìn)拆遷進(jìn)度方面都做出了積極的探索。文章從政策現(xiàn)狀、問題分析和策略引導(dǎo)三個層面來進(jìn)行“三舊”改造過程中拆遷補(bǔ)償安置問題的探索研究。

關(guān)鍵詞：“三舊”改造;拆遷補(bǔ)償安置;策略

一、引言

如果說城市的外延擴(kuò)張是城市建設(shè)和發(fā)展的第一次騰飛，那么在建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會新的歷史條件下，進(jìn)行“三舊”改造、內(nèi)涵式提質(zhì)則是實現(xiàn)城市建設(shè)與發(fā)展第二次騰飛的重要途徑，是城市發(fā)展的必然歷程。因此，全力推進(jìn)“三舊”改造，積極探索存量建設(shè)用地二次開發(fā)利用的可行之路，已成為廣東省挖掘用地潛力、拓展發(fā)展空間、優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、促進(jìn)一體化建設(shè)的必然選擇。

作為“三舊”改造中必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，拆遷補(bǔ)償安置是“三舊”改造的先行工作。在“三舊”改造的全面推進(jìn)過程中，拆遷補(bǔ)償安置的系列政策、措施和方法在保障被拆遷人權(quán)益和推進(jìn)拆遷進(jìn)度方面都做出了積極地探索，從根本上改變了“拆遷難”和“野蠻拆遷”的狀況，促進(jìn)了“三舊”改造質(zhì)量和效率的提升。但是，在拆遷補(bǔ)償安置過程中仍然存在許多比較突出的問題，主要表現(xiàn)在拆遷補(bǔ)償安置相關(guān)法規(guī)尚不健全、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難確定、拆遷成本不斷攀升、違法搶建、拆遷產(chǎn)權(quán)問題等幾個方面。在通過充分調(diào)研和分析后，筆者從政策現(xiàn)狀、問題分析和策略引導(dǎo)三個層面來進(jìn)行“三舊”改造過程中拆遷補(bǔ)償安置問題的探索研究。

二、以社會和諧的改造策略引導(dǎo)拆遷改造

與時俱進(jìn)，尋求合理的空間布局和可持續(xù)發(fā)展，努力改善城市人居環(huán)境，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級轉(zhuǎn)變，這是進(jìn)行“三舊”改造探索的嚴(yán)峻課題。如何在平衡中尋求突破，在和諧中實現(xiàn)嬗變，是每個城市的管理者都必須面對和思考的問題。而拆遷補(bǔ)償安置是“三舊”改造中最敏感、最復(fù)雜的“人心”工程。因此，在改造過程中必須堅持“依法拆遷”和“以人為本”相結(jié)合搞拆遷，堅持和諧均衡的基本原則，推廣民意咨詢充分、拆遷賠償合理、申訴機(jī)制公開透明的“陽光拆遷”、“和諧拆遷”。

和諧拆遷策略主要體現(xiàn)在以下四個方面。

（一） 決策——民主科學(xué)

科學(xué)決策是做好工作的基本前提。要扎實地做好前期調(diào)研工作，有針對性地解決項目拆遷中的一些重大問題。以被拆遷人為對象，認(rèn)真開展調(diào)查摸底工作。在摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上依法、科學(xué)、合理地制定切合實際情況、利于被拆遷人的拆遷安置方案。

（二） 理念——以人為本

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，本著保障人民利益不受損、惠及于民的工作思路，始終注重將民意作為決策基礎(chǔ)和依據(jù)，始終注重將民利最大化作為利益分配平衡基點(diǎn)，始終注重在操作環(huán)節(jié)設(shè)計上突顯民生優(yōu)先取向。

（三） 程序——陽光拆遷

在拆遷過程中，強(qiáng)調(diào)拆遷人的法制約束，依法文明拆遷，杜絕高壓政策和野蠻行為，確保每個步驟都按照法定程序嚴(yán)格實施，做到公平、公開、公正。穩(wěn)中求進(jìn)，不到萬不得已，盡量不采取強(qiáng)制拆除，同時要在建立群眾情緒疏導(dǎo)機(jī)制之上堅持法治。

（四） 補(bǔ)償——公平合理

補(bǔ)償方案要充分體現(xiàn)對《物權(quán)法》規(guī)定的私有財產(chǎn)的尊重和保護(hù)，讓群眾眼前不吃虧，長遠(yuǎn)受大益。統(tǒng)一政策不放松，切實把好政策執(zhí)行關(guān)，堅決杜絕早拆早吃虧、“釘子戶”占便宜的現(xiàn)象。

三、建立拆遷補(bǔ)償安置的原則和標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)改造進(jìn)度

（一）政策現(xiàn)狀與問題分析

新的憲法修正案僅僅規(guī)定，國家征收公民私有財產(chǎn)的應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，但對補(bǔ)償本身沒有明確界定，對補(bǔ)償原則更是只字未提。從《物權(quán)法》到相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，對拆遷補(bǔ)償?shù)脑瓌t均做了回避。總的來說，現(xiàn)行拆遷領(lǐng)域內(nèi)有關(guān)補(bǔ)償安置的規(guī)定顯得較為簡略，都未確立一個普遍使用的補(bǔ)償原則與標(biāo)準(zhǔn)。

補(bǔ)償原則上應(yīng)以恢復(fù)被拆遷人被拆遷之前的生產(chǎn)、生活狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)，消除拆遷隊權(quán)利人的影響，這樣才能對被拆遷人的利益提供有效的保護(hù)。

雖然憲法修正案對補(bǔ)償做了原則性的規(guī)定，但對補(bǔ)償本身沒有明確界定，而且在拆遷配套法律法規(guī)中也沒有做出具體的規(guī)定，缺少操作標(biāo)準(zhǔn)。

“三舊”改造拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是被拆遷人最為關(guān)注的內(nèi)容，“三舊”改造的項目和地塊很多，不同區(qū)域的改造對象由于區(qū)位、采光等各種因素不一樣，價值也不一樣，所以很難拿出一個統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但在推進(jìn)“三舊”改造的過程中，必須承認(rèn)歷史現(xiàn)實，對地上已建建筑物進(jìn)行補(bǔ)償，因此“三舊”改造項目除了要考慮技術(shù)因素外，還必須考慮拆遷補(bǔ)償成本等經(jīng)濟(jì)因素，或以房地產(chǎn)市場評估價格確定，由有資質(zhì)的房地產(chǎn)公司的專業(yè)房地產(chǎn)評估師進(jìn)行評估。但改造對象的評估體系和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍存在很大的問題，處理不當(dāng)，對于社會穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)形成潛在的隱患，建立相應(yīng)的評估體系或者方法迫在眉睫。

（二）策略引導(dǎo)

補(bǔ)償安置方案要做到以下幾個方面：一是補(bǔ)償安置制度要以社會保障為主，將被改造對象的社會保障的費(fèi)用計入安置補(bǔ)償?shù)某杀局衼恚袑嵉亟鉀Q被改造對象的后顧之憂;二是補(bǔ)償方式除了貨幣補(bǔ)償以外，還需要配套的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)、子女上學(xué)等方方面面的社會保障的政策，解決被改造村民長遠(yuǎn)的安生立命之所需;三是適當(dāng)提高拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實地解決被改造對象社會保障經(jīng)費(fèi)不充足的問題;四是拆遷補(bǔ)償應(yīng)該能夠反映土地價格與勞動力實際損失的費(fèi)用，從而使被改造對象能夠獲得部分土地的成本價與出讓價之間的增值利益;五是明確拆遷補(bǔ)償費(fèi)用中的那些土地補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，切實地維護(hù)土地所有權(quán)者的合法權(quán)益;六是改變那種將安置補(bǔ)償費(fèi)用直接發(fā)放給改造區(qū)村民的支付方式，而是將安置的補(bǔ)助費(fèi)用納入勞動社會保障部門建立的安置專用賬戶，將其納入到失業(yè)救濟(jì)與社會保障之中來，為被改造對象建立健全穩(wěn)定地社會保障體系，從而維護(hù)社會穩(wěn)定。

同時，標(biāo)準(zhǔn)一旦制定，堅持“三個一致”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償執(zhí)行。一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一致，即嚴(yán)格按政府的相關(guān)政策法規(guī)對被拆遷戶做出補(bǔ)償安置，同時堅持統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償;二是前后補(bǔ)償一致，即“一把尺子量到底”、“絕不讓第一個簽協(xié)議的少得一分，也絕不讓最后一個簽協(xié)議的多占一毫”;三是同類型房屋補(bǔ)償一致，即拆多大面積的房子就在此項目中補(bǔ)償給市民多大面積的房子，或者以補(bǔ)償同樣的價格賣給市民被拆的同等面積房屋。通過“三個一致”和陽光操作，讓市民享受平等待遇，避免拆遷戶持觀望等待態(tài)度，將房屋“待價而沽”，促使其加入“先走先得益”的行列，從而加快改造步伐。

四、完善合理補(bǔ)償機(jī)制切實保障拆遷戶權(quán)益

（一）政策現(xiàn)狀與問題分析

《物權(quán)法》在第四十二條對征收土地過程中補(bǔ)償機(jī)制（包括補(bǔ)償費(fèi)用、社會保障費(fèi)用、保障居住條件等各方面）做出了明確規(guī)定。同時，《城市房屋拆遷管理條例》也對我國城市房屋拆遷過程中的補(bǔ)償范圍進(jìn)行了明確規(guī)定，其補(bǔ)償?shù)姆秶ǚ课菟袡?quán)、附屬物所有權(quán)及未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑。可以看出，在現(xiàn)行的法律條文的規(guī)定中，只是對有形的資產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行了補(bǔ)償界定，但是對于被征收土地、被拆除房屋占有范圍內(nèi)的預(yù)期收益及無形利益卻不予補(bǔ)償，即被征收土地的發(fā)展權(quán)益和被拆遷房屋的無形資產(chǎn)利益得不到補(bǔ)償。以城市房屋拆遷為例，在被拆遷人當(dāng)中有不少人生活貧困，如果選擇貨幣補(bǔ)償，他們得到的貨幣補(bǔ)償金不足以購買原來房屋所在地附近的房子，只得另覓住所。通常城市房屋拆遷都是在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較完善的區(qū)域，另覓住所就可能在工作、生活等各方面都帶來極大不便等，而被征收土地的發(fā)展權(quán)益和被拆遷人的預(yù)期收益及無形利益沒有補(bǔ)償，這也是被拆遷人對拆遷產(chǎn)生抵觸情緒的一個重要原因，以至于拆遷糾紛愈演愈烈。

（二）策略引導(dǎo)

在拆遷過程各方利益博弈中，被拆遷人總是處于弱勢，其利益保護(hù)問題直接關(guān)系到社會穩(wěn)定大局，為作為弱勢群體的被拆遷人提供多渠道多形式的救濟(jì)機(jī)制，有利于將公眾的利益訴求納入到制度化、規(guī)范化、法制化的軌道上來。

一是完善對行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)制度，包括自下而上和自上而下兩個過程。目前，自下而上的過程比較完善，都有相應(yīng)的制度作為支撐，主要體現(xiàn)在一旦被拆遷方的權(quán)利受到侵犯，都會對政府提出相應(yīng)的復(fù)議或者訴訟。目前，問題比較多的是自上而下的過程，即政府在行政補(bǔ)償方面的執(zhí)行不到位，造成被拆遷方得不到相應(yīng)的補(bǔ)償。因此，應(yīng)該從法律上明確規(guī)定政府應(yīng)該如何保證實現(xiàn)對被拆遷方的救濟(jì)。

二是為被拆遷人提供必要的法律援助。被拆遷人中，大多是中低收入家庭，屬于社會弱勢群體，當(dāng)合法權(quán)益受到侵犯時，他們沒有足夠的能力支付因?qū)で笮姓葷?jì)所需的成本（包括時間、經(jīng)費(fèi)、必要的法律知識等），建議成立專門保護(hù)失地農(nóng)民利益的法律機(jī)構(gòu)或社會組織，為他們提供法律咨詢及法律援助。

五、尊重歷史依法推進(jìn)拆遷

（一）政策現(xiàn)狀和問題分析

《城市房屋拆遷管理條例》中第二十條明確規(guī)定，“拆除違章建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑，不予補(bǔ)償”。雖然《條例》已明確了對違章建筑的處置方式，但是在實踐操作過程中，為了推進(jìn)改造速度，對于違章建筑都給予一定的賠償。以廣州市獵德城中村改造為例，在改造過程中，為了推動改造能夠順利進(jìn)行，市政府做了讓步，對于違章建筑也給予一定的賠償，而且賠償標(biāo)準(zhǔn)高達(dá)每平方米1000元。這種做法的負(fù)面效應(yīng)是顯然的，容易造成改造前期由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，出現(xiàn)大量劣質(zhì)的旨在獲得賠償材料損失費(fèi)的搶建風(fēng)潮，阻礙改造工作的進(jìn)程。但是，如若不賠，則很難體現(xiàn)以人為本，構(gòu)建和諧社會的主旋律，可能出現(xiàn)更多的反對聲音和“釘子戶”。為了避免出現(xiàn)諸如此類的事情發(fā)生，本研究認(rèn)為違章建筑賠償應(yīng)注意區(qū)別對待，應(yīng)根據(jù)違章建筑的質(zhì)量、面積、年限分別制定賠償標(biāo)準(zhǔn)，如對惡意搶建的則堅決不予賠償。

（二）策略引導(dǎo)

1. 尊重歷史，堅持實事求是解決問題

城市化是一個漸進(jìn)的過程，因為城市更新發(fā)展才需要“三舊”改造和拆遷。現(xiàn)在的城市規(guī)劃基本是在現(xiàn)有建筑物已經(jīng)形成的情況下進(jìn)行的。可以說產(chǎn)權(quán)人是被動拆遷，其合法利益理應(yīng)得到保護(hù)。在宅基地上建生產(chǎn)經(jīng)營用房有其歷史背景，鼓勵發(fā)展經(jīng)濟(jì)，大搞三產(chǎn)服務(wù)業(yè)，服務(wù)城市市民，這些做法在一定的歷史階段為城市化做出了貢獻(xiàn)，如果用現(xiàn)在的政策和要求去處理歷史形成的問題，這與實事求是的原則是相悖的。

2. 惡意搶建的堅決不予賠償

對拆遷通告發(fā)布前事實存在的無照房屋，依據(jù)相關(guān)法規(guī)制定統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并由執(zhí)法部門組織加強(qiáng)巡查，盡量地防止搶建行為的發(fā)生。對認(rèn)定為違法的房屋，特別是惡意搶建的，由政府組織一律拆除，堅決不予補(bǔ)償。

（作者單位：廣東卓越土地房地產(chǎn)評估咨詢有限公司）