城鎮化進程中城鄉義務教育的發展困境及其破解之道

張飛飛

摘要：城鎮化進程中城鄉義務教育的發展困惑突出表現為城鎮的義務教育發展呈現“大校額”、“大班額”的現象，導致城市教育優勢減弱、教學質量下降、加劇教育不公平、滋生教育腐敗等問題;而農村學校出現“空心化”現象，面臨著被撤并的命運。這些現象給城鄉義務教育的均衡發展帶來了一定的負面影響，樹立整體規劃與協調發展理念、加大對農村義務教育的政策傾斜力度、鼓勵社會力量參與教育發展，發揮政府和社會的雙重合力是擺脫城鄉義務教育的均衡發展困境的重要路徑。

關鍵詞：城鎮化;城鄉義務教育;大校額;空心校

城鎮化的發展已然成為一種不可逆轉的趨勢。幾十年來我國的城鎮化進程不斷加快，越來越多的農業人口轉移到城鎮，使得我國的城鎮化率有了明顯提高，到2013年我國的城鎮化率已達到53.73%。但與此同時，在推進城鎮化的進程中，農村人口轉移到城鎮改變了城鄉的面貌，使城鄉的發展面臨著新情況、新問題。在義務教育方面表現為城鎮的義務教育壓力增大，“大校額”、“大班額”的現象屢見不鮮;而農村學校出現“空心化”現象，面臨著被撤并的命運。這些現象給城鄉義務教育的均衡發展帶來了一定的負面影響，使得城鄉義務教育的發展陷入困境。本文試圖在對城鄉義務教育在城鎮化進程中所面臨的困境問題及其成因進行分析的基礎上，從中探求一些破解之道。

一、城鎮化進程中城鎮義務教育發展的困境

城鎮化進程的加快有利于我國的城鎮化率的提高。然而在城鎮化進程中，越來越多的農業人口轉移到城鎮工作、學習和生活，既給城鎮的發展注入了新的“血液”，同時也給城鎮的發展增添了一定的負擔。大量的外來人口流入城鎮工作、生活和學習，勢必會分享城鎮的公共資源。就城鎮教育資源而言，不僅應該面向本地的城鎮子女，同時還應服務于那些流入城鎮的學齡段兒童。但是城鎮的教育資源是有限的，而人們對于教育的需求在不斷地增長，所以導致城鎮原有的教育資源和教育設施設備一下子難以滿足超額且不斷增長的教育需求;而按照國家義務教育法的有關規定，政府有義務和責任保證適齡兒童就近入學，導致在城鎮生活的人對于城鎮教育資源的需求不斷增加而城鎮現有的教育資源難以滿足的矛盾。于是在這種矛盾之下，城鎮學校普遍出現“超級?！?、“超大班”的現象，增加了城鎮義務教育階段學校的教育壓力。

而這一現象又給城鎮義務教育帶來了一系列的負面影響。一是城鎮學校原有的教育優勢減弱。城鎮學校因其一直具有豐富的教育資源和先進的教育教學設施及設備，教育質量遠遠優于農村學校。然而如今由于城鎮學校學生過多、班額過大造成城鎮原有的教育資源和教育設施設備相對不足，使得城鎮學校很多教育教學活動都無法正常開展，最終導致城鎮學校的優勢有所減弱。二是影響教學效果，造成教學質量下降。學生過多、班額過大導致教師的授課任務變得更加艱巨，教師在課堂上除了要傳道、授業、解惑之外，還要拿出一定的時間和精力管理課堂秩序，既影響了課堂教學任務和教學進度的完成，也使得師生的課堂互動和交流的機會減少，從而影響了老師課堂的教學效果，造成教學質量的下降。三是加劇了教育不公平。鑒于班級人數過多、課堂教學效果不好，讓部分老師打起了“有償補課”的主意，“有的老師就在班上對孩子們循循善誘，要求孩子們課余、周末的時間進行補課，這實際上增加了家長的負擔。”。不僅如此，“有償補課”也會拉大補課老師與那些始終堅守師德、在自己的崗位上兢兢業業教書育人而不補課的老師的收入差距，導致了教師間的不公平，也有違師德。對學生而言，參加補課的同學則會得到老師更多的幫助和照顧，而沒有參加補課的同學則會享受不到那種額外的待遇甚至還可能會受到歧視，從而造成補課的同學和沒有補課的同學之間的不公平，這既有違教育的公益性，也不利于師生關系的和諧。四是滋生教育腐敗。城鎮的教育資源尤其是優質教育資源的有限性決定了其無法滿足日益大幅增加的教育需求，從而造成乃至加劇了農村學生及家長與城市學生及家長之間、城市在讀學生及家長之間的競爭。人們不惜采用不正當競爭的方式獲得優質教育資源的“一杯羹”，致使教育腐敗問題容易滋生。城鎮學校的“大校額”、“大班額”問題給城鎮的教育部門和學校都帶來了很大的管理壓力和教學負擔，需要引起更多的重視。

二、城鎮化進程中農村義務教育發展所面臨的困境

在城鎮化發展的進程中，人口的遷移方向主要是從農村到城市，于是農村人口大量外流，日漸形成“空心村”。農村的學校也由于生源的大幅減少而淪為“空心校”。二十幾個人、十幾個人乃至幾個人的學校和班級也時有見聞，與城鎮學?！按笮ｎ~”“大班額”生源爆滿的繁榮景象形成了鮮明的對比。然而農村學校所面臨的問題不同于城鎮，農村學校的“空心化”現象導致大量的農村學校面臨著被撤銷或是合并的命運，這也就使先天“營養不良”的農村教育一些新情況、新問題。具體表現在，農村面臨“去”與“留”的兩難選擇。一方面，農村學校被大量地撤點并校會導致被撤并掉的學校的校舍房屋、教學設施等資源閑置，若得不到有效利用和妥善處理，容易造成教育資源的閑置和極大浪費。對于在農村讀書的孩子來說，他們也都有接受教育的權利，也需要上學，需要有一定的教育場所和資源?！叭绻芽招霓r村校比作麻雀的話，可以說麻雀雖小，五臟也要俱全?！睆倪@個角度上講，農村學校有其存在的合理性;而如果將其撤并掉，則原有的很多校舍房屋、教育教學設施設備可能會被閑置、廢棄，從而會在一定程度上造成農村教育資源的浪費。但是從政府和教育管理部門的角度講，“空心校”的大量存在，不利于教育部門的集中管理和資源的合理配置，還會增加對其的教育投入和管理成本?？傊?，農村“空心?！毕萑肓巳ヅc留的兩難境地。

然而當前，很多地方的做法就是對大量的農村學校進行撤點并校，興建或成立中心小學或完全小學。然而這種大規模的撤并也給農村的義務教育帶來了一些不利的影響。首先，大量的農村小學校被撤點并校之后，原來在當村讀書的農村孩子就要被迫到外村或到鄉、鎮去上學。這不僅讓孩子們上學的路程會變長，而且也增加了這些孩子在上學和放學途中的安全隱患。其次，會使農村學校的輟學率升高?！俺伏c并校”會導致一部分農村孩子因無力負擔在外讀書的各種費用輟學，失去接受更高層次教育的機會，從而衍生新的教育機會不公平問題。更重要的是，單純進行“撤點并?！辈粌H不利于農村學校生源的增加，反而還會加大其生源流失的幾率。一些家庭經濟較好的孩子因上學不便、教育資源和教育質量不如城鎮學校好，從而選擇轉到城鎮或是大城市的學校去讀書，這樣就會造成更多的農村生源外流，導致農村學校的生源越來越少。可見，一味撤點并校既無助于農村義務教育水平和質量的提高，也不會吸引回那些流出的生源，反而還會使得本就“營養不良”的農村教育的發展“雪上加霜”，形成惡性循環。

三、城鎮化進程中城鄉義務教育發展困境的成因探析

在城鎮化發展進程中，我國的城鎮學?！按笮ｎ~”“大班額”問題凸出，而農村學校則出現了“空心化”趨勢。從表面上看，城鄉義務教育在城鎮化的背景下分別面臨著各自不同的問題和困境，但究其問題產生的原因，則有些共通之處，主要表現在以下幾個方面：

第一，城鄉二元經濟社會結構是導致城鄉義務教育在城鎮化發展進程中出現新困境的根本原因。在城鎮化的進程中，城鄉義務教育在發展過程中分別面臨不同的尷尬困境。當前政府通過采取一些政策和措施使得城鄉的學校面貌有了很大改觀，但是問題依然沒有根治。因為這不僅僅是一個單純的教育問題，而是一個包含教育問題在內的大的復雜的社會問題，它是由城鄉二元的經濟社會結構長期存在所導致的。換言之，城鄉經濟社會發展的二元結構造就了城鄉發展的不同面貌，也造成了城鄉之間的經濟社會發展差距。馬克思主義“經濟基礎決定上層建筑”理論說明經濟基礎決定教育的發展。因此，當前城鄉在教育層面上的差距及各自面臨的問題根本上是由城鄉二元的經濟差距所決定的。

第二，城鄉教育資源配置和發展不均衡是導致城鄉義務教育發展出現新情況、新問題的深層原因。就城鎮來說，城鎮的教育資源和發展長期優于農村，在“硬件”方面，無論是學校的校舍環境還是學校教育教學的設施設備，城鎮的學校都比農村的學校要美麗、發達和先進。而在“軟件”方面，城鎮學校的教師水平和素質、教育教學水平和質量、實施素質教育的環境和場所都要優于農村的學校，城鎮學生可以學習和享受利用的教育資源也比農村的學生要更多，也更加方便。城鄉教育資源配置和發展不均衡。但是無論是城鎮子女還是農村子女，對于優質教育資源的追求以及對于美好生活的向往都是一樣的，正所謂“人往高處走”，這也正是導致農村學校因生源大量外流而出現“空心化”而城鎮學校則呈現“大校額”“大班額”景象的深層原因。

第三，在城鎮化加速發展的背景下，農村人口大規模的流入城鎮，這是造成城鄉在義務教育發展問題上面臨上述困境的直接原因。在城鎮化背景下，人口流動的方向主要是從農村流向城市?！霸谏鐣D型期的今天，戶籍的存在成了義務教育均衡發展的壁壘，也成為具有明顯城市指向的城鄉分割的標尺，導致了城鄉學生無法共享公共教育資源，造成城鄉義務教育的失衡發展?！睙o論是大量的進城務工人員隨遷子女進城上學，還是追求更加優質的教育資源的農村生源進入城鎮讀書，對于農村學校而言，生源的大量流出必然會導致學校的“空心化”。而對城鎮學校而言，不斷增長的學生數量和教育需求，則加劇了教育管理和教育教學的壓力和負擔。有分析指出，“在城鎮就讀的學生中，基本上是四分天下，即隨遷子女、擇校生、學區內子女、學區內城鎮戶口學生各占一隅。”而城鎮現有的教育資源相對有限，無法滿足全部學生的教育需求的情況下，必然會導致城鎮出現“大校額”“大班額”的現象。這是造成城鄉義務教育發展困境的直接原因。

四、城鄉義務教育發展困境的破解之道

城鄉義務教育在城鎮化進程中各自面臨著不同的發展困境，有著不同的表現和影響，但是其產生的原因卻是共通的，即都是城鄉二元經濟社會結構造成的城鄉義務教育資源配置和發展不均衡。換言之，城鎮化進程中城鄉義務教育發展所面臨的困境和問題是城鄉教育在城鄉經濟社會發展的大環境、大背景下所產生的，將教育的問題置于在經濟社會發展的環境下和過程中解決，要求我們做到以下幾點。

（一） 樹立整體規劃、協調發展理念，破解城鄉二元經濟社會結構

對于城鎮化進程中出現的農村學?！翱招幕眴栴}以及對城鎮教育造成的壓力和影響，不可簡單地將其理解為單純的教育問題。它已經超出了教育的范圍而演變成了一個復雜的社會問題。甚至有報道將“空心學?！迸c“留守兒童”和“空巢老人”等社會現象并列視為當下最嚴肅的社會問題之一。所以化解城鄉義務教育在城鎮化進程中的發展困惑，我們不能繼續簡單視之，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”;而是應該將這一問題置于城鄉發展的總體規劃當中，從經濟、社會、文化、教育、環境等方面整體規劃，使其各個方面協調發展。既要努力發揮教育相關部門的作用，加大教育經費投入和財政支持，加強教育教學的管理;而且還通過經濟、社會、文化、生態環境等方面的共同發展來促進教育的發展，為城鄉義務教育發展營造良好的大環境和氛圍，尤其是要充分發揮城鎮化對于農村經濟社會全面發展的帶動和促進作用，破解城鄉二元經濟社會結構，創造城鄉義務教育良好發展的社會大環境。

（二） 不斷加大對農村義務教育的政策傾斜力度，留住并吸引回更多的生源，改善農村“空心化”問題

實現城鄉教育資源均衡發展，這就要求我們除了要積極發展大中小城市之外，還應重點發展農村和小城鎮，結合新農村建設實現農村城鎮化發展，繼續加大對農村義務教育發展的政策傾斜力度，切實加強政策的執行力度，著力加大對農村教育資源尤其是優質教育資源的配置和投入力度，真正提高和改善農村的教學水平和教育質量，從而讓農村孩子在當地就能享受到與城鎮一樣良好甚至是更加優質的教育資源。大力發展農村和小城鎮，結合新農村建設實現農村城鎮化發展，減少農村生源的外流，將流動于城鎮和農村的那部分人口吸引回當地發展，讓農村人口在家門口就能實現由“農民”向“市民”的轉變，讓農村孩子在當地就能享受到與城鎮一樣良好甚至是更加優質的教育資源。

（三）鼓勵社會力量參與教育發展，充分發揮政府和社會的雙重合力，緩解城鎮義務教育所面臨的發展困境

城鎮學校出現“大校額”、“大班額”的一個很重要的原因在于現有的城鎮義務教育資源無法全部滿足不斷增長的教育需求，而農村學?！翱招幕钡囊粋€很重要原因在于農村學校教育資源落后，導致教育水平和質量不高。由此可見，無論是城鎮的學生還是農村的學生，他們都渴望享受優質的教育資源。早在1978年，鄧小平同志在全國科學大會開幕式上的講話中就提出“教育事業絕不只是教育部門的事，各行各業都要支持教育，大力興辦教育事業”。所以，破解城鄉義務教育發展面臨的各自困境，既要發揮政府的領導主體作用和責任主體職責，同時又要鼓勵和支持各行各業以及公民個人參與和支持城鎮和農村的義務教育發展，根據各自的實際情況和教育需求，新增一批優質的義務教育學校和符合教育現代化要求的教育資源和配套設施。除此之外，還可以在城鄉各自原有的教育資源基礎之上進行重建、改建或擴張，使其結構與功能更加完善和健全。充分發揮政府和社會力量的各自優勢，集中二者的合力促進城鄉義務教育的優質發展，從而惠及更多的義務教育階段學生，更好、更優質的滿足廣大學生的教育需求。

總之，我們應積極采取多種有效措施既要減輕城鎮學校的教育教學壓力和管理壓力，緩解城鎮義務教育資源供給與教育需求之間的相對矛盾;又要有效緩解因農村生源減少和流失而導致的農村學?！翱招幕睜顩r，實現城鄉義務教育均衡發展、縮小城鄉義務教育的差距、助推教育現代化的進程，從而有效化解城鄉義務教育在城鎮化進程中所出現的發展困境，使更多的孩子無論在城鎮還是在農村都能享受到優質的教育資源，實現人人都有學上、都有好學上的“教育夢”。

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（作者單位：上海大學社會科學學院）