控規層面城市公共服務設施規劃評估研究

李秀玲

【摘要】目前，我國經濟正處于高速的發展階段。經濟的發展帶來了城鎮化進程的不斷加快，在這個過程中，由于事先沒有對城市公共服務設施進行前期的規劃，因此導致了許多問題的出現。公共服務設施規劃作為城市建設的一個重要內容，它的規劃好壞將直接影響到城市的整體布局和公共利益，因此，構建一個科學系統的控規層面城市公共服務設施規劃評估框架，并將其應用于實踐已成為當務之急。

【關鍵詞】控規層面；城市公共服務設施；規劃；評估

控規，即控制性詳細規劃，是在我國經濟快速發展的進程中，順應不斷發展的城市建設的需要，借鑒國外已經相對成熟的區劃法和國內幾十年來積累的經驗為我國的城市建設規劃總結出來的一種規劃管理方法。同原先的城市詳細規劃相比，控規層面的城市公共服務設施規劃能夠深化、完善、落實城市的總規劃目標。它能為城市總體規劃和管理組織對城市總體開發和建設進行控制和管理進行提供借鑒。控規層面的公共配套設施規劃對整個城市具體規劃和規劃的管理執行與貫徹上有著重要的意義。我國目前的控規理論相對國外比較成熟的理論體系法來說仍在發展階段，對公共服務設施進行配置的理論和實踐上依然不完善，存在很多的問題。其中很多問題都與城市發展的情況相悖，還有待于城市規劃工作者在實踐工作中對其進行補充和完善。

一、當下城市控規中公共服務設施存在的問題

（一）各類要素之間關系復雜

城市控規開發的一個重要部分便是城市居民小區的公共服務設施的制備開發，與其相關因素的主要包括規劃圖土地、公共服務設施供給、需要投入的資金、城市的整體規劃和市民需求等等這五個方面。從建設的過程中將包括了居民社區的開發、城市規劃、建設、審核、運營等這五個方面的因素。在對公共服務設施進行配置過程中要涉及到的主體也比較復雜，包含了城市的規劃部門、行政部門、建造單位、開發商、運營商、社區居民等等。眾多復雜因素相互錯綜復雜，相互影響。同時，由于無法對各類因素之間的關系進行協調，致使其茅盾叢生，無法進行統一的調整和支配，最終使得各種資源的優勢無法得到發揮。

（二）城市的規劃和布局不科學

目前我國的部分城市在發展時，只看重當地的經濟效益增長，忽略了在發展過程中人們對于城市發展中各種公共服務設施需求的增長，導致公共服務設施的配套建設和配置的提高嚴重滯后于經濟增長。在短時間內能夠獲得較大收益的工業用地被政府投入大量資金，而被投入到公共服務以及其配套設施和公共綠地的投資卻寥寥無幾，根本無法滿足當前城市公共服務設施配置的需要。政府對于城市形象過度看重，在城市發展中，盲目地增加城市道路寬度，造成了城市公路路網結構上的不合理，主次要干道與公路支路比例的不協調，最終導致了城市的交通擁擠，增加了城市道路交通的壓力。此外，由于城鎮的發展不一致，各成一體，造成了城鎮在進行土地利用時毫無章法，城市和鄉鎮土地毫無秩序的土地開發使得其土地利用率極低，造成城鎮土地資源上的大面積浪費。

（三）規劃沒有落實

當前，在伴隨著我國城市經濟發展方向上的轉型和房地產項目開發制度的引入加上城市公共服務設施本身在開發主體上的模糊和開發時間上的不確定性影響的大背景下，使得城市公共服務設施配置上產生的問題層出不窮。比如，在公共服務設施調控方式上的靈活性不夠。在城市控規進程中，在已經將各類公共服務設施的位置布局確定的情況下，對下一步公共設施配置進行詳盡的建設規劃總結將產生極大限制。另外，在對公共服務設施的布局進行設計時沒有進行認真的分析和探究，導致在其布局上的不合理。同時，在公共服務設施位置上的調整變動缺乏相關限制和規定[1]。

二、傳統公共服務設施配方法上的缺陷

在原先傳統的公共服務設施配置方法中，城市與鄉村被作為了兩個不同的個體系統，在對其進行公共服務設施的配置時采用了不同的標準。在這一過程中，雖然對城市和鄉村的經濟狀況和整體特征有所考慮，但對服務設施配置的標準不同，這就使得城市和鄉村公共服務設施配置的水平差距較大，忽略了城鄉一體化的概念。同時，傳統公共服務設置的依據是公共服務設施設置的等級，而不是居民的實際需求。這一依據的指導方法認為相應的級別就應該配置與級別相對應的公共服務設施，將居民的真正需求拋之腦后，對居民真正的需求的設施和所需求得數量也不再進行確認和對比。

三、城市公共基礎設施配置方案問題的解決策略

（一）對各要素之間的關系進行統籌梳理

統一的梳理對城市公共基礎設施配置的過程中不同部門目前的規范，建立新的、不同層次的配置要求，各種公共服務設施根據現行規范，在服務的相對合理的范圍內，脫離地塊帶來的限制。在更廣闊的范圍內，采取了一種更宏觀的控制與決策。給予自由規定范圍的調整，增加額外的確認條件范圍的調整，內容的調整。

（二）轉換公共設施配置決策的視角

在服務能力和服務范圍確定的前提下，對公共服務設施基于原有的微分布圖的不確定性配建向建立一個比較大的范圍內或更高水平的控制單元進行宏觀調控的轉換。這種形態的變化不僅可以使確保城市內公共服務設施的種類和數量，而且可以使公共服務設施配置指標體系得以延續，也可以在動員市場經濟體制下的更多投資者參與城市規劃和發展。在靈活的規范下，公共服務設施的建設更經濟，更能適應未來的城市發展規劃的變化趨勢。根據投資主體的不同，公共服務設施的管理部門在管理服務和相應的職能范圍范圍大小的差異，應根據他們的需要不同的控制部分進行不同規模劃的劃定。在此基礎上，如今的新社會在應對城市控制性詳細規劃的角度來看，作為城市重要的組成單元，應對住宅社區配置功能和內容在更加靈活的范圍內，提供給該地區居民的日常生活全面的服務，加以基層社區服務的基本功能設備的配置[2]。

（三）以公共利益為重點

根據市場經濟條件下，市場對公共設施侵蝕程度的大小，可以將公共服務設施分為兩種：一種是市場力極其容易對其侵蝕的公共服務設施，其中包括文化教育，醫療服務，體育健身，社區服務，社會福利，行政管理等等；另一種是容易被市場力量推動的公共服務設施，包括各種貿易、服務設施。為了加強對公益類公共服務設施的種類和數量規模的控制，更有效的保證實現具有服務設施的公益性，同時還應加強決策視角的轉換的同時，必須嚴格控制同一項服務設施的標準和內容。特別是要對由政府直接投資的設施種類加以重視，回歸傳統的控制方式，以減少隨機因素帶來的不確定干擾因素的干擾，對設備進行嚴格監督。然而，除了政府需要特別規定的農貿市場之外的經營性公共服務設施，在順應市場的經濟需求的情況下，在內容和標準上應對其在總量和配置內容方面留有一定的余地[3]

結 語

城市公共設施的規劃是城市規劃的重要組成部分，規劃設施標準的高低標準直接影響城市第三產業和城市現代化水平的發展。在城市控規編制過程中，我們不能直接利用西方國家的經驗來對我國的公共服務設施規劃進行指導，而應探索出一條適合中國國情的公共服務設施的配置方法。當然，在這一過程中充滿了各種艱難和風險，但只要我們不斷努力，積極探索，就一定能夠實現這一目標。

參考文獻

[1] 王勇.城市控規編制過程中公共服務設施的配置[J].中華民居，2014，6：42-42，44.

[2] 應聯行.杭州城市社區現狀及公共服務設施研究[J].規劃師，2004，5：93-96.

[3] 張琳，王敏，俞波睿等.現代田園城市公共服務設施規劃創新[J].城市規劃，2014，6：83-86.