我國資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展法律問題研究

黃文臻 劉哲明

摘要：資源枯竭型城市是資源型城市的一種，它是指資源開發(fā)進入衰退或枯竭過程的城市。隨著我國新《環(huán)境保護法》在今年1月1日起實施，我國資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展依然存在部分法律的立法宗旨偏離可持續(xù)發(fā)展的要求、部分立法輕視生態(tài)環(huán)境的保護、法律制度有待健全等法律問題。要在立法上牢牢堅持可持續(xù)發(fā)展原則，完善立法體系，健全相關(guān)法律制度。

關(guān)鍵詞：資源枯竭型城市；常寧市；可持續(xù)發(fā)展

2013年12月3日，我國首次界定了全國262個資源型城市，早在2008年、2009年、2011年，國家分三批確定了69個資源枯竭型城市（縣、區(qū)），其中常寧市被確定為2011年第三批資源枯竭型城市。常寧市位于湖南省衡陽市西南部，曾是全國聞名的“有色金屬之鄉(xiāng)”，其中以“世界鉛都”水口山的鉛鋅礦最負盛名，享有“中國鉛鋅工業(yè)搖籃”的美譽。經(jīng)過近百年的大規(guī)模開發(fā)，常寧的鉛鋅礦資源已經(jīng)瀕臨枯竭。截止2010年，常寧市鉛鋅礦剩余可采儲量不足累計探明儲量的10%。資源枯竭引發(fā)了一系列嚴重的經(jīng)濟社會問題，一是高度依賴資源的發(fā)展模式難以為繼；二是民生問題突出，解決就業(yè)壓力大，棚戶區(qū)改造負擔(dān)沉重，職業(yè)病患病率高，阻工、上訪事件時有發(fā)生；三是生態(tài)環(huán)境破壞非常嚴重。

因此，實現(xiàn)常寧市等資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型期的可持續(xù)發(fā)展，是擺在我們面前的一個重大而又特殊的問題。

一、資源枯竭型城市的定義

資源枯竭型城市的定義來源于資源型城市的定義。所謂資源型城市是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型。根據(jù)資源保障能力和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力對資源型城市進行科學(xué)分類，資源型城市可劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四種類型。資源枯竭型城市是資源型城市的一種，它是指資源開發(fā)進入衰退或枯竭過程的城市，亦稱資源衰退型城市、資源枯竭城市。目前國際上尚沒有界定資源枯竭型城市中資源枯竭程度的統(tǒng)一標準，一般認為資源采出量占已探明產(chǎn)量的60%-70%。

二、我國資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的立法概況、主要法律問題

自1986年世界環(huán)境和發(fā)展委員會提出“可持續(xù)發(fā)展”的概念以來，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為當今社會所共同追求的環(huán)境發(fā)展模式?？沙掷m(xù)發(fā)展是一種源遠流長、永續(xù)不斷、動態(tài)平衡、良性循環(huán)、奔騰不息、氣象萬千的運動和狀態(tài)。資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵主要包括四個方面：一是資源的持續(xù)利用，二是經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，三是社會的持續(xù)穩(wěn)定，四是自然環(huán)境和生態(tài)的持續(xù)發(fā)展。資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展實質(zhì)上就是要在追求經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的同時，保持社會的穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境的平衡，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建全新的生態(tài)化新城市。

1.我國資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的立法概況

我國已經(jīng)基本形成了以《憲法》為核心，以《環(huán)境保護法》、《礦產(chǎn)資源法》等為基本法，以資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的法律、法規(guī)為主要內(nèi)容和以我國資源型城市可持續(xù)發(fā)展的條約、公約、協(xié)議為輔的較為完備的資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的法律體系。

2014年全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過了修訂后的《環(huán)境保護法》，該法已于2015年1月1日起施行。我國環(huán)境保護部也隨之審議通過《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等四個配套實施辦法，與新《環(huán)境保護法》同時施行.2015上半年，又陸續(xù)出臺了《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》和《環(huán)境保護公眾參與辦法》，現(xiàn)在均已施行。新《環(huán)境保護法》被稱為“史上最嚴環(huán)保法”，從篇章結(jié)構(gòu)、實質(zhì)內(nèi)容來看，新《環(huán)境保護法》立足于國內(nèi)環(huán)境保護的實際，借鑒了國外環(huán)境法的先進經(jīng)驗，平衡了各方的環(huán)境利益，組建了環(huán)境保護新的力量架構(gòu)。

在實踐中，這些法律體系的實施依然存在一定的法律問題，導(dǎo)致資源枯竭型城市在可持續(xù)發(fā)展的問題上不能很好地適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的需要。

2.我國資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展目前存在的主要法律問題

（1）部分法律的立法宗旨偏離可持續(xù)發(fā)展的要求。新《環(huán)境保護法》第一條規(guī)定的立法宗旨是為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，這很好地體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的要求。但我國有關(guān)自然資源保護的立法，如《礦場資源法》、《煤炭法》等，主要著重于規(guī)范礦產(chǎn)資源的開采和利用，并沒有充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理念。包括常寧市在內(nèi)的資源枯竭型城市也沒有制定充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。

（2）部分立法輕視生態(tài)環(huán)境的保護，缺乏具體資源保護的單獨立法。新《環(huán)境保護法》在第三章保護和改善環(huán)境里大大加強了對生態(tài)環(huán)境的保護。另一方面，國家制定的《礦場資源法》、《煤炭法》、《森林法》等法律，還是各級地方政府制定的資源管理條例，主要內(nèi)容是資源的開發(fā)、勘查、利用和安全保障等，重視經(jīng)濟建設(shè)的需求，輕視對資源開發(fā)地的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)利益的保護。如目前我國就礦產(chǎn)資源保護問題有綜合性的《環(huán)境保護法》和《礦產(chǎn)資源法》，就具體礦產(chǎn)資源保護的單獨立法只有《煤炭法》，而對煤炭以外其他礦產(chǎn)資源保護卻沒有單獨立法。常寧市主要的礦產(chǎn)資源是鉛鋅礦，常寧市在如何保護鉛鋅礦產(chǎn)資源、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略時，常常感覺到困惑。

（3）法律制度有待健全。新《環(huán)境保護法》規(guī)定了生態(tài)保護紅線、加強自然生態(tài)區(qū)域保護、保護生態(tài)安全、加強生態(tài)修復(fù)、開展生態(tài)保護補償、重視農(nóng)業(yè)生態(tài)保護等制度，但是在法條中沒有規(guī)定這些制度的具體落實措施，導(dǎo)致制度的操作性不強。

三、我國資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的法律對策

新《環(huán)境保護法》在立法宗旨的規(guī)定中去掉了“促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”，相應(yīng)改為“推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”。李克強總理在今年3月16日的記者會上表示，新環(huán)保法的執(zhí)行不是“棉花棒”而是“殺手锏”。國務(wù)院在《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》中明確提出，要推動修改完善與資源型城市可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的現(xiàn)有法律法規(guī)，抓緊研究制定資源型城市可持續(xù)發(fā)展條例，明確政府、企業(yè)和其他社會組織在促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展方面的權(quán)利和義務(wù)，協(xié)調(diào)和規(guī)范各利益相關(guān)主體之間的關(guān)系，為可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。以上這些都是好的信號，對資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展將會有很好的裨益。

筆者認為，加快資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展，可以從以下幾個法律方面的問題著手進行：

1.立法上牢牢堅持可持續(xù)發(fā)展原則

新《環(huán)境保護法》在立法宗旨中很好地體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展原則。而我國現(xiàn)行的《礦場資源法》、《煤炭法》等其他法律，沒有很好的體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展原則，在條文中很少涉及可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容。而在現(xiàn)實中，為了更好更快的促進城市的發(fā)展，資源型城市加快資源開發(fā)和利用的步伐，在取得經(jīng)濟建設(shè)輝煌成就的同時，也遭受到了來自自然界的打擊和報復(fù)，付出了比較沉重的代價。包括常寧市在內(nèi)的資源枯竭型城市的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)遭到了比較嚴重的破壞，如果不堅持可持續(xù)發(fā)展原則，不注重經(jīng)濟、社會和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，將引來不可預(yù)計的惡劣后果。

2.完善立法體系

（1）加強環(huán)境治理和生態(tài)保護。新《環(huán)境保護法》加強了對于環(huán)境治理和生態(tài)保護的相關(guān)規(guī)定，明確了地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，縣級以上人民政府應(yīng)當將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。今后國家和地方在進行相關(guān)立法時，都應(yīng)以新《環(huán)境保護法》的規(guī)定為藍本，相應(yīng)增加環(huán)境治理和生態(tài)保護的內(nèi)容。包括常寧市在內(nèi)的各個資源型城市在制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃時，要把環(huán)境治理和生態(tài)保護的整體規(guī)劃納入其中作為一個部分。要建立環(huán)保工作行政一把手負責(zé)制，將環(huán)保工作納入政府和相關(guān)人員的目標管理考核體系，實行嚴格的考核和獎懲制度。

（2）加強礦產(chǎn)資源保護的單項立法和地方立法。由于資源的種類不同，對資源的開發(fā)、利用和保護方式也不一樣。不同城市擁有的資源也不同，對資源保護的側(cè)重點也有所不同。我國只對煤炭這種最常見的礦產(chǎn)資源單獨設(shè)立了《煤炭法》，未對其他種類的礦產(chǎn)資源單獨立法。筆者認為，應(yīng)加強礦產(chǎn)資源保護的單項立法，體現(xiàn)不同種類礦產(chǎn)資源的保護特色。各級政府，尤其是各個資源型城市可以針對在資源開發(fā)和利用過程中出現(xiàn)的新的法律問題，提請地方立法機關(guān)或自己制定礦產(chǎn)資源保護的相關(guān)地方性法律、行政法規(guī)、規(guī)章。

3.健全法律制度

（1）建立、健全生態(tài)保護補償制度。為了防止因資源枯竭造成的城市生態(tài)惡化、經(jīng)濟衰退、社會問題可能造成的惡性循環(huán)，新《環(huán)境保護法》規(guī)定，國家加大對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償。

常寧市在資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃（2012-2020）就明確規(guī)定：建立資源開發(fā)補償機制。按照"企業(yè)所有、政府監(jiān)管、?？顚Ｓ?和"基本恢復(fù)礦山環(huán)境和生態(tài)功能"的原則，制定資源開發(fā)補償政策，實施礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，強化資金收支管理，提高使用效益。依照"誰開發(fā)、誰保護，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理，誰破壞、誰修復(fù)"的原則，在嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價和"三同時"制度的同時，形成以企業(yè)為責(zé)任主體的資源開發(fā)補償長效機制，以典型示范和以點帶面的方式穩(wěn)步推進。筆者認為，常寧市的這一規(guī)定相較于以往，是個很大的進步。隨著新《環(huán)境保護法》的出臺并實施，常寧市人民政府應(yīng)依靠法律手段、行政管理手段，主導(dǎo)常寧市的生態(tài)保護補償工作，制定科學(xué)合理的生態(tài)補償規(guī)劃，按照法定程序進行生態(tài)補償?shù)木C合立法或?qū)ｉT立法，規(guī)范生態(tài)補償?shù)某绦?、標準、方式等，監(jiān)督資源開發(fā)主體承擔(dān)資源補償、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境整治等方面的責(zé)任和義務(wù)，將企業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本內(nèi)部化。

（2）、完善環(huán)境公益訴訟制度。新《環(huán)境保護法》非常重視環(huán)境公益訴訟制度，在目錄中加入新的第五章--“信息公開和公眾參與”，規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，這是新《環(huán)境保護法》的亮點之一，充分體現(xiàn)了環(huán)境保護的民主性和對以公眾為代表的社會力量的重視。但新《環(huán)境保護法》對環(huán)境公益訴訟制度只是簡單的、原則性的進行了規(guī)定，環(huán)境保護部也還沒有出臺環(huán)境公益訴訟制度的配套實施辦法，這關(guān)系到環(huán)境公益訴訟制度的落實問題，落實不好的話可能會影響到新《環(huán)境保護法》的權(quán)威性。要盡快出臺環(huán)境公益訴訟制度的配套實施辦法，確保公眾的最大可能參與。

（3）健全其他法律制度。新《環(huán)境保護法》規(guī)定的生態(tài)保護紅線、加強自然生態(tài)區(qū)域保護、保護生態(tài)安全、加強生態(tài)修復(fù)和重視農(nóng)業(yè)生態(tài)保護等制度，在法條中都是籠統(tǒng)的、原則性的規(guī)定，環(huán)境保護部還沒有出臺生態(tài)保護紅線等制度的配套實施辦法。包括常寧在內(nèi)的資源枯竭型城市在開展轉(zhuǎn)型發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境整治時，很難將這些制度落在實處。要盡快出臺這些制度的配套實施辦法，確保環(huán)保部門在執(zhí)法時能落實這些制度，盡可能地保護生態(tài)環(huán)境。

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作者簡介：黃文臻（1974—）女，湖南邵東人，副教授，研究方向：刑事法學(xué)；

劉哲明（1968—）男，湖南長沙人，副教授，研究方向：心理學(xué)和犯罪學(xué)。