關(guān)于妥善解決軍人福利未達(dá)標(biāo)問題的思考

楊瀅　方晶　蔣金滿

【摘要】 軍人福利制度是提高軍隊人才市場競爭力，穩(wěn)定軍心、保留優(yōu)秀人才的重要手段。然而由于現(xiàn)行軍人福利制度在內(nèi)容設(shè)計和執(zhí)行管理上的缺陷，導(dǎo)致一些軍人難以享受到應(yīng)有的福利待遇，影響了軍人福利制度效用的發(fā)揮。本文從調(diào)查軍人福利待遇執(zhí)行問題的現(xiàn)狀入手，分析了福利未達(dá)標(biāo)問題的危害和形成原因，并提出了解決這一問題的具體思路和建議。

【關(guān)鍵詞】 軍人 福利待遇 達(dá)標(biāo) 研究

一、當(dāng)前我國軍人福利待遇政策落實的現(xiàn)狀及分析

1、軍人福利待遇落實現(xiàn)狀

《兵役法》第五十三條規(guī)定，“現(xiàn)役軍人享受規(guī)定的休假、療養(yǎng)、醫(yī)療、住房等福利待遇。”為調(diào)查軍人福利待遇落實情況，筆者等人于2013年9月至2014年6月，對全軍70多個單位的165名軍人進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)不少軍人在醫(yī)療、公寓住房和帶薪休假等福利待遇上享受不了制度規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。從調(diào)查中可以看出，僅有不到1/5的軍人享受到了規(guī)定的福利待遇。公寓住房福利是保障最不到位的福利項目，其余未落實項目按由多到少的順序是休假、醫(yī)療和子女教育。

軍人長期享受不到應(yīng)有的福利待遇，不僅傷害了一些軍人的具體利益，對軍人的士氣造成巨大的沖擊。更為重要的是開了“有令不行”的先例，影響到整個軍隊制度體系的公正性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，進(jìn)而降低軍隊的凝聚力和戰(zhàn)斗力。在這方面，近期發(fā)生在烏克蘭軍隊的情況值得深入思考和借鑒。近期烏克蘭所屬的克里米亞自治共和國舉行獨(dú)立公投期間，有大量當(dāng)?shù)伛v軍選擇加入俄羅斯，其中一個重要因素就是俄羅斯承諾給予他們2倍報酬并解決住房等問題。烏軍別德扎伊上校稱：“這種銀彈攻勢遠(yuǎn)比子彈來得有效”。身為烏克蘭族的尤里·賽木年科上校支持兒子投票加入俄聯(lián)邦，其原因就在于服役23年以后還得不到規(guī)定的住房等待遇，他說：“我希望成為俄羅斯的一部分后，我們能過上至少有尊嚴(yán)的生活”。同樣的現(xiàn)象還存在于其他中高級軍官身上，以至于伊萬·奧林尼克上校指出：“現(xiàn)在沒有人愿意為這個國家戰(zhàn)斗”。誠然，我軍有著強(qiáng)大的政治思想保證體系，但有關(guān)軍人福利待遇不能得到落實的問題也要重視解決。

2、部分軍人福利待遇落實不到位的原因分析

根據(jù)調(diào)查結(jié)果和筆者了解，當(dāng)前軍人多項福利待遇落實困難的主要原因有以下幾個方面。

一是可利用的軍人福利資源不足。當(dāng)前軍人福利資源從總量上來說能夠滿足軍人需要，但由于配置不夠均衡，具體到不同系統(tǒng)和地區(qū)，仍有大量軍人享受到的人均福利資源低于軍委、總部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。如在醫(yī)療資源方面，部隊編制床位使用率不足20%，醫(yī)院編制床位軍人使用率不足50%，療養(yǎng)床位使用率不足50%；而部分中心醫(yī)院卻存在掛號難、看病難、住院難的情況。一些艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)駐軍和小散遠(yuǎn)單位由于駐地偏遠(yuǎn)原因，其享受的公費(fèi)醫(yī)療、子女教育等福利待遇普遍低于機(jī)關(guān)和大中城市駐軍。同時，還有部分軍人福利資源長期被擠占。如大量的公寓住房被復(fù)轉(zhuǎn)軍人甚至與軍隊無關(guān)的地方人員占用，導(dǎo)致現(xiàn)役軍人住房達(dá)標(biāo)率很低。

二是福利投量投向不盡合理。我軍擁有一支世界上最龐大的軍人隊伍，然而投向軍人福利方向的經(jīng)費(fèi)一直占比較低，造成軍人福利待遇方面歷史欠賬過多，各類福利設(shè)施難以更新，部分軍人得不到應(yīng)有的待遇。同時在福利經(jīng)費(fèi)投量投向上，也存在“重機(jī)關(guān)、輕基層”的現(xiàn)象，一些基層單位缺少財力對本單位軍人福利進(jìn)行保障，從長期上看還會呈現(xiàn)出強(qiáng)者愈強(qiáng)的“馬太效應(yīng)”。如按照醫(yī)療設(shè)備價值總額計算，總醫(yī)院一級從2007年的51.73億元增加到2009年的82.51億元，增長幅度超過50%，而中心醫(yī)院、隊屬醫(yī)院和療養(yǎng)院的增長幅度在50%以下。

三是管理保障體制存在缺陷。在軍人福利保障方式上，當(dāng)前僅有通過財務(wù)系統(tǒng)發(fā)放的各類福利補(bǔ)貼和伙食灶別等實行了全軍統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)供應(yīng)，大多數(shù)實物和服務(wù)形態(tài)的福利采取單位保障和建制內(nèi)保障為主的方式。由于每個單位在福利資源、人員結(jié)構(gòu)和財力情況都不盡相同，人均福利資源較少單位的軍人往往享受福利較少。在管理體制上，受到條塊分割的軍人福利管理體制局限，難以在全軍范圍內(nèi)實現(xiàn)統(tǒng)籌配置軍人福利資源，不同軍種和建制之間難以共享福利資源，形成的“福利壁壘”進(jìn)一步加大了軍人之間的福利差距。

四是政策標(biāo)準(zhǔn)與保障能力脫節(jié)。部分軍人福利制度中雖然規(guī)定了一定的待遇標(biāo)準(zhǔn)，但離部隊的實際保障能力存在較大差距，導(dǎo)致制度難以落實。如2009年我軍出臺的《營房建筑面積標(biāo)準(zhǔn)》中對軍官公寓住房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了大幅調(diào)整，對營、團(tuán)職干部提高了一個職級標(biāo)準(zhǔn)。然而相應(yīng)的營房資源和經(jīng)費(fèi)投入?yún)s沒有同步增加，導(dǎo)致這部在軍內(nèi)具有最高權(quán)威的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)在不少地方成為一紙空文，廣大官兵期盼的福利待遇標(biāo)準(zhǔn)提高成為“空調(diào)”。

二、解決軍人福利待遇落實不到位的思路

軍人各項福利待遇是國家、軍委、總部對于軍人履行職責(zé)而提供的必要保障，代表黨和政府對軍人合法權(quán)益的莊嚴(yán)承諾，應(yīng)當(dāng)站在全面深化新時期軍隊改革的戰(zhàn)略高度，重視并大力解決軍人福利待遇長期得不到落實的問題。

1、增加軍人福利經(jīng)費(fèi)投入

針對當(dāng)前不少軍人福利待遇空有標(biāo)準(zhǔn)卻無法落實的弊端，適度增加對軍人福利的投入，解決軍人福利待遇落實困難的問題。應(yīng)當(dāng)站在向軍人履行黨和政府承諾的政治角度，制定確保全部軍人福利待遇達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的過渡性計劃方案，明確落實待遇的路線圖和時間表，分階段還清在軍人福利住房、住房補(bǔ)貼、醫(yī)療待遇等方面存在的歷史欠賬，盡快扭轉(zhuǎn)軍人福利待遇上“有令難行”、“有令不行”的局面。

2逐步盤活現(xiàn)有福利資源

對現(xiàn)有福利資源進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，能夠用較小的成本代價和時間內(nèi)達(dá)到改善軍人福利待遇的效果。現(xiàn)階段可以采取的做法有幾種。

一是充分利用清理超占福利資源成果。2013年我軍實行的清理整頓超占福利活動取得了較好的效果。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年底，全軍共清退不合理住房27000多套，壓減公務(wù)用車29000多輛，對于這些清理出來的福利資源，完全可以按照政策就近分配給現(xiàn)有福利未達(dá)標(biāo)的軍人。如果考慮到連環(huán)騰退的因素，2.7萬套住房可以解決4—6萬戶軍人家庭的生活需要。

二是實現(xiàn)軍人福利資源的循環(huán)利用。對于被擠占的軍隊公寓住房等福利資源，應(yīng)當(dāng)設(shè)計退出機(jī)制，協(xié)調(diào)地方相關(guān)單位，通過向符合政策的退役軍人提供合適房源等方式，促使退役軍人騰退軍隊房產(chǎn)。從長遠(yuǎn)上看，對于此類能夠長期循環(huán)使用的福利資源，還應(yīng)通過簽訂相應(yīng)的契約，明確使用期限的方式，規(guī)定軍人只能在一定期限內(nèi)享受福利資源的使用權(quán)，達(dá)到期限后需在一定時間內(nèi)需交還。

三是合理利用閑置資源。由于地理位置和單位劃分的區(qū)隔，一些福利資源不同程度處于閑置或半閑置狀態(tài)，對此可以通過雙向合作、改變設(shè)施用途的方式進(jìn)行整合，引入優(yōu)質(zhì)資源為未達(dá)標(biāo)軍人服務(wù)。如在醫(yī)療保障方面，可以通過建立中心醫(yī)院分院、定期巡診等方式，使基層軍人享受到高級別的醫(yī)療服務(wù)。在這方面俄軍的經(jīng)驗值得我軍借鑒。近年來俄羅斯“新面貌”軍隊改革中對軍隊醫(yī)療保障體系進(jìn)行了大幅度的調(diào)整，通過整合同一駐區(qū)內(nèi)醫(yī)療資源、在師旅級部隊設(shè)立中心醫(yī)院分支醫(yī)療機(jī)構(gòu)的方式，優(yōu)先保證基層部隊軍人的醫(yī)療服務(wù)，收到了明顯的效果。

3、建立福利資源集中調(diào)配機(jī)制

提高全軍福利資源的集中度，在全軍范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配軍人福利資源，是實現(xiàn)每名軍人都能享受到統(tǒng)一的基本福利保障的必要條件。美軍通過聯(lián)勤保障大幅壓縮了冗余保障能力，如在組建國防衛(wèi)生局后，各軍區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)冗余保障能力壓縮了25%至60%，節(jié)約了大筆經(jīng)費(fèi)和資源。應(yīng)當(dāng)在全面統(tǒng)計調(diào)查全軍福利資源的基礎(chǔ)上，打破不同建制單位的界限，在全軍范圍內(nèi)對軍人福利資源進(jìn)行調(diào)劑。首先可以考慮建立軍人福利待遇調(diào)節(jié)基金。利用各單位按照比例上交預(yù)算外收入，在總部建立軍人福利調(diào)配基金，用于集中建設(shè)公寓住房、醫(yī)院等福利設(shè)施，分配給未達(dá)標(biāo)的軍人使用；其次設(shè)計單位間福利調(diào)配機(jī)制。可以考慮規(guī)定每個單位須拿出一定比例的福利資源，用于在建制內(nèi)和駐地進(jìn)行調(diào)劑，以促進(jìn)軍人福利資源的流動。

4、向福利未達(dá)標(biāo)軍人提供貨幣補(bǔ)償

軍人未達(dá)標(biāo)的福利待遇主要集中在實物和服務(wù)形態(tài)如住房、休假、醫(yī)療等項目上。由于軍人工作任務(wù)突發(fā)性強(qiáng)、職級調(diào)整較快等原因，總是會造成一部分軍人難以享受到規(guī)定的福利待遇。以福利住房為例，即使軍人在某一時點上達(dá)到了規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但隨著軍人職級的晉升，很難同步向軍人提供規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的住房。為了避免總部制定的軍人福利標(biāo)準(zhǔn)難以及時落實的弊端，可以吸取俄軍近年的改革經(jīng)驗，推行實物和服務(wù)福利的貨幣化。在制定實物和服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)的同時，根據(jù)物價、地區(qū)、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素制定相應(yīng)的現(xiàn)金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對未能享受某項福利和未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的軍人給予現(xiàn)金補(bǔ)償。

5、科學(xué)分配新增軍人福利資源

由于軍人福利資源的稀缺性，在福利的提供過程中必須選擇主要受益群體，才能在有限的資源約束下更好的提高總體效用。在軍人福利資源分配政策選擇上，阿瑟·奧肯用漏桶實驗說明了政府應(yīng)當(dāng)重點援助收入最低的五分之一，幫助他們經(jīng)濟(jì)水平達(dá)到社會主流的標(biāo)準(zhǔn)。《國防法》第六十條規(guī)定，“國家對在條件艱苦的邊防、海防等地區(qū)或者崗位工作的現(xiàn)役軍人在生活福利等方面給予優(yōu)待”。因此應(yīng)當(dāng)采用羅爾斯主義和折中主義的原則來分配新增軍人福利資源，優(yōu)先考慮人均福利資源較少的基層部隊和駐地在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)部隊的軍人，在政策、經(jīng)費(fèi)、設(shè)施等方面向其傾斜，使他們獲得較多的新增福利資源。

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（責(zé)任編輯：徐悅）