論述土地開發與耕地保護

張超

【摘要】土地資源是人類賴以生存的重要基礎，而我們國家是農業大國，做好土地開發與耕地保護工作是促進農業經濟發展的根本保證。因此，我們必須充分了解土地開發的主要內容，針對當前土地資源利用現狀，制定有效的耕地保護措施，是當前土地管理部門工作的重要內容。本文針對有關土地開發與耕地保護方面的問題進行了探討，保障社會經濟發展，提高土地資源的有效利用。

【關鍵詞】土地開發；耕地；保護

一、土地開發的主要內容

土地開發的內容主要包括以下幾個方面

第一，土地利用結構調整；

第二，提高土地利用率。提高土地利用率是當今乃至未來都要遵循的土地利用原則，由于歷史原因，我國部分土地還存在粗放管理現象，土地浪費非常嚴重，所以要對土地進行集約化利用管理，提高土地利用率；

第三，加強道路、溝渠以及林網等綜合建設。要合理規劃道路、溝渠以及林業的建設；

第四，合理規劃農村居民點。農村居民點規劃是一個艱巨的任務，尤其是東北農村，居民居住網點比較分散，占用土地面積較大，土地浪費現象尤為嚴重。這部分土地需要進行開發，回歸農田；

第五，恢復利用廢棄土地；

第六，在保護自然環境的情況下，可適度開發宜農土地資源。

在人類發展過程中，人與自然環境矛盾日益尖銳，所以要在人、自然和諧共處的情況下開發利用宜農土地資源，擴大我國農村土地生產力和生產范圍，保證我國糧食安全。

二、土地資源利用現狀及問題

針對目前來說，人口、土地資源、糧食、能源和環境等組合而來的多元化結構已經在一定程度上逐步發展成為現代人際關系的內涵，對資源環境以及人類社會經濟發展之間的平衡與協調進行不斷的探索，但是當前比較重要的是，我國在耕地保護和土地開發方面，在一定程度上存在著一些問題，主要表現在以下幾個方面。

1、土地資源數量方面

近些年來，由于科技水平在一定程度上出現大幅度的攀升，土地資源的利用進一步取得了前所未有的突破性進展，同時我們也應該清醒地意識到，土地資源的數量是非常有限的，不容忽視。通過相關實踐表明，如果人均耕地資源和人均土地資源的占有量一直處于持續下降的趨勢，人地矛盾也就會越來越明顯。

2、土地資源的質量問題

由于水土資源存在著不平衡性，在一定程度上成為我國土地資源的最大特征之一，為了能夠最大限度地減少土地開發過程中的風險以及難度，對土地資源生產潛力進行更好地發揮，由于水土資源的不平衡性以及地區存在的差異性，應該在一定程度上引起有關方面的足夠重視，在某種程度上說，管理是否到位，很大程度上對耕地質量保護工作能否順利開展起著決定性的作用。

三、當前土地開發與耕地保護之間存在的矛盾

“中央政府是以增加全社會福利水平為出發點，而地方政府則是以地方的經濟增長來謀求其向上級的政績顯示，農民的出發點是個人利益的最大化。”各個主體有著不一樣的出發點，也就是說在它們進行具體的決策時，存在不一樣的決策動機和過程，從而導致了它們在行為上的差異。而也因此讓它們在耕地保護中遇到了困境與問題。

1、中央政府和地方政府的矛盾

中央政府雖然為耕地保護制定了一系列強勢的政策制度，但是每每下到地方，地方政府由于對土地財政的依賴，以及上一章所談及的地方自身利益的驅動，會運用它比中央政府更加靈活變通這一特點，減弱各項政策在當地的有效性，以保證地方政府在收入和政績上的利益最大化。

這樣一來，就使得中央政府理論上行之有效的耕地保護手段在地方政府的應變之下被架空，地方政府成了土地實際的支配主體。中央與地方的矛盾，讓政令無法通達，從而無法對耕地形成有效保護。

2、集體的界定不清晰

《憲法》規定我國農村土地歸集體所有。但是并沒有明確指出是哪一級集體，而在不同的法律文件中對此又做出相互矛盾的解釋，導致農村土地集體所有制主體虛化，從而不能發揮集體在耕地保護中應有的作用。在于地方政府的博弈中沒有真正的主導力量，處于弱勢地位，在對待征地的問題上缺乏真正的發言權。

3、農民對耕地保護的認知和意愿不足

耕地歷來是農民賴以生存的基礎，農民作為耕地的直接使用者，以及祖祖輩輩對于土地的感情，被認為是耕地保護最重要的主體，是耕地保護最后的一道防線。然而，根據調查結果顯示，農民雖然普遍認同對耕地需要實施必要的保護，但對于相關的政策卻缺乏了解，而在承擔耕地保護的責任上也存在著分歧。甚至他們中的大部分人連基本農田這一概念都不清楚。

農民的出發點是追求個人利益的最大化，然而如今農民耕作所得卻并不能達到他們的預期的收益，從事非農生產反而能獲得比耕地更高的收益，農民也就不可能承擔起保護耕地的責任，缺乏保護耕地的積極性。

四、如何讓耕地保護各主體更好的發揮作用

從前面的分析可以看出，農民認同耕地保護的必要性，但是他們對耕地保護的政策缺乏了解，并且沒有積極性。地方政府則是與之相反，了解必要性和政策，但沒有保護耕地的正面激勵，反而是存在利益上的沖突。為此要讓各主體更好的發揮作用，需要進行必須的改進。

1、改革地方政府考核指標

地方政府的政績考核是硬指標而耕地保護則是軟性的指標，在分稅制與追求漂亮政績考核的驅動下，必然會優先考慮發展經濟，而不是保護耕地。在這樣一種沖突中，地方政府選擇發展經濟而忽視耕地保護也就成了一種“明智”的選擇。與中央政府的博弈也就成了必然。要改變這一狀況，需要對地方政府進行有效的激勵。改革考核指標，把耕地保護也納入政績考核中，并且其重要性不低于經濟發展的考核權重。讓地方政府內部進行經濟發展和耕地保護的運籌抉擇，得出符合實際情況的最優解。同時要轉變地方經濟增長的方式，地方經濟的發展不能依賴于土地買賣。

2、提高農民收益，激發農民積極性

作為耕地保護的最后一環，也是最重要的一環，農民的認知和意愿是非常重要的。而農民追求個人利益最大化的出發點也就決定了要提高農民保護耕地的積極性必須從提高農民收益水平下手。

“在征地出讓金中政府及其部門則得到土地收益的60%～70%”這一增值收益分配是存在問題的。應該從土地出讓金中拿出更多的部分分給當地的農民以及用于被征地地區剩余耕地的資本投入，免費為農民提高耕地的質量，提升耕作水平，讓農民可以從耕地中獲取更多的收益。

其次作為農民根深蒂固的一種觀念，擁有了土地就等于擁有了一份生存的保障，再怎么也不至于餓死。政府應該建立農村養老保險分級與耕地耕作水平相掛鉤的機制。擁有耕地的農戶都可以進行投保，而每戶農民的耕地，自家進行商議，投保給家中確定的一個人一定的耕地數。往后則按照該耕地的耕作好壞，給與對應投保人較高或較低等級的養老保險評級，影響最終的養老金額發放。

這樣的增值收益分配和養老保險分級與耕地掛鉤勢必讓農民在耕地保護中表現的更加積極，從而促使耕地得到真正有效的保護。

五、結語

隨著社會的發展以及工程建設的不斷增多，對于耕地資源的需求與日俱增，但是有限的土地資源不允許我們隨意浪費每一寸土地。因此，必須妥善處理土地開發與耕地保護中各方之間的矛盾與關系，嚴格土地管理制度，堅持可持續發展之理念，更好的促進我國經濟快速發展。

參考文獻

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