中國戰略性新興產業發展的主要障礙及政策建議

張正玉　張璇

【摘要】 在國際金融危機引發各國深刻變革之際，中央及時制定了國家戰略新興產業發展規劃，這對于增強我國經濟社會可持續發展能力、轉變經濟發展方式具有重大意義。本文指出我國發展戰略性新興產業的諸多問題和障礙，剖析了其產生的原因，提出了若干相應對策。

【關鍵詞】 戰略性新興產業 技術創新 政府扶持政策

戰略性新興產業是指一個國家或地區在一定的經濟發展階段，以國家經濟戰略為導向，優先發展具有巨大成長潛力和廣闊市場前景且對經濟社會全局和長遠發展具有重大引領作用的新技術產業。按《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》的規定，戰略性新興產業包括：節能環保產業、新一代信息技術產業、生物產業、高端裝備制造產業、新能源產業、新材料產業、新能源汽車產業等七大產業。在國際金融危機引發各國深刻變革之際，中國及時制定這一產業發展戰略，對于增強我國經濟社會可持續發展能力、轉變經濟發展方式具有重大意義。然而，只有認清了我國所面臨的主要障礙，并剖析其原因，才能為實現這一戰略采取有效的措施。

一、主要障礙

1、技術創新能力較弱

自主發展還是被俘獲是中國發展戰略性新興產業面臨的重要抉擇。毫無疑問，培育戰略性新興產業的首要任務是強調自主技術創新，這是搶占產業發展制高點、獲取產業利潤的重要環節。余江（2012）通過專利文獻計量方法對我國戰略性新興產業技術創新能力進行統計，認為各產業在技術發展的基礎上也存在較大差異，例如電子通信領域發展較好，而（插電式）混合動力汽車明顯處于劣勢。同時很多產業的基礎技術和核心技術還有待重大突破，如位居戰略性新興產業第一位的節能環保產業，產品多為常規產品，未涉及核心關鍵工藝，技術含量低，在體現高新技術水平的風力發電總體設計和自動控制技術、太陽能薄膜電池的制備技術、脫氮脫硝處理設備、機動車污染控制及危險固體廢棄處理裝置等關鍵設備方面都缺乏我國原創性的技術。再如發展較好的電子通信領域，雖然在國內市場的技術創新份額相對于在華跨國公司逐漸占據上風，但集成電路、CPU、系統芯片組、存儲器芯片、RAID控制器等核心技術都被中國臺灣、韓國等新興工業國家和地區所控制。

2、產業標準能力尚未形成

如果說專利技術影響的是一個或若干企業，那么技術標準影響的卻是一個產業的發展，它是國際競爭的核心資源與優勢來源。技術標準可以控制產業、壟斷市場，獲得競爭主導權。發達國家自上世紀80年代開始將制造業轉移到發展國家，不僅可以降低生產成本還可以高額獲利。他們通過技術壟斷“坐收漁人之利”，既可將獲得的利潤專注于下一輪技術領先與標準壟斷，又可減少生產制造環節帶來的環境污染。而這種競爭主導權往往會給生產制造者、技術追趕者帶來最終技術壁壘，只有以技術領先的產業標準才能甩開這種技術軌道的威脅。電子信息產業的芯片技術就是典型的例子，由于發達國家發展比我們早且技術領先，擁有產業標準的決定權，而我們的產品一直無“芯”，使得行業利潤多被美國、日本與韓國等國家瓜分，我們僅獲得低廉的加工制造費用。隨著國家對核心技術的日益重視，加上國內消費市場潛力巨大，我國在由信息產業催生的物聯網、云計算等技術上與發達國家幾乎同步。而且通過多年的模仿創新，我們也積累了技術領先的經驗，很多新產品技術應運而生，如安全防范視音頻編解碼技術的國家安全標準，其是世界上第一個圍繞視頻感知的物聯網基礎標準。類似這樣的產品、標準與系統集成都應該在國內大膽使用，由國內標準向國際標準邁進，搶占產業發展的“領跑權”，而不至于陷入“微笑曲線陷阱”。

3、人才培育集聚能力有待加強

人才是技術的關鍵，是技術的創造者與智慧的凝結者，而戰略性新興產業的高端技術、核心技術通常不會被大多數技術創新者掌握，只有少數擁有核心技術的人，通過適宜的土壤環境才能讓戰略性新興產業技術在中國“星火燎原”。該產業人才的缺乏表現在兩個方面。一方面是高端技術人才的匱乏。這類人才通常既具有國內扎實的基礎教育，又學習了發達國家先進的創新技術。在引進這類人才過程中，其不愿意放棄國外先進的研究基礎與技術環境，唯恐失去這樣的環境會導致他們的技術創新出現脫節，同時國內尚不成熟的資本市場、融資環境、創業文化也會成為他們的“攔路虎”，所以吸引這類高端人才的集聚往往要通過政府的引導而非市場行為。例如深圳光啟創新科研團隊的成功引入就得益于前期政府給予的4000萬專項經費資助、12000平方米實驗室、2000萬裝修款、800萬房租補貼、5000萬實驗設備投入等。另一方面是技能人才的缺乏。雖然國家已經制訂了戰略性新興產業技能人才培育計劃，并依行業目錄在高校開設相關專業與課程，但僅處于起步階段，人才的培育尚需時日。

4、投融資運行能力還不健全

技術的創新無處不在。美國硅谷的創新創業成就是目前世界上任何一個地方都替代不了的，它靠的不僅是技術創新，更是投融資運行能力的支持。硅谷兩三公里長的“沙丘路”聚焦了十幾家大型的風險投資公司，其中包括世界最大的風投公司KPCB、紅杉資本、NEA等。風險投資為創新創業者填補了關鍵的資金缺口，戰略性新興產業的發展同樣需要前期資金的支持。而國內尚不發達的投融資制度、社會保險制度、信用制度等無疑成為技術走向產業化的障礙，僅靠政府投入不僅效率低下、融資有限，而且沒有經過市場分析就對項目做出選擇難免也會造成投入失敗。同時由于私募資金缺乏、創業投資不發達，融資渠道不暢通，特別是對于那些不確定性較高、投資回報較長的戰略性新興產業如生物產業等，融資就顯得更加困難。此外，市場化的利益分享與高效性的激勵機制也是產業順利運行的關鍵。技術入股、股權激勵、期權股票等共同運用，不僅可以解決企業的資金難題，也可以使技術者、創業者、利益相關者保持目標一致，提高項目運行成功概率。因此，應建立戰略性新興產業配套的投融資運行渠道，如信貸、股票、企業債券、創業投資基金等都是市場選擇產業項目的關鍵，也是該產業是否能邁向成功的關鍵。

5、財稅扶持能力有待形成

科學合理的財稅政策無疑對戰略性新興產業發展的每一個環節都會起到積極的促進作用。雖然我國制定了一些戰略性新興產業財政政策，但整個扶持體系尚未形成，幾乎還是空白。例如，現行17%的增值稅率僅對農業、核電等少數行業有低稅、退稅等優惠政策，戰略性新興產業基本不在該范圍內；對戰略性新興產業急需的金融支持沒有稅率優惠，使本身具有不確定性的該產業成為融資的弱勢群體；在進入商業化的市場推廣過程中，也沒有對該產業稅收扶持的廣告宣傳；對科研技術人員的個人所得稅減免限制嚴格，既不利于調動科研人員的積極性，也不利于鼓勵個人的風險投資行為；技術轉讓稅收重復疊加，不利于技術成果的轉化利用。因此，應完善稅收激勵政策，創新財稅金融支持方式，形成普惠性戰略性新興產業的財政支持體系。

6、政策配套能力不適應需求

我國雖然出臺了戰略性新興產業發展規劃、產業目錄與扶持政策等，但現行體制機制不適應該產業快速發展的需求。主要表現在兩個方面：一是體制機制不順暢。多頭管理、部門分割、資源分散造成產業鏈斷裂，沒有形成市場條件下的整合能力。以生物醫藥產業為例，我國雖有醫療體制政策、醫藥市場準入政策、醫藥市場監管政策與生物醫藥創新政策等，但在管理體制上，涉及產業價值鏈的主管部門較多，包括國家發改委、科技部、衛生部、農業部、國家藥監局、國家工商局等，沒有專門的協調機構與組織來整合產業價值鏈；政策體制上，除藥品價格體系外，國家稅收制度、藥品審批制度、醫療體制都對生物醫藥產品產生種種不利影響，使產業對政策的“吸虹效應”很難體現出來；二是產業服務體系與政府公共服務職能還有待建立。例如節能環保產業的價格形成機制、“三網融合”的相關行政管理制度、便捷快速的新藥審批程序與定價制度、衛星應用的軍民結合機制等。

7、創新價值鏈能力有待構建

雖然戰略性新興產業覆蓋領域廣，產業發展階段不盡相同，但總的來說，大多數產業處于技術爆炸性和技術持續高增長階段，它都需要產業鏈的傳遞與連接才能實現產業的最終成功，僅憑某一個環節領先是不行的。而產品內的分工成為戰略性新興產業發展的主要模式，劉志彪（2012）提出只有產業鏈、價值鏈、創新鏈、服務鏈和生態鏈這五個方面共同構建，才能避免戰略性新興產業成為新一輪的低端加工制造業，從而推動該產業進入國際產品分工的高端環節，形成主導全球的創新價值鏈。而本文認為，傳遞連續的產業鏈、不斷增值的價值鏈、定位領先的創新鏈、科技融合的服務鏈與滿足內需的生態鏈是這五個鏈條的關鍵。例如融合的服務鏈就需要建立大量生產性服務企業、風險投資公司、研發與實驗中心、產品設計中心、獵頭公司、市場調研公司、律師與會計事務所、咨詢公司、評估公司、公共關系公司等，而這些具備高科技含量的生產性服務業正是我國產業發展所缺乏的。

8、區域協調統籌能力尚不明晰

在國家提出大力發展戰略性新興產業的經濟戰略下，各地方政府積極響應，幾乎所有的省市都制訂了相關政策措施。以武漢為例，武政〔2012〕31號文出臺了武漢市推進戰略性新興產業“超倍增”發展意見，隨后相繼出臺了該市七大產業發展規劃與技術路線圖，可以說與國家宏觀政策“一脈相承”，但這些政策中除了強調發展的重要性，更多的就是強調要實現的目標，而對于如何實現目標，所采用的措施似乎顯得乏力。同時，各省市都爭相壯大這七大產業，容易造成新一輪低端過剩，不能形成產業良性發展的態勢。因此，各地方政府應夯實現有基礎、產業優勢、資源稟賦等因素，選擇符合自身優勢的重點產業，加大投入，并且還要將戰略性新興產業發展與本區域的發展戰略、城市規劃、產業融合、國企改革、園區建設等統籌考慮，改變過去重硬件形象，輕實用效率；重新建擴建，輕資源整合；重平臺建設，輕管理制度；重眼前利益，輕長遠發展的管理弊端。

9、商業化運行能力還需提升

領先的技術還需要潛在的市場需求予以承認和肯定，否則再精良、再領先的技術也只能被發明創造者聊以慰藉，或被人們束之高閣與拋之腦后。美國Tesla新能源汽車成為汽車界的新寵并得到世界市場的認可，除核心技術的自主創新外，商業模式的自主創新也是關鍵環節。它一改傳統汽車建立經銷商網絡的方式，采用“蘋果式”的體驗店銷售模式，由公司直接管理，應用顧客體驗、專款訂制、免費維護電池、建立電池管理系統等配套措施，以最大限度滿足個人需求與市場普及，這就是傳統汽車所不能比擬的。目前我國杭州為推廣新能源汽車也在探索“只租不售”的營運模式，不在于迅速取得投資回報，而是以新產品最大程度得到消費者認可為目的，著眼于潛力市場的培育。同樣，七大戰略性新興產業的新產品、新技術都有待得到消費者的認可，形成強大市場份額，這都需要新興的商業模式支撐發展。

10、國際市場領先意識有待提高

中國的“儒家”、“道教”的傳統文化有幾千年的歷史，而這些文化塑造的“不爭先”、“不出頭”的內斂精神，恰恰也導致我們不愿技術領跑、不愿前沿創新、不愿占領國際市場。但是，中國巨大的市場資源、自有的產業基礎、大量的人才優勢、充裕的投資資源及國家強大的經濟戰略都為我們參與國際市場競爭提供了可能，而長期技術受制于人也讓我們深深體會到技術領先的重要性。政府指令、嚴格限制、創新缺失、投資僵化、分權發展等都成為了阻礙我們領先于國際市場的因素。我們應該珍惜我國現處于世界上為數不多的可以規模化增量發展的市場優勢，與發達國家在戰略性新興產業所處差距較小的時間窗口，改變產業跟隨和追趕模式的慣例，以占據國際市場的眼界與胸懷讓所有創新的資源發揮最大效用。

二、主要原因分析

我國戰略性新興產業發展之所以存在上述主要問題，概括起來主要有以下三點原因。

1、對大力發展戰略性新興產業持續創新能力的認識不足

戰略性新興產業是應時代而生的新興產業，它因國際經濟形勢特殊性和國情特殊性而顛覆了類似其它產業逐級梯次發展的道路，這就要求我們準確把握產業發展規律，認清該產業與高新技術產業、新興產業、戰略產業在本質上有何不同。此外，在是否應該由政府提出大力發展戰略性新興產業上也存在爭議，因而在實際操作過程中也就難免會出現不知如何平衡戰略性新興產業與傳統產業的關系，不知如何相互促進這些產業的共同發展，不知如何把握戰略性新興產業發展的核心要素和關鍵環節的問題，也就自然而然形成了該產業持續創新能力不強的諸多體現。

2、“市場在資源配置中起決定性作用與更好發揮政府作用”尚未完全釋放

自我國在十四大確定了社會主義市場經濟以來，一直是以市場在資源配置中起基礎性作用為主導，而十八屆三中全會明確要求使市場在資源配置中起決定性作用。正是這種“作用”的不足，使我們在產業發展進程中的體制機制不順暢，重點環節不突出，扶持效率低下，使人才、資金、技術等重要生產要素不能最大限度釋放活力，反而還產生了依賴政府扶持、政府不推不發展的怪象。

3、質量與速度并存的發展格局使有限的資源較難用到尚待培育時日的戰略性新興產業上

戰略性新興產業的培育需要時間，而戰略性新興產業創新能力的培育更需要時間，其持續能力的體現需要時間作檢驗。當今世界無處不是資源的爭奪戰，人才、資金等都朝著最能快速體現效率的地方涌動，而尚待時日的戰略性新興產業似乎不可能一蹴而就地迅猛發展，不能立竿見影地體現經濟收益，這就對它匯聚優勢資源、儲備必需要素提出了苛刻要求，它既要注重當前既得利益，也要持續創新能力，以在今后一段歷史進程中獨領風騷。

十八屆三中全會提出要“加快形成現代市場體系”，要通過公開透明的市場規則、完善的金融市場體系、深化科技制度改革等手段，充分發揮市場的決定性作用。這無疑為戰略性新興產業亟待構建的創新體系所必備的要素提供了釋放活力的無限空間。戰略性新興產業是市場推動與國家戰略結合的一個必然需求，是工業化、現代化、信息化、產業化的必然趨勢，而培育其持續創新能力單純依靠政府是不夠的，更多的需要深化改革、創新制度與自身發展的結合。

三、政策建議

在充分發揮市場配置資源的決定性作用基礎上，對未來我國戰略性新興產業的發展提出以下三點政策建議。

1、增強持續創新能力，是發展我國戰略性新興產業的關鍵

由于戰略性新興產業能夠通過掌握核心關鍵技術來帶動一批相關行業和配套企業的興起，而且具有較強的產業關聯度、經濟輻射力、技術帶動性，因此，它不僅是當前創新的科技水平體現，而且還代表了國家未來產業發展的方向，能創造更多就業機會，提高社會消費水平，改善國家貿易結構，提升國家經濟實力，從而在整個產業結構中占據首要位置，為國家經濟增長與技術競爭力發揮引航與領軍的作用。所以，強化全民的自主創新意識，提高持續地技術創新能力，是培育和發展我國戰略性新興產業的中心環節。在這一點上，我國戰略性新興產業一定要加強技術創新能力建設，加大技術研發力度，突破核心技術、關鍵技術的瓶頸，堅持原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新相結合。

2、培養一大批創新型人才特別是高層次創新型人才，是發展戰略性新興產業的基礎

戰略性新興產業自主的持續創新能力，尤其是其核心技術，不可能來源于外部，而只能來源于國內自身的創新。所以，要組織實施國家高層次科技創新型人才培養工程，重視引進戰略科學家和科技領軍人才，引進緊缺人才和特需人才，特別要重視引進出國留學人員和華人科學家。要根據創新人才成長和發揮作用的特殊規律，研究制定出一套加強創新型科技人才隊伍建設的制度和政策，以充分激發科技人才的創新激情和活力，使各方面創新人才大量涌現。

3、提高政府的引導和扶持能力，是發展戰略性新興產業的保障

由于戰略性新興產業的投資具有一定的風險性，產業發展面臨著各種各樣的不確定性，因此，需要由政府加大對其金融、財政和稅收的支持力度。第一，政府可以通過直接的經費投入，強化與戰略性新興產業密切相關的基礎研究，為產業技術創新和產業穩步發展提供理論指導和基礎依據。第二，政府可以通過減少賦稅、加大補貼等間接投入，即采取優惠的財政政策，對投創于戰略性新興產業的企業予以政策引導，激發企業自主創新的主動性和積極性。第三，以財政資金為基礎，探索建立戰略性新興產業創業投資基金和風險投資基金，以加大對戰略性新興產業的資金投入。第四，政府可以通過政府購買和采購，拉動國內市場對技術創新產品的需求，并在全社會營造起支持自主創新、推崇科技生活的氛圍，以促進戰略性新興產業健康有序和諧發展。

（注：基金項目：本文系湖北省教育廳人文社科研究項目（項目編號：13g572）的研究成果。）

【參考文獻】

[1] 余江、陳凱華：中國戰略性新興產業的技術創新現狀與挑戰——基于專利文獻計量的角度[J].科學學研究，2012（5）.

[2] 張璇：戰略性新興產業持續創新能力的影響因素分析[J].當代經濟，2014（8）.

[3] 張武康、郭立宏、孫婷：戰略性新興產業發展動因及模式選擇研究[J].科技管理研究，2013（24）.

[4] 王新新：戰略性新興產業發展規律及發展對策分析研究[J].科學管理研究，2011（4）.

[5] 劉志彪：戰略性新興產業的高端化——基于“鏈”的經濟分析[J].產業經濟研究，2012（3）.

（責任編輯：張瓊芳）