農村普惠金融的法律保障問題探究

王翔翔　邵子愷

【摘要】 黨的十八屆三中全會明確提出要發展普惠金融。普惠金融具有包容性、全面性，對于促進社會公平、改善民生、縮小城鄉發展差距具有重大意義。農村地區作為推行普惠金融的主戰場，面臨的問題仍十分嚴峻。對此，本文提出增加金融供給、完善農村信用體系、健全普惠金融法律體系等措施。

【關鍵詞】 普惠金融 農村金融 法律保障

一、普惠金融的內涵

普惠金融又稱包容性金融，最早由聯合國于2005年的國際小額信貸年會上提出，其核心含義是有效、全方位地為社會所有階層和群體提供金融服務。由于大中型企業和富裕人群更容易獲得金融服務、享受金融發展權利，所以普惠金融理念更加倡導金融資源向那些長期被排斥在正規金融體系之外的農村地區、貧困人群、小微企業等群體傾斜。

二、農村普惠金融發展現狀

1、農村金融需求得不到滿足

（1）信貸可及性低，農民信貸需求得不到滿足。《中國農村家庭金融發展報告2014》顯示，農村有正規貸款的家庭比例為14.1%，低于全國15.1%的平均水平，有借貸需求的家庭比例達到19.6%，農村家庭的正規信貸可及性約為27.6%，低于全國40.5%的平均水平13個百分點。究其原因，一是金融機構考慮到資金放貸的安全性，將農戶貸款程序復雜化，加上農村擔保抵押機制不健全等因素，使金融機構涉農貸款意愿大大降低；二是由于資金虹吸現象的存在，大量農村儲蓄資金流向城市，讓本就僧多粥少的失衡局面變得更加窘迫。

（2）農村金融服務過于單一，難以滿足多樣化需求。農村金融改革二十年，農村金融市場得到了充分發展，但絕大部分農村地區的金融服務僅僅限于“存、貸、匯”這“老三樣”上。普惠金融是“全方位”的金融，在普惠金融的框架下，農村的金融需求不僅包括存款、貸款這樣的基本金融需求，還包括了結算、保險、投資理財等多樣化、多層次的農村金融需求。

2、農村普惠金融信用環境不佳，信用體系不健全

農村信用體系建設是農村普惠金融體系建設的一個重要方面，在改善農村金融服務中發揮著重要作用。但就目前的情況看，我國農村地區的信用體系仍不成熟，難以適應普惠金融的要求。以江蘇省為例，截止到2014年9月30日，江蘇省農村中小金融機構總資產為17015.79億元，不良貸款余額為194.33億元，占比為2.03%，遠高于同期江蘇省法人銀行業金融機構平均1.70%的占比，而同期江蘇省城市商業銀行不良貸款的占比為1.03%，股份制商業銀行不良貸款的占比更是僅有0.99%。這組數據不僅表明農村金融機構經營狀況欠佳，更表明了農村的信用環境差，信用體系不健全已經成為阻礙農村金融環境的現實問題。

3、農村普惠金融法律體系不健全

（1）普惠金融缺乏相應立法。柏拉圖認為，“正義的實現有賴于法律制度的保障，因為只有在法律制度的規范和引導下，每個人才能在追求自身私利的過程中不侵犯別人的同等的平等權利。”市場經濟是法治經濟，普惠金融理念的貫徹需要法律制度的支撐。縱觀世界各國立法，許多國家都有專門的法律來保障弱勢群體獲得金融資源權利，如孟加拉的《鄉村銀行法》、印尼的《小額信貸法》、美國的《社區再投資法》、《平等信貸機會法》、《農業貸款法》、《農業信貸法》等一系列法律。而我國在這個方面的立法還是空白，僅有的《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》等基本金融法律中也缺乏相應表述。以信貸權為例，信貸權是普惠金融理念下最基本的金融發展權利，但不論是以服務“三農”為宗旨的《農業法》，還是上述金融基本法，均沒有關于保護農民信貸權的表述。作為農民最基本的金融權利都無實質的法律保障，那么普惠金融框架下更廣泛的各項金融發展權利必將得不到重視，農村普惠金融法律體系的建設也就無從談起。

（2）現有法律難以保障農民權益。雖然近年來中國人民銀行和銀監會對于發展普惠金融出臺了一些規范性文件，如《貸款公司管理暫行規定》、《農村資金互助社管理暫行規定》、《農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》、《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》、《關于小額貸款公司試點的指導意見》等。但這些部門規章的效力層級低，有些只是指導性、臨時性的政策文件，零亂復雜，缺乏綱領，權威性和約束力也很有限，難以有效適用。

總體來看，我國農村金融的相關法規并不健全，缺乏有針對性的專門法律，農村金融機構和服務得不到有效的法律規制。目前農村金融機構開展業務只能按照現有的《商業銀行法》、《中國人民銀行》、《銀行業監督管理法》，但這些法律法規主要針對的是傳統金融機構，農村金融服務發展迅速，現有法律顯然已經無法準確適用，難以規制村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構和日新月異的創新型金融服務。

三、我國發展農村普惠金融的建議

1、優化金融供給

（1）多渠道增加金融供給。優化現有的農村金融機構，增加農村金融機構網點，加大對農村地區低收入農戶和農村中小企業的支持力度。如積極引導農業銀行回歸“三農”，強化政策性金融支農惠農作用，鼓勵農村信用社和郵政儲蓄銀行提升服務功能等等。同時，降低農村金融機構準入門檻。積極引導小額貸款公司、村鎮銀行和農村資金互助社等新型農村金融機構到金融機構覆蓋率低、金融服務不足的地區，擴大普惠金融服務提供主體，與現有的農村金融機構形成競爭機制，從而增強農村金融市場的活力。

（2）完善農村金融服務創新機制，滿足多樣化需求。實現農村金融的創新，可以從主體創新和產品創新著手。在主體上，嘗試設立農業產業化投資基金、農業科技創投基金、農村金融租賃等新型農村金融服務主體，形成多層次的農村資本市場。在內容上，鼓勵農村金融服務創新，豐富農村金融產品，如積極開發多種類型的農業保險產品，為收入不豐的農村居民設計低門檻甚至零門檻的投資理財產品等等。

2、加強農村信用體系建設

國外的信用體系模式主要有以下三種：政府主導型、市場主導型、會員制許可型。當前我國實行的是社會主義市場經濟體制，如果要建立一個覆蓋全國農村的信用體系，并且使之能符合市場經濟的要求，那么政府就必須在構建以及維護信用體系方面起主導作用，擔負主要職責，為農村信用體系建設搭建好政策平臺，因此，筆者主張建立以政府為主導的信用體系，政府推動和人民銀行指導相結合。與此同時，加強宣傳和教育，提高農戶的信用自律意識。可以通過廣播、會議、講座等多種形式向農戶傳播信用相關知識，也可以開展評比活動，例如“評比本年度最守信人物”等，提高農民的信用意識，為改善農村的信用環境奠定良好的基礎。

3、發展普惠金融的立法建議

（1）在憲法中明確農民的發展權，為農民金融發展權提供根本依據。要想全面保障農民的各項發展權利，首先要保護農民的金融發展權，使農民在享受金融服務、獲得經濟權利上不被歧視和排斥，這也符合普惠金融所倡導的普惠性、包容性和公正性。但現實是我國憲法并沒有明確提出“發展權”這一概念，我們僅僅從憲法中的廣義人權和對特殊群體的獲得福利的權利中推導出發展權，這顯然是不夠的。因此，我們必須將“發展權”納入憲法，一方面為保護農民金融發展權的具體立法提供憲法依據，另一方面也為司法機關在適用法律時提供價值指引。

（2）制定促進農村普惠金融的專門法律。一是制定《民間金融法》。農村民間金融由于成本低、靈活度高而成為正規金融的有效補充，在一定程度上緩解了農村金融供求矛盾的局面，大量農戶和農村中小企業從中受益。但由于立法不足，民間金融常常游走在農村金融的“灰色地帶”，導致其潛在風險不斷加劇，2012年的溫州民間借貸危機就印證了這一點。民間金融不等于非法金融，依靠法律手段來厘清和規范民間金融是當前經濟新常態下普惠金融發展的必然選擇。民間金融立法的首要任務是承認民間金融的合法性，保證其不受法律的歧視；在內容上，明確民間金融組織的規模、資金、利率、服務對象、經營范圍；在統一立法的基礎上，各地還可以根據實際情況，制定相應的地方性法規作為補充。

二是制定《小額信貸法》。目前，我國對于日益發展的小額信貸在立法上仍是空白，小額信貸機構的法律地位不明確，導致它們自身缺乏安全感，在長期建設的投入上搖擺不定，更多地對趨向于短期業務的開展，從而也會導致投資者、捐贈者的投入有所顧忌，必然影響到小額貸款機構的可持續發展。所謂“名不正，則言不順”，在小額貸款的立法中，首先要明確小額貸款機構的法律地位，將小額信貸機構納入正規金融的行列。現在，小額貸款公司非金融機構的身份致使其無法享受到相關的政策優惠，也使其長期游離于正規金融的監管體系之外。通過法律把它納入正規金融的行列，有利于增加正規金融服務的覆蓋面，遏制高利貸和地下錢莊等非法活動，也有利于小額信貸機構的可持續發展。

三是制定《農村合作金融法》。隨著農村合作金融的發展壯大，諸如產權模糊、法人治理結構不完善、經營虧損嚴重等一系列問題也日益突出，導致其支農惠農的功能受到限制。因此制定一部專門的《農村合作金融法》來完善現有的農村合作體制成為保障農民金融發展權、發展普惠金融的必然要求，也是世界先進國家的普遍經驗。在立法中，我們應當就農村合作金融的組織制度、產權制度、經營制度加以明確和規制。具體對策如下：在組織制度上，確立其“合作性質金融機構”的法律定位和社員合作制的基本組織形式，民主決策，獨立經營，政府不得不當干預，使其成為一個真正意義上的市場主體；在產權制度上，要靈活變通，因地制宜，明確合作制、股份合作制和股份制三種產權模式，以適應不同地區的經濟發展；在經營制度上，明確其“服務三農”的經營宗旨，開展多樣化的業務，實現全面的“普惠”。

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（責任編輯：劉冰冰）