經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的政府霧霾治理分析

鄧威

摘要：如今，國(guó)內(nèi)的環(huán)境在科技日新月異與經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的時(shí)代背景下，潛藏的問(wèn)題與危害也在逐日遞增，霧霾現(xiàn)象近幾年高頻侵襲，嚴(yán)重影響了人們的正常經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)與日常生活，警鐘已經(jīng)響起，環(huán)境治理已刻不容緩。

本文特別針對(duì)霧霾問(wèn)題，立足于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，站在政府角度，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)同發(fā)展為目的，對(duì)于政府應(yīng)在霧霾治理中所充當(dāng)?shù)慕巧桶l(fā)揮的作用提出一些建設(shè)性的意見(jiàn)，以解決當(dāng)下的霧霾困境。

關(guān)鍵詞：霧霾治理;政府;政策;經(jīng)濟(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)：X5 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2019）018-0368-02

一、政府治理霧霾的必要性及其原理分析

（一）公共產(chǎn)品理論

單個(gè)消費(fèi)者不必為清潔空氣等公共資源付費(fèi)，同時(shí)他人對(duì)公共資源也可不受限制地自由使用，所以，就空氣資源而言，其本質(zhì)上劃歸在純公共產(chǎn)品的理論范疇內(nèi)，并且具有兩大特性，一是獲益的非排他性，二是消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。

任何資源都無(wú)法無(wú)止境地使用，清潔的空氣資源也是如此。如果環(huán)境無(wú)法承擔(dān)人類(lèi)的日常活動(dòng)，即會(huì)誘發(fā)空氣污染問(wèn)題。再加上空氣資源屬于公共產(chǎn)品，本身具備獲益的非排他性以及消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，所以在使用過(guò)程中，難以避免過(guò)度的情況;如果不加以控制，最終將導(dǎo)致空氣資源的枯竭。因此，大氣資源面臨著“公共悲劇”的窘境。

空氣污染治理可以產(chǎn)生清潔空氣，事實(shí)上它是一種生產(chǎn)公共產(chǎn)品的活動(dòng)，類(lèi)似于向人們提供公共產(chǎn)品。清潔空氣之類(lèi)的產(chǎn)品不能像商品那樣在市場(chǎng)上出售，僅給私人消費(fèi)者帶來(lái)獨(dú)家利益，所有這些商品都是由每個(gè)人共享的。所以，“搭便車(chē)”行為必然存在。免費(fèi)乘客是試圖享受利益，而不提供成本的人。這么說(shuō)起來(lái)，即為毫無(wú)成本地坐收好處和利益，如此“搭便車(chē)者”就包括了社會(huì)上的任何人，這也是人的理性行為。如果所有人都選擇了做一個(gè)免費(fèi)的乘客，那么就沒(méi)有車(chē)可以乘坐了，因?yàn)闆](méi)有人樂(lè)于生產(chǎn)公共產(chǎn)品。所以，它從根本屬性上就依賴(lài)于政府，政府成了這項(xiàng)公共產(chǎn)品的提供者。所以，政府在大氣污染的防治工作中起著至關(guān)重要的作用。

（二）外部性理論

外部性，指一個(gè)人或一群人的行動(dòng)和決策使另一個(gè)人或一群人受損或受益的情況。在具備外部性的狀態(tài)下，商品的消費(fèi)或生產(chǎn)就會(huì)直接影響到第三方，這里的第三方不包括商品的買(mǎi)賣(mài)雙方，基于該類(lèi)情形的前提下，交易產(chǎn)品所花費(fèi)的邊際社會(huì)成本或邊際社會(huì)收益均無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格得以客觀準(zhǔn)確地呈現(xiàn)。

負(fù)外部性，是指產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格中未反映的成本，由買(mǎi)方和賣(mài)方以外的第三方承擔(dān)。正外部性是指買(mǎi)方和賣(mài)方以外的第三方的收益未反映在價(jià)格中。

就空氣污染而言，負(fù)外部性的特征相當(dāng)明顯。要知道所謂的“三高兩低”曾是長(zhǎng)期存在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，大氣層也由于這種模式受到廢物排放的危害，致使空氣質(zhì)量越來(lái)越糟糕，霧霾問(wèn)題持續(xù)惡化，并保持著較高的出現(xiàn)頻率。

可以看出，當(dāng)空氣污染嚴(yán)重時(shí)，由此造成的危害將由全社會(huì)分擔(dān)。這時(shí)，政府需要介入，進(jìn)行干預(yù)，以減少污染物排放。

二、政府治理霧霾的工具及其運(yùn)用分析

（一）財(cái)政措施方面

1.政府運(yùn)用財(cái)政治理霧霾現(xiàn)狀

（1）環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出

①財(cái)政支出規(guī)模

與中國(guó)整體GDP相比，即使環(huán)境保護(hù)維持著穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政支出，實(shí)際仍未達(dá)到其1%的占比，相較之下，發(fā)達(dá)國(guó)家此項(xiàng)支出的占比通常保持在2%左右，兩者有很大不同，中國(guó)環(huán)保資金還比較匱乏。

②財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

2007年以來(lái)，中國(guó)的環(huán)保支出逐年增加，可實(shí)際上增長(zhǎng)速度-依然緩慢，僅在整體財(cái)政總支出中占2%3%的比例。分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的環(huán)保支出在各種財(cái)政支出長(zhǎng)期居于最后三位。目前，環(huán)保支出在中國(guó)的現(xiàn)有比重和別類(lèi)支出仍有相當(dāng)大的差距，這非常不利于針對(duì)霧霾的治理工作，在很大程度上影響著執(zhí)行效果。由此可見(jiàn)，對(duì)現(xiàn)行財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善與優(yōu)化，不僅可以改善污染現(xiàn)狀，還能深入推動(dòng)空氣治理，增強(qiáng)霧霾治理的力度。

環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出在國(guó)內(nèi)現(xiàn)有兩類(lèi)：一是中央支出，另一是地方支出，通過(guò)近幾年有關(guān)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出的一系列統(tǒng)計(jì)可得知，就支出比例而言，占比達(dá)90%以上的是地方支出。

（2）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

中國(guó)針對(duì)空氣污染防治所設(shè)置的專(zhuān)項(xiàng)資金，尚有許多不足，簡(jiǎn)要概括主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，就地方的霧霾專(zhuān)項(xiàng)而言，存在中央轉(zhuǎn)移支付占比小、基本為縱向轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題。

其二，中國(guó)的專(zhuān)項(xiàng)資金主要依靠政府財(cái)政，來(lái)源都比較簡(jiǎn)單，缺乏社會(huì)資金的投入。

其三，專(zhuān)項(xiàng)資金的使用低效，且挪用的現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.霧霾治理相應(yīng)財(cái)政政策的完善

（1）財(cái)政支出

近年來(lái)，霧霾治理的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政支出明顯升高，可是與實(shí)際想要達(dá)到水平尚有差距。所以，提升霧霾治理的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政支出占比是極其關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

首先，要確保霧霾防治支出的增長(zhǎng)速度高于財(cái)政支出和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的增長(zhǎng)速度，這樣才能更好地促進(jìn)霧霾治理工作的開(kāi)展。

然后，地方政府一直承擔(dān)著治理霧霾的主要執(zhí)行工作，在治理過(guò)程中，為進(jìn)一步推動(dòng)地方政府具備更大的積極性，對(duì)于中央來(lái)說(shuō)，適當(dāng)給予匹配事權(quán)的部分財(cái)權(quán)相當(dāng)有必要，相當(dāng)于地方政府的財(cái)務(wù)自主權(quán)從某些層面上得到了進(jìn)一步完善和優(yōu)化。

（2）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，空氣污染情況是不同的，以及治理霧霾的能力是不同的。因此，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中，應(yīng)該進(jìn)行創(chuàng)新，以平衡地區(qū)之間的環(huán)境支付功能的差異。

首先，在中央向地方政府進(jìn)行縱向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，有必要加強(qiáng)建立各地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立，煙霧預(yù)防和地區(qū)之間的控制，以及積極開(kāi)展單向支持，對(duì)口幫扶和地區(qū)之間雙向互助。

其次，對(duì)于防治霧霾有所關(guān)聯(lián)的專(zhuān)項(xiàng)資金要進(jìn)行合理使用，必須對(duì)大氣治理項(xiàng)目采取全程跟蹤監(jiān)督，持續(xù)加大監(jiān)管資金的相關(guān)力度，使治理資金專(zhuān)款專(zhuān)用，確保治理工作的順利開(kāi)展。

最后，我們將拓寬霧霾治理基金的來(lái)源，進(jìn)一步優(yōu)化資金的來(lái)源結(jié)構(gòu)，建立多渠道的融資方式，以提供充足的資金。

（3）加快實(shí)施霧霾防治的稅收優(yōu)惠、差別稅率政策

在稅收優(yōu)惠方面，它主要用于鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展前端（先進(jìn)的技術(shù)）和最終的末端治理，有效減少空氣污染物排放。對(duì)有效地減少污染物的排放企業(yè)，給予一定的稅收優(yōu)惠。

實(shí)行差別稅率政策，例如，對(duì)環(huán)保型小排量汽車(chē)與大排量汽車(chē)實(shí)行差別化稅率、對(duì)混合動(dòng)力新能源汽車(chē)與傳統(tǒng)動(dòng)力汽車(chē)實(shí)行差別化稅率等。這將有利于推進(jìn)煤炭資源向天然氣等清潔能源的過(guò)渡，大力支持企業(yè)脫硫技術(shù)的改進(jìn)和設(shè)備的更換，鼓勵(lì)節(jié)能汽車(chē)的開(kāi)發(fā)和使用等，最終達(dá)到促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向環(huán)保型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的目的。

（二）法律政策方面

1.中國(guó)環(huán)境政策存在問(wèn)題分析

（1）環(huán)境立法存在的弊端

首先，指示性模糊，即在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程里，因環(huán)境法自身的低執(zhí)行性而引發(fā)的問(wèn)題。用中國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》舉例說(shuō)明，一旦企事業(yè)單位因自身行為導(dǎo)致嚴(yán)重污染了環(huán)境，那么根據(jù)第29條規(guī)定，應(yīng)對(duì)該企事業(yè)單位下達(dá)限期治理命令。可截止到今天仍然沒(méi)有清晰的量化標(biāo)準(zhǔn)來(lái)定義“造成環(huán)境嚴(yán)重污染”的概念。在模棱兩可的標(biāo)準(zhǔn)下，執(zhí)行者無(wú)法依據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行操作。

其次，我國(guó)對(duì)環(huán)境污染企業(yè)的懲罰力度相對(duì)較小。

（2）當(dāng)前的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)不科學(xué)

我國(guó)公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估目前仍處于發(fā)展的起步階段，沒(méi)有科學(xué)化和體系化，非常脆弱。雖然我們國(guó)家加大了對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度，十八大確立了“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略，今后必然會(huì)把環(huán)境保護(hù)加入我國(guó)公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估，但是至少到目前為止我國(guó)公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估仍存在著很大的問(wèn)題。比如，完全以GDP增長(zhǎng)作為評(píng)判績(jī)效的唯一標(biāo)準(zhǔn)，省略環(huán)境保護(hù)的非常嚴(yán)格但正確的步驟。

正因如此，一系列后果由此形成，地方政府不顧均衡發(fā)展，一味追尋GDP增長(zhǎng)和政績(jī)，即使環(huán)境政策有效，也無(wú)法得到真正有效的實(shí)行。

（3）環(huán)保部門(mén)的自身問(wèn)題

①喪失獨(dú)立性

地方環(huán)保部門(mén)自主活動(dòng)的能力較差，其根本原因在于，基層環(huán)保部門(mén)無(wú)法做到經(jīng)濟(jì)上的絕對(duì)獨(dú)立，因?yàn)槠淙肆ω?cái)力物力都是由當(dāng)?shù)卣畤?yán)格管控。而只有當(dāng)環(huán)保局真正做到由上級(jí)環(huán)保部門(mén)的垂直領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，才能保證履行其應(yīng)有的責(zé)任。

②權(quán)責(zé)不統(tǒng)一

實(shí)際上的責(zé)大于權(quán)，造成了環(huán)保部門(mén)的權(quán)利和責(zé)任不統(tǒng)一。環(huán)保部門(mén)的權(quán)利相對(duì)較弱，與此相反，環(huán)保部門(mén)的職責(zé)更加重要，要監(jiān)視所有行業(yè)并處理所有污染事故。

2.中國(guó)環(huán)境政策的改良措施

（1）提高環(huán)境法實(shí)際操作性，加大處罰力度

要提高環(huán)境法實(shí)際操作性，需對(duì)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作出更為細(xì)致的規(guī)定，對(duì)于“造成環(huán)境嚴(yán)重污染”這樣一個(gè)重要概念明確做出一個(gè)量化的定義。其次，設(shè)置嚴(yán)格的執(zhí)行機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的目的。

（2）改革績(jī)效評(píng)估機(jī)制

完全依賴(lài)GDP增長(zhǎng)作為衡量業(yè)績(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有環(huán)境保護(hù)意識(shí)，常常通過(guò)犧牲環(huán)境來(lái)滿(mǎn)足GDP的增長(zhǎng)需求。在這樣的國(guó)情下，即使環(huán)境政策是有效的，它們不能真正落到實(shí)處。因此，一個(gè)具備全方位視角以及多層次考量的績(jī)效考核機(jī)制必須設(shè)立起來(lái)，不僅僅從經(jīng)濟(jì)角度考量，政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等都是必須的考量因素。

（3）改革環(huán)保體制

在今后的立法中，中國(guó)應(yīng)該給予環(huán)境保護(hù)部門(mén)獨(dú)立執(zhí)法的權(quán)利，以提高執(zhí)法效率。設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu)為獨(dú)立于政府外的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，給他們更多的權(quán)力，擺脫地方政府和其他法外因素干預(yù)，才能保證其自身的職能得到充分發(fā)揮而不會(huì)處處被掣肘。

（三）能源結(jié)構(gòu)調(diào)整

進(jìn)一步優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)不僅與我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有深層次的聯(lián)系，也時(shí)刻牽動(dòng)著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，嚴(yán)格意義上講，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)對(duì)于霧霾等大氣污染難題而言，是最行之有效的解決方案。目前中國(guó)置于工業(yè)化的中后期，能源資源規(guī)模要達(dá)到完成工業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)是一項(xiàng)相當(dāng)浩大的。

對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，可從以下幾個(gè)層面展開(kāi)：

1.優(yōu)化調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是調(diào)整傳統(tǒng)能源在整體消費(fèi)結(jié)構(gòu)里的占比，包括了天然氣、煤炭和石油等。而不得不承認(rèn)的是中國(guó)的能源消費(fèi)集中于煤炭，通過(guò)對(duì)2010年國(guó)內(nèi)能源結(jié)構(gòu)的相關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查，可知煤炭的占比高居第一，為70.6%，同比世界平均水平還有40%左右的增幅;3.7%為天然氣，比世界平均水平低很多。同時(shí)，煤炭燃燒在中國(guó)造成了大量空氣污染，主要有四類(lèi)排放物：即氮氧化物、S02、大氣重金屬和煙塵，所占有的比重相應(yīng)為67%、90%、40%和70%。

因此，不僅要提升石油以及煤炭的利用效率，還要進(jìn)一步強(qiáng)化天然氣的規(guī)模化利用。逐漸提升天然氣在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比，這在《天然氣利用政策》里有明確要求。

2.開(kāi)發(fā)清潔、可再生新能源，提高其能源比重

環(huán)保部通過(guò)2004-2009期間的核算數(shù)據(jù)，整理并公布了綠色GDP，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染的成本逐年遞增，由起初的5118億，在2009年已高達(dá)9701億。大規(guī)模霧霾天氣進(jìn)一步的警告，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)到了有必要轉(zhuǎn)變的時(shí)候。

雖然環(huán)境問(wèn)題迫使能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，但同時(shí)，也為能源市場(chǎng)產(chǎn)生了的新的機(jī)會(huì)。目前，世界各國(guó)都置身于能源轉(zhuǎn)型的重要階段，第三次工業(yè)革命正如火如荼的進(jìn)行著，它就是建立在化石能源轉(zhuǎn)型可再生能源的基礎(chǔ)之上。

中國(guó)應(yīng)大力開(kāi)發(fā)生物質(zhì)能、潮汐能等新能源，提高太陽(yáng)能、水能、風(fēng)能等清潔能源的能源比重。這些能源的開(kāi)發(fā)利用對(duì)環(huán)境影響小，符合環(huán)保型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。

（四）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，替代傳統(tǒng)能源不是短期內(nèi)能夠完成的工作。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)勢(shì)在必行，它主要有以下幾個(gè)方面：

1.改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的速度

要想保持經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)同發(fā)展，就要由原來(lái)的粗放型增長(zhǎng)模式漸漸地轉(zhuǎn)化成集約型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變反映了從人力資源密集型向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，這有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.加強(qiáng)環(huán)保型產(chǎn)業(yè)建設(shè)

3.制定嚴(yán)格的大氣污染重點(diǎn)行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

4.推動(dòng)環(huán)保裝備產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

治理大氣污染有關(guān)的裝備產(chǎn)業(yè)，必須對(duì)幾個(gè)行業(yè)進(jìn)行特別留意，如鋼鐵、水泥、火電以及石化等等。在十二五期間所制定的發(fā)展規(guī)劃里，對(duì)于環(huán)保裝備有明確要求，加強(qiáng)治理大氣污染物的專(zhuān)項(xiàng)裝備（主要針對(duì)氮氧化物與煙塵等）發(fā)展，最大程度地創(chuàng)新其技術(shù)水平，匹配國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)的裝備要求。

三、結(jié)語(yǔ)

雖然，當(dāng)下我國(guó)在霧霾治理中取得了一些成績(jī)，但同樣存在著更多的問(wèn)題待我們?nèi)ソ鉀Q。因此，作為治理霧霾問(wèn)題的主體——政府來(lái)說(shuō)，任務(wù)仍十分艱巨。面對(duì)當(dāng)前霧霾問(wèn)題，政府應(yīng)建立起新政策、資源、經(jīng)濟(jì)觀，集思廣益，從各方面、多角度、多層次地思考如何解決霧霾問(wèn)題，繼續(xù)在解決霧霾的道路上奮力前行。