奉化市加強部門預算改革的實踐與思考

許金松

摘 要：隨著奉化市部門預算改革的不斷深入，部門制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。文章闡述了奉化市部門預算改革的主要做法及成效，分析了當前部門預算改革中存在的主要問題，并提出相應的完善建議和對策。

關鍵詞：部門預算 預算改革 財政管理 存在問題 完善措施 做法成效

中圖分類號：F810.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-153-03

部門預算改革是財政改革的重點，奉化市自2000年開始試編部門預算開始，經過10多年的改革與實踐，部門預算改革工作不斷規范、科學和提高，改革的成效逐步顯現，得到了部門、社會的認可。為促進部門預算改革的持續穩定發展，筆者結合浙江省奉化市的具體情況，對部門預算改革談幾點粗淺的認識。

一、奉化市部門預算改革的主要做法及成效

（一）創新運行機制，建立較為完整的部門預算框架體系

1.在預算編制內容上，堅持以零基預算為基礎的綜合預算，完整反映收支情況，提高了統籌財政資金能力。目前，奉化市已將部門所有收支全部納入預算管理，實現預算的綜合平衡。在財力分配上，將財政一般預算、基金預算和其他收入統一作為部門預算年度的預算收入。在支出安排上，統籌考慮部門的各項資金，財政部門依照財政負擔口徑和定額標準，按個人部分、公用部分和事業發展的順序，采用“零基預算”的方法核定部門支出需求。在預算執行上，實行一個部門一本預算，部門預算一經批準，各部門、各單位必須嚴格按預算執行，不得隨意突破，不得隨意追加預算，對確實要進行調整預算的，必須報經市政府審核同意。

2.在預算管理機制上，堅持預算的編制、執行、監督的相對分離，互相配合、互相制約，進一步提高預算管理質量和效率。以部門預算管理為基礎，由預算科全權負責預算編制工作，統一掌握預算編制政策與標準，審核、編制、確定各個部門的預算終審；行社科、農財科、基財科等業務部門專門負責預算初審和預算的執行；國庫科統一管理財政預算資金賬戶，辦理資金的撥付、管理部門預算資金的使用，編制財政總決算；財監科負責監督職能。各部門明確職權，各負其責，使預算全過程做到公正、公平、透明。

3.在預算編制形式上，堅持“二上二下”的程序。奉化市每年的預算安排，由財政部門給各單位布置預算表式，各單位按預算表式要求申報預算，財政部門在人大批準的大盤子下給各單位批復預算，從程序上說，屬于“二上二下”的方式。實行“二上二下”環節，不僅提高了預算編制的準確性，而且使各部門對財政工作的知情權、參與權、表達權和監督權得到保障，加快了預算公開化和民主化的進程。

4.在預算內容公開上，自覺接受外界的監督。為進一步提高預算的公開透明度，該市每年將年初預算資料和部門細化預算資料報送人大審議，年中年末還向人大匯報預算執行情況和財政決算報告。同時，向社會公開公共財政收支預算和政府性基金預算，截至2014年底，該市64家預算單位和11個鎮街道都公開了部門預算，所有支出除涉密內容外全部細化到項級科目，“三公經費”預算隨部門預算一并公開。

（二）改進預算管理方式，細化預算編制內容

1.分類確定預算編制方法，明確預算編制重點。各類支出預算取消基數加增長的方法，按照預算年度編制口徑和事項輕重緩急，對人員經費、公用經費、專項經費預算分開編制后再匯總。一是人員支出用加法，根據編委下達的“三定”方案編制數和財政供給的在職、離退休、遺屬精減人數，按照財政供給范圍和供給比例，逐人逐項核定個人工資性支出。二是公用支出用乘法，結合當年可支配財力和事業發展的需要，制定出公用經費定額標準，分類分檔編制公用經費預算，由單位包干使用，超支不補，結余留用。三是項目支出用排隊法，根據經濟社會發展需要和財力可能，由預算單位提交項目支出預算報告，包括項目可行性報告、項目編列依據、必要性及社會濟效益等；財政部門組織人員按相關規定進行評審；對通過評審項目，分輕重緩急，提出項目支出預算建議數。

2.深化預算編制改革，細化預算編制內容。近年來，奉化市依據逐步完善的預算編制軟件和國庫集中支付系統對預算編制模式進行了多項改革，一是創新財政統發工資指標管理方式。針對過去因人員變動引起的人員支出預算指標變動頻繁易出錯的現象，通過與人事局商定，將全額由財政一般預算安排工資的人員，全部納入到財政統發工資范圍，對于統發工資項目，專門設立人員經費中的統發工資項目，按照實際統發額予以保障，平時不予追加，年終統一結算。二是進一步細化二級預算單位的預算編制，將原由一級單位預算執行中分解的項目資金盡量在年初預算中進行細化，并落實到具體二級單位；要求年初預算由二級單位直接編報，提高預算編制的嚴肅性和規范性，減少了代編預算。三是規范財務非獨立核算單位的預算編制，將其統一歸并到局本級填報，指標也統一下達到局本級，減少了預算指標管理中的虛設單位現象。

3.引入大小專項管理辦法，明確專項資金用途。從2014年預算編制開始，奉化市提出并實施大小專項管理。在保持基本預算編制不變的前提下，將項目預算分為大專項和小專項。其中小專項主要是為完成本單位職責和具體項目而安排的項目；大專項主要包括支農項目、基本建設項目、工業商貿類項目和其他類項目，不得用于基本支出。

4.實行政府采購預算制度，擴展部門預算編制范圍。在實行部門預算的基礎上，將政府采購預算納入部門預算的范疇，各預算單位將基本支出預算和項目支出預算中需要進行政府采購的項目，按照政府采購項目分類、采購品目、數量、金額和資金來源編制政府采購預算，業務部門在審核各單位上報的政府采購預算基礎上，匯總后形成政府采購預算表，提供給政府采購部門，實現了部門預算與政府采購的有效銜接。

（三）創新預算資金管理模式，提高資金使用效益

1.推進國庫集中收付制度改革，確保部門預算資金安全高效。實行國庫集中支付制度，解決了由于資金分配交叉造成難以整體控制的問題，使財政資源達到最優配置，克服財政資金被部門擠占和挪用的問題，保證預算資金的及時、足額支付，有利于對部門預算執行的監督，有利于政府采購制度的執行。

2.加強結余資金管理。將結余資金的使用同編制部門預算有機結合起來，對于當年度已完工的項目結余資金和各部門結余的基本經費指標不予結轉；對于年度預算執行后需繼續使用的結余資金，統籌用于編制下一年度部門預算；通過加強對各部門結余資金的清理和整合，促使單位在重視增量分配的同時，加強存量調整。

3.加強財政資金績效評價。奉化市在加強事后績效評價的基礎上，從2014年開始，對項目資金實行事前預算績效，強化項目績效目標管理，規范績效目標申報、審核。所有新增大專項必須申報績效目標，延續大專項中繼續選擇部分重點項目實施預算績效管理。各部門作為預算績效管理的主體，要按規定要求做好項目的績效目標申報工作，未按規定要求申報績效目標的，不予納入預算安排，從源頭上加強專項資金績效管理工作。

（四）運用“金財工程”，提高預算管理水平

1.加強基礎信息收集，建立和完善部門預算信息庫。奉化財政局以寧波金財工程預算編制軟件為依托，建立了基礎資料信息數據庫，為部門預算的編制打下了堅實的基礎，部門預算管理更加科學化和系統化。一是建立了人員基本情況數據庫。對單位供給類型和編制人數、實有人數、領導干部數和學生人數等建庫立檔，進一步規范了人員經費的管理。二是建立了機動車輛情況數據庫，通過每年對單位的機動車輛進行統計核實，有利于加強車輛的使用管理。三是建立了政府采購數據庫。各單位按政府采購項目分類、采購品目、數量、金額和資金來源編制政府采購預算，由財政部門進行審核，有利于控制政府采購行為。

2.應用現代信息處理技術，提高預算編審效率和質量。編制部門預算需要處理大量的數據資料，離不開先進的技術手段支持。目前，該市使用的預算編審系統是寧波財政管理信息系統，該系統已實現多次升級換代，數據處理、分析能力大幅度提高，同時也提高了部門預算編審效率和質量，為該市預算編制改革的發展提供了有力的技術支持。同時，通過國庫集中支付平臺，將預算編制和執行管理信息系統進行銜接，把部門預算、指標管理、資金撥付、國庫支付統一納入“金財工程”平臺，實現了對財政資金全程監控，及時反映資金分配管理的整體情況，財政業務相互聯系、信息資源充分共享、資金管理透明度高、資金運行效率大大提高。

二、部門預算改革取得的初步成效

經過多年的實踐和探索，奉化市的部門預算改革取得了較大發展，較之傳統的匯總預算，部門預算逐步發揮出其優越性：

1.預算的約束力進一步得到加強。一是強化了政府預算的統一性。通過編制部門預算，部門收支在一本預算中反映，實現了一個部門一本預算，不僅使政府和財政部門全面掌握了各部門各類資金的使用情況，同時也向人大遞交了一本“明白賬”，為人大監督提供了實在的基礎。二是增強了政府預算的嚴肅性。采用部門預算編制方法，細化了預算編制，克服了代編預算的盲目性，預算資金落實到項目后，不允許隨意調整，減少了預算執行中隨意變動的現象，也使預算的時效性大為增強，既易于預算執行，又充分體現出預算的剛性。

2.預算的科學性進一步得到提高。建立在綜合預算及零基預算基礎上的部門預算，使財政得以全面審視部門的各項收入總規模和履行職責所必需的資金需求，有助于理順部門之間的資金供求關系及正常經費與事業發展之間的關系。部門預算在“保工資、保運轉、求發展”的原則下，依照個人部分、公用部分和事業發展的順序逐項核定和公用經費標準的相對統一，改善了部門之間苦樂不均的狀況。

3.資金使用效益進一步得到體現。一是將各部門的基金預算收入、經營收入和其他收入全部拿進來統籌安排，這在當前財政資金困難的情況下，很大程度上解決了地方財政收入季節性的不均衡與支出的均衡性之間存在的矛盾，增強了政府的宏觀調控能力。二是強化了財政部門對單位預算執行的監督手段，變突擊檢查為日常控制，變事后監督為事前管理，完成了對收入繳庫和支出撥付的全程監控，使政府預算支出與部門財務支出一致，保證預算信息的真實。對部門財務管理從資金管理轉移到指標控制，既實現了指標、資金分離運行的管理操作模式，又確保了財政性資金使用安全高效。

三、需進一步探索解決的幾個問題

通過多年的部門預算編制實踐，奉化市在預算安排和編制上逐步程序化、規范化，在實際操作上也取得了一些有效的嘗試和探索經驗，但還有一些問題需要進一步探索解決：

1.預算編制、審批時間存在不適應問題。預算年度與人代會審批時間不夠銜接，按道理應要求政府預算草案在預算年度前，由各級人大完成審批任務及各項法定程序，而市級人代會一般要在2、3月份才召開，致使預算年度的起始日先于人代會審批日，這就意味著一年有幾個月時間存在無預算執行的問題，弱化了預算的法律嚴肅性。

2.部門預算編制改革與相關制度不銜接，甚至互相矛盾。首先是部門預算“一上預算”一般要求在當年的10月份之前均要上報，而各部門對下一年度的具體工作、具體計劃等有時都未確定，致使單位的收支計劃和一部分專項支出細化不了，預計不準，造成一部分不可預見的支出，從而導致預算執行中調整和追加預算情況的頻繁發生。其次，零基預算的原則與國家有關法定支出政策之間有矛盾。比如，科技、教育、農林水等，國家有關部門有增長幅度或占支出比重要求，實質上就是基數加增長，與“零基預算”的原則相矛盾。

3.在部門預算的執行過程中，預算剛性不強，約束力不夠。目前預算制度仍不能有效地約束政策制定過程。年初，財政部門根據宏觀及微觀發展環境合理測定收入及財力，將支出預算數下達給各部門之后，政府仍有可能根據經濟形勢對收入任務進行調整。同時，在預算執行的過程中，各級政府有可能制定新的政策，要求財政部門安排相應的資金。而在大多數情況下，這些政策會形成一種強制性的支出，中央及上級政府并不為這些政策的實施提供配套資金或只提供部分資金。

4.預算編制和績效工作有待細化。一是由于主客觀原因，上級轉移支付和部門結余資金尚未完全納入年初部門預算編制內容，預算完整性有待有進一步完善。二是預算監督、財政績效評價方法有待于創新，成果應用尚不明顯。

四、進一步完善部門預算改革的措施

1.進一步完善部門預算制度，加強相關配套的制度建設，為部門預算提供可靠的制度保障。部門預算立法時要注意跟其它已有法律法規的銜接，上級政府要盡量減少預算執行中間出臺政策或執行政策期限前沿的現象。要找準編制時間的提前和預算準確性的結合點，增強工作的前瞻性和預見性，在不損害預算準確性的基礎上適當提前預算編制時間。

2.進一步盤活存量資金管理。統籌考慮將上級轉移支付和部門結余資金有效納入年初部門預算編制內容。對部門結轉資金，要督促加快支出，連續二年及以上仍未支出的結轉資金，一律由地方財政收回統籌使用。加強專項資金的清理和整合，清理投向競爭性領域的專項資金、調整涉及產業領域的專項資金（轉為基金），圍繞重點區域、（下轉第157頁）（上接第154頁）重點事項整合跨部門和部門內部的專項資金，努力實現“集中財力辦大事”。

3.強化預算的約束機制，增強預算執行力度。一要認真落實各項預算制度，創新執行機制，不斷增強預算執行的時效性和均衡性。二要加強預算執行情況分析，及時掌握預算執行進展。三要縱橫聯動，建立預算執行溝通、機制和預算執行分析例會制度，不斷提高預算管理水平。四是整合大小專項，將“小專項”并入基本支出中，而僅存的“大專項”即為真正意義上的“專項支出”，并列入項目庫實施動態監控。

4.注重結果應用，發揮績效評價工作實效。以編制三年滾動預算為契機，加強對公共部門的績效考評，以財政支出績效評價為重點，擴展到對預算績效的全面管理，將績效管理融入預算管理各方面，實現預算管理與績效管理的有機結合。推行第三方績效評價，建立評價指標體系，強化績效問責，提高績效評價質量和公信力。實行“負面清單”管理制度，開發相應軟件建立專項資金使用信息化管理平臺，對各種失信失范行為以及失效項目進行記錄。加大評價結果信息公開力度，對事關民生的項目，經過規范程序后向社會公開，主動接受群眾監督，增強財政資金使用的公開性和透明度，使績效評價工作進一步發揮實效。

5.進一步深化部門預算配套改革。推進各項改革協調并進，加強配套聯動，使之相互促進、相輔相成，構建改革配套措施體系，推動公共財政支出改革不斷深化。一是進一步探索創造標準化、規范化預算體系，最大限度地削減自由裁量權，做到預算公正、公平、公開和透明。二是進一步深化政府采購和國庫集中支付改革，實現與部門預算改革的進一步對接。三是要強化技術手段支撐。部門預算是復雜的系統工程，工作量大，需要應用現代科技成果，減少工作量，提高預算工作效率和準確性。

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（作者單位：奉化市財政局 浙江奉化 315500）（責編：李雪）