“法治”視野下城管執法問題的探析

安志賓

[摘要]在全面推進依法治國進程中，要深入推進依法行政，創新執法方式，實行“柔性”執法。然而隨著我國城市化進程加快，行政執法過程中出現一些矛盾，尤其在城管執法領域。媒體和網絡也不斷曝出城管暴力執法事件，不利于社會的穩定與和諧。基于此，我們通過對城管暴力執法的界定，對暴力執法的原因和危害分析，進一步明晰了城管暴力執法的相關內容，并對加強和改進城管執法能力提出了解決方案。

[關鍵詞]城管；暴力執法；第三方介入

[中圖分類號]D920.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2015）15-0094-02

一、城管暴力執法的概述

城管，據現代漢語大詞典解釋，就是指城市管理，具體來說將城市整體作為管理對象，包括對城市的基礎設施、生態環境以及經濟發展等方面進行綜合性協調和規范，以實現城市的良好運轉和健康發展，是一種多層次的、復雜的系統性工程。城管暴力執法，是指在國家行政機關中擁有城市管理權的機構及其行政執法人員在行使對城市各方面進行行政管理職權、履行職責、貫徹和實施法律的活動中違反法定的程序和管理職權，對執法相對人（商販）人身進行辱罵、毆打、圍攻，對其相關財務強行扣押沒收等非法傷害行為。

二、我國城管暴力執法的原因分析

（一）部分執法人員素質低下，執法方式欠妥

從城管組成人員來說，在我國由于某些原因，并非所有執行城市管理職權的人都是具有行政人員，具體來說：在我國大部分城市和地區，城管組成人員包括兩種：一種是正規編制城管隊員，即“行政執法隊員”；另一種是為協助正規城管工作而聘請的臨時“協管人員”。對于第二種也即所謂的協管人員，雖然是在行政機關工作人員，但是他們不具有公務員資格，也就不具備晉升資格。更重要來說他們的工資和待遇是由地方財政解決，現實呢，由于地方財政“吃緊”往往是由他們自食其力。這就很容易理解他們為了提高自身待遇，完成上級制定的“罰款目標”，他們在執法過程中不得不出現一些過激乃至暴力行為。同時，我們知道城市管理行政執法是作為一個執法機構，其工作人員必須具有其執法所必須具備的相關法律知識和執法藝術，但是現實呢？這些協管人員本身法律意識相對就比較淺薄，他們最缺乏與相對人的溝通技巧和執法的恰當方式，而他們往往工作在城管執法的第一線，直接面對執法相對人，很容易因執法方式不當導致與相對人矛盾激化，甚至出現暴力執法。

（二）城管執法體制本身存在缺陷，缺乏統一領導

首先，在我國大部分城市，城管執法機構主要由綜合辦公室、法規科、財務裝備科、監督檢查科以及城管執法大隊等部門組成。相對人與城管執法人員矛盾的升級，很大程度上是由于對自己違法行為的認識不到位，對自己受到處罰的法律依據認識不足。畢竟城管人員執法時嘴上的話不能代表法律，而現有的機構沒有為相對人答疑解惑的部門，這反而更進一步導致行對人對城管執法人員的不信任，形成一個“惡性循環”，極大的破壞行政執法的權威，降低政府和法律的公信力。其次，在領導體制上，城市管理綜合執法組織機構的主管機關不明確，由于其管理對象和管理職能的特殊性，在我國各地區城管執法機構大多數由當地政府領導，并且其工作方式還是已接受政府命令式工作方式為主，不像其他行政機構（財政部門）設有國家級的主管單位財政部、省自治區直轄市級的財政廳和市縣級的財政局，實行雙層領導。因此，在不同城市和地區，由于行政機構的職能和權限不同，從而導致城管執法機構有的直接歸本級政府或者本級政府下設機構管理，有的歸城市建設部門管理，還有的歸屬于城市環境衛生部門，就容易導致“各自為政”的局面，在全國甚至區域難以實現協調和交流，不利于城市執法隊伍統一的管理與協調。缺乏統一的領導、統一的歸屬以及沒有統一的人員編制。

（三）對城管執法權缺乏有效監督

城市管理機構是由于城市化進程帶來諸多問題而根據我國《行政處罰法》、國務院出臺的《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》以及各省、自治區、直轄市政府的授權，在各行政區內設立的針對城市內部問題有權行使相對集中處罰權的機構，目的在于實現對城市的有序管理。由于這個機構管理的權限和職能比較廣泛，包括對城市的基礎設施、社會秩序以及生活環境等多方面的系統性管理，因此，需要賦予其較大的權限和廣泛的職責，卻缺乏行之有效的監督機制。顯然，在城市管理執法中，一部分執法人員執法方式和理念存在不當和錯位。在城市管理機構設立之初，由于當時人們法律意識和維權意識比較淡薄，人們還存在“民不與官斗”的思想，也缺乏相應的監督機制，盡管城市管理執法者往往采取較為強硬的執法方式和手段，往往忽視執法過程中的程序性問題，但相對人還是易于“被接受”，并且這種執法方式對城市管理效果顯著。但隨著相對人法治意識的提高，部分執法人員仍采取以前的執法方式，沒有認識到“水能載舟，亦能覆舟”，只追求“殺雞做猴”效應，缺乏與相對人溝通交流，自然導致沖突升級，出現暴力抗法局面。

三、防范和治理城管暴力執法的對策

十八屆三中全會中指出“深化行政執法體制改革”，推進法治中國建設。在此，防范和治理城管暴力執法，不僅關系到行政執法體制和政府職能的轉變，而且還關系到法治中國進程的推進。因此，筆者將從以下三個方面展開論述。

（一）提高執法人員素質，創新執法方式

首先，建立嚴格的城管執法人員準入制度。凡是進入城管執法領域的人員（主要是協管人員）必須通過嚴格的考試，堅持考察全面、擇優選擇。同時對進入執法隊伍人員進行崗前培訓和定期培訓，以提高他們執法藝術和技術，實行淘汰機制，將執法方式和相對人評價作為主要參考依據。其次，必須創新執法方式。應提高執法人員的裝配，配備執法記錄儀等相應設備。城市管理行政執法人員在執法過程中應開啟執法記錄儀，全程記錄其執法過程，并拍照取證。避免證據缺失，出現“公說公有理，婆說婆有理”的現象，一旦出現證據未被記錄或者證據丟失，執法機關應承擔舉證責任，強化執法人員責任。最后，我國《行政法》第103條規定：“受到罰款處罰的相對人應當自收到處罰決定之日起十五日內，到指定的銀行繳納罰款，但是當被處以五十元以下罰款，被處罰人對罰款無異議的，可以當場收繳罰款。”然而現實中，執法人員往往開具五十元以下罰款，直接責令相對人當場繳納，而不聞相對人的異議。因此有必要取消城管執法人員現場收取罰款權力，規定城市管理執法人員不得現場直接處罰，可以改為開具“責令改正違法行為通知書”，請相對人到執法機構處接受處理，真正做到處罰權與收繳權相分離。endprint

（二）深化執法體制改革，明確城管主管部門

首先，改革城管執法機構設置。在城管執法單位效仿法院受理行政案件程序和流程，設立負責案件受理、咨詢服務、陳述申辯、信訪服務窗口，并在墻上或者LED顯示屏公示案件辦理程序以及不予處罰、從輕處罰等內容。使行政執法者執法有依，相對人被罰有據。這樣避免執法人員與相對人矛盾的正面對抗，有利于減少暴力執法機會，也使相對人清楚了解自己違法行為，易于接受執法結果，改正自己違法行為。其次，由于在領導體制上，我國城市管理執法部門沒有縱向的垂直管理體系，很難實現統一的管理，因此，首先要明確上級主管部門，加強統一管理。在這一方面，我們可以借鑒財政部門的體制形式，在中央設立城管執法機構的協調、管理、指揮中心，在地方設立省自治區直轄市、市、縣垂直管轄的城管主管部門，這樣有利于整合資源，形成上下級分工明確，職責緊密銜接的縱向管理體系。其次，在地方上也要明確城管執法機構的歸屬，以實現區域性協調執法和提高執法人員的整體素質。

（三）引入第三方監督機制，提升執法水平和質量

防范和治理暴力執法還必須深化執法體制改革，加強對執法權力運行的監督。孟德斯鳩曾說“失去監督和制約的權力必然孳生腐敗，而制度是制約權力最有效方式”。在這里并不是講所謂的社會監督、外部監督，而是設置內部監督，在城管機構內部引入第三方，對其行為和權力進行監督，以提升執法人員執法水平和質量。具體來說：首先，可以成立由司法局委派有關律師作為第三方介入，在城市管理機關機構內部設立法律援助。畢竟當律師作為第三方，他們可以客觀的解釋城管執法依據，監督城管執法，很大程度上可以避免執法者和相對人正面沖突。同時，當相對人不服執法處罰結果時，作為法律援助律師可以為執法相對人提供救濟途徑和專業的法律服務，保護相對人合法權益，提高相對人法律意識。其次，在2011年夏俊峰在法庭上被宣告犯故意殺人罪判處死刑時，高喊“你們都是騙子”，因為沒有證據證明三個城管人員是否做了偽證，無法還原當時的情況。為了避免再次出現類似情況，因此，有必要引入公證員作為第三方介入。司法公證介入城管執法，公證有關執法人員執法行為及執法過程，為雙方當事人提供客觀、真實、合法的證據，盡可能還原執法現場，最大限度避免當事人雙方矛盾升級，平息事態，保護雙方合法權益。一旦出現證據確實問題，應適用過錯推定責任。endprint