我國行政審批制度的理論基礎、問題及對策

謝曉梅

[摘要]政府管制理論是我國行政審批制度的理論基礎。在這一理論基礎上，行政審批制度不斷完善發展，但仍存在一些問題，如審批事項規定界限不明晰，審批主體服務意識較淡薄，違法審批現象屢禁不止。解決這些問題，需要削減審批事項，下放權力于社會和市場，樹立行政審批主體的服務意識，加強對審批主體的監督，構建完備的行政審批法律體系。

[關鍵詞]行政審批；政府管制；審批主體

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2015）15-0112-02

行政審批制度在我國存在已有一段歷史，它對激勵我國經濟發展，社會進步起著重要作用，是一項重要的制度。但該制度在運行過程中，也暴露出了一些問題。本文從我國行政審批制度的理論基礎出發，找出了這一制度存在的問題，并針對問題提出了完善我國行政審批制度的對策，希望能對其他學者研究這一問題有所幫助。

一、我國行政審批制度的理論基礎——政府管制理論

關于行政審批的概念，我國學術界一直沒有統一的定義，《行政許可法》將行政審批與行政許可統一起來，沒有對二者進行區分。本文也采取同一概念說，本文所指的行政審批即行政許可。行政審批制度并非我國的新興制度，其存在有一定的理論基礎。其中，政府管制理論是其最主要的理論支撐。

目前，對于政府管制的概念，學者們持有不同的觀點。管制理論的創始人施蒂格勒從管制經濟學的角度來定義了政府管制，他認為管制一般是由產業自己爭取的，管制的存在是要為受制產業謀利的。我國學者王俊豪認為政府管制是管制者依法對被管制者采取的監督與行政管理行為，這里的管制者一般是具有法律地位且相對獨立的機構，被管制者則主要指企業。綜合以上觀點，本文認為，政府管制是政府在法律規定下，對市場、企業進行的管理和控制，目的是彌補市場的缺陷，矯正市場失靈的弊端，以確保市場經濟有序運行。

市場經濟有自身的缺陷，如果不由一個統一的權力加以管制，那勢必會導致市場經濟發展的混亂。政府管制是彌補市場失靈的有效手段之一，它與宏觀調控一起，可以有效解決經濟增長與社會穩定的矛盾。我國的行政審批制度就是通過政府對微觀經濟的調整和控制作用，來彌補市場缺陷，克服市場失靈的弊端，從而確保市場的有效運行。

政府管制理論不僅強調政府的管理和控制，也要求政府進行有限的管制。政府權力作為公權力的一種，不便介入所有的社會生活領域，而且公權力有無限擴張性，為避免給私權利造成損害，所以要用法律、制度等手段對政府權力進行限制。這在政府管制理論中，就是強調政府管理的權力有限、事項有限、方式有限，政府管制要在法律、制度規定的范圍內進行。

二、我國行政審批制度存在的問題

（一）審批事項規定界限不明晰

《行政許可法》關于審批事項的內容集中體現在第12和13條，但該法律還存在一些缺陷。例如在審批事項的劃分上，第12條規定了可以設定許可的六種情形，第13條又規定了可以不設定許可的四種情形。“可以設定”與“可以不設”都包含了設定和不設定兩種情況，既不是必須也不是禁止，這樣一來，難免使人對《行政許可法》所規定的事項范圍把握不清，其界限模糊，導致在處理審批事項的過程中，判斷某一事項是否屬于行政許可會產生疑惑，這就會在一定程度上弱化《行政許可法》的執法力度。《行政許可法》對于可以和不可以設定行政許可的規定較為原則、籠統，這給了具體執行者很大的可操作空間，裁量權較大，這容易導致尋租現象出現。

（二）審批主體服務意識較淡薄

我國傳統的自然經濟和封建等級制度造就了“官本位”思想根深蒂固，特權思想影響著人們的思維，“民本位”思想薄弱，導致審批人員往往把行政審批權作為一種實力的象征。但他們對自己權力的來源認識并不明確，“主權在民”、“人民主權”的意識薄弱，服務意識淡薄。審批主體在具體的審批過程中不是把人民看做權力的主人，而是行政權力的客體，把行政審批看做是管理社會的手段而非服務社會的手段。在這種情況下，政府部門及其工作人員往往基于既得利益者的角度來進行行政審批，由此，他們在審批過程中會更多地考慮自己的特殊利益，而非國家和社會公眾的整體利益，行政審批變成了謀利的手段，而非服務社會的方式。

（三）違法審批現象屢禁不止

實踐中，行政機關違法審批的現象時有發生。地方政府、行政機關違反法律的規定，違背法律的授權進行審批的現象不在少數，造成同一事項在不同省份的審批標準不同，甚至在同一省份的不同地市標準也不同。有的審批機關超出法律的規定亂設審批，為相對人進行相關活動私設障礙。這不僅損害了相對人的權益，打擊了其參與社會活動的積極性，也極大地損害了國家審批制度的統一性，影響了我國行政審批制度的健康發展。

三、我國行政審批制度的完善對策

（一）構建完備的行政審批法律體系

首先，要完善《行政許可法》。我們在具體實踐中，要對《行政許可法》的立法理念和制度規定進行細化和落實。《行政許可法》對許可的程序性規定還比較薄弱，不利于許可工作的順利進行，這在今后還有待進一步完善。其次，要理清行政許可專門法、基本法和授權性規章的關系，要保障《行政許可法》的權威，以更好地實施這部法律。再次，要制定專門法律制裁違法審批、亂設審批的行為。行政審批制度作為我國一項重要的管制制度，必須對管制者給予嚴格的法律規范，對其違法行為按照損害后果的程度給予不同程度的懲罰。最后，要出臺《行政許可法》的配套規定。各省、各地的政府、行政機關應根據各自的具體情況制定《行政許可法》的相關配套規定，以增強《行政許可法》的執行力。

（二）樹立行政審批主體的服務意識

人民主權原則是我國憲法的基本原則，審批主體的權力來源于人民。但很多審批人員往往對自己的權力來源認識不清，缺乏民本思想，缺乏服務意識。因此，要加強對審批人員民本思想的宣傳教育，明確審批人員的角色定位。將行政審批理念由“以管為主”轉換為“以服務為主”，倡導服務型行政理念。同時，要明確行政審批是行政主體的職責行為，是他們的義務所在，要理清審批人員與申請人之間服務者與被服務者的關系。行政機關是為申請人服務的公仆，申請人才是國家和社會的主人，在審批過程中，審批機關不僅要按照法律規定依法對申請人、審批對象進行審查，還要盡可能為申請人提供滿意的服務，否則，申請人可以依法投訴該審批機關，該審批機關就可能受到相應的處分。思想推動行為，有了正確的審批觀念，才能有足夠的動力推動制度的不斷發展。

（三）削減審批事項，下放權力于社會和市場

這里的削減審批事項，不是形式上的減量，而是要在保證質量的基礎上減少數量。要達到這一目的，對行政審批的方式進行改革是必然之舉。如：減少審批層級和環節，即在縱向上要減少多層級審批的數量。對現存的多層級審批項目，盡量改為一級審批，在以后審批事項的設置過程中，也以一級審批為主，原則上不設置多級審批；減少審批部門，即在橫向上減少多部門審批的數量。對需要由多個部門審批的事項，盡量改為由一個部門進行審批，實行“一個窗口對外”。

這些方式并不是單純減少行政審批的項目，而是通過改變行政審批的方式，提高政府的審批效率，更好地為相對人服務，保質保量地完成審批工作。

（四）加強對審批主體的監督

建立行政審批的監督制約機制，重點是要加強對審批主體的監督，這要從內外兩個方面著手，雙管齊下。

完善內部監督制度包括兩個內容，一是要完善政務公開制度，積極推行行政審批公示制度，讓審批機構內部人員能夠及時了解審批的相關信息。二是要建立行政審批監督責任制，明確規定監督行政審批的責任、權力、程序，增強監督人員的責任感。

完善外部監督包括三個內容，一是要加強司法監督，以司法的公正性和強制力來保障行政審批制度的正常運行。二是要加強社會公眾的監督，社會公眾往往能夠準確地找到行政審批中不合理甚至是錯誤的地方，這樣有利于審批機關及時發現并改正錯誤，促進審批制度的良性運行。三是要加強新聞媒體的監督，這種方式不僅可以充分發揮媒體作為傳播手段的作用，而且通過媒體的曝光，可以讓公眾了解到更多、更新的審批消息，也有利于公眾對審批主體進行監督。endprint