養老服務業務發展存在的問題及對策

蔡曉林

隨著經濟的發展和城市化的進程，我國跨地域職業流動加速，家庭結構逐漸向小型化過渡，親密的親屬網絡逐漸疏離，傳統的家庭養老已不能承擔起所有的養老任務，保障功能日益弱化。在此背景下，老年人對社會養老服務的需求將逐漸增加，依附性也將越來越強。由于我國養老服務事業起步較晚，養老服務業總體發展水平滯后，規模和能力嚴重不足，還有很多亟需改善的地方。

一、存在的主要問題

（一）養老服務業整體發展缺乏長遠規劃。部分地區養老服務業起步晚，還處于摸索階段，在整體發展上缺乏長遠規劃。方面，養老服務業發展主體不清晰。傳統上的養老服務業由政府主導，資金主要依靠各級財政補助，行政色彩濃厚。另方面，機構養老和社區養老機構設立帶有盲目性，部分養老服務機構缺乏財政“斷糧”后的可持續發展動力，存在項目擱置或人員解散的風險。再者，居家養老方面，缺乏長期、穩定和專業的居家養老服務組織，供需矛盾比較突出。目前老年人居家養老需求較大，市場上尚沒有具備成熟管理經驗的居家養老服務企業，尚未形成功能定位明確、服務模式成熟、人員穩定、監管到位、行業標準化完備的運營模式，難以滿足養老需求。

（二）政策缺乏靈活性，未充分結合地方實際情況，缺乏有效的政府投入資金的績效考量機制。目前有關政策法規對于些具體事項的規定過于呆板，面對各地的復雜情況，采取刀切的處理方式，不太符合地方實際，容易造成“有需求的無床位，有床位的無人源”的尷尬狀況。另外，大量資金投入到養老服務業發展上，各種養老機構、日間照料中心也紛紛建立。但部分地區尚未形成有效的資金績效考評機制，未充分評價項目發揮的社會效益，資金使用效益難以考量，“重投八、輕效益”的狀況較為突出。

（三）養老機構比例不合理，城鎮養老床位占比較少。總體來看，大部分床位面向城鎮“三無”和農村五保人員、農村老年人，面向城鎮區域老年人的服務設施占比較少。過去，我國大多以政府為主體，建設敬老院、養老院等福利性養老機構，面向的是經濟困難或生活不能自理的老人，側重于“福利性”；這種單純性的福利性、救濟性養老機構不能滿足現在老年人對養老的要求，并影響老年人對社會化養老發展模式的接受程度。

（四）未有效實現市場化運作，養老機構產權不清晰，民辦養老服務機構發展緩慢。民辦養老機構相對較少，其他類型的養老機構多為政府投資設立，產權不清晰，缺乏明確的權利義務主體。究其原因，一是養老服務業尚在起步階段，未引入市場競爭機制，市場不夠活泛，缺乏有效的盈利模式，部分養老機構生存困難。二是養老服務業行業中，市場化運營需要的法規、行業標準不夠完善，面臨政策瓶頸，不利于養老服務產業的發展。三是行業組織不夠健全，不能做到行業自律。

（五）社會化養老優勢未充分體現，尚未在社會上形成廣泛認同。由于社會化養老行業尚未發育成熟，加之目前社會養老機構參差不齊，部分養老機構設備不到位、服務水平不高、護理員大多沒有接受過專業訓練、缺乏專業性的老年護理和心理知識等原因，無法滿足人口老齡化過程中養老服務需求的快速增長。另外社會化養老為老年人提供專業化服務，滿足老年人體檢、就醫等需求，以及專業化養老機構給老人帶來認同感、歸宿感和社會化養老的規模化優勢未能充分顯現出來，也導致社會化養老的模式沒有得到社會廣泛認同。

二、對策建議

隨著醫療衛生服務狀況的改善和計劃生育政策的實施，我國人口老齡化的趨勢在加劇。就目前而言，養老問題已經不僅僅是一個福利問題，更是一個嚴重的社會問題，如果解決不好，可能會引發矛盾，不利于社會發展。對此提出如下建議。

（一）加快政府職能轉變，引領民間資本進入，推動養老服務市場化。第，政府筒政放權，改革切阻礙養老服務業發展的體制障礙。減少政府行政性干預，完善政府宏觀管理，培育和規范養老市場。建立健全各項機制，研究建立困難老人養老服務補貼制度，積極推行政府購買養老服務制度。制定扶持政策，鼓勵單位和個人投資興辦養老機構，引領社會力量參與到養老服務業這行業中來。第二，大力鼓勵社會資本和外資進入國內養老服務市場，充分發揮地方融資平臺的作用，通過市場化融資方式，引導民間資本參與進來。第三，積極推行養老服務社會化、市場化，尊重市場規律，明晰產權關系，努力實現養老服務業可持續發展。

（二）優化養老機構結構，促進多元化發展。結合當地實際情況，因地制宜建立養老機構，避免造成養老設施資源的閑置浪費。除部分養老機構重點保障特困群體及低收入群體的養老需求外，鼓勵發展醫養型、護理型等多種模式的養老機構，發展包含中高端在內的多元化養老機構，適應不同人群的需要。大力推進機構醫養融合，支持醫療衛生資源進入養老機構。注重居家養老系列服務、老年文化教育服務等，結合我國國情，建立以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的養老服務體系。

（三）積極探索建立資金監控體系和績效評價體系。有關部門應從項目的立項審查、跟蹤督辦直到項目驗收考核進行全過程的監督，增強專項資金的公開性，防止被套取、挪用、截留，防止資金分配不公，提高資金使用效益。同時，制定科學的資金績效考評辦法，開展績效考評工作，根據績效考評結果落實相關獎懲措施，進步規范和加強資金監管，建立健全激勵和約束機制，努力提高資金使用效益。

（四）完善服務管理，做好宣傳工作。積極開展從業人員職業資格和專業技能培訓，加快培養老年服務管理專業人才。從老人實際需求出發，不斷拓寬和完善服務方式和內容，努力提升服務水平，注重人性化護理。另外，通過媒體等方式，宣傳養老服務的有關政策，以及養老服務機構的優勢，形成良好的社會氛圍，使養老服務的概念深入到社會、家庭、老人觀念中去，促進養老服務業的健康發展。