鄉鎮財政資金的創新性利用措施分析

于連環

摘要：由于各種因素的影響，我國鄉鎮財政資金在管理和使用中存在的問題較多，主要是缺乏對財政資金科學合理的項目論證，財政管理與監督薄弱的問題依舊存在，從而嚴重影響財政資金的使用效益。本文首先概述了鄉鎮財政資金的使用現狀，分析了鄉鎮財政資金的創新性利用作用一項目化管理，最后提出了相關利用措施：強化領導工作責任制、推進公共財政體制改革、實施財政資金績效監督和探索財政資金績效評價制度。

關鍵詞：鄉鎮財政資金 項目化管理 創新性利用 績效評價

根據國家一系列文件規定，當前政府對基層鄉鎮的支持力度進一步加強，但是從近幾年地方財政資金結構和安排情況來看，納入鄉鎮財政預算的資金不多，多數是以項目的形式出現，可供常態下管理使用的資金不足，這就存在很大的不確定性。為此各鄉鎮必須以進步規范和加強財政資金管理為突破口，完善財政管理制度，創新財政管理機制，嚴肅財經紀律，依法理財、從嚴治財。本文具體探討了鄉鎮財政資金的創新性利用措施，現分析探討如下。

一、鄉鎮財政資金的使用現狀

（一）鄉鎮財政資金的來源現狀

當前財政對鄉鎮的基本支出經費撥款中絕大多數是人員經費，公用經費撥款很少，只有靠自身僅有的財力或拼命挖潛來維持。同時對運行維持類項目和發展建設類項目財政撥款有增有減，說明這兩類項目撥款的不可控性，變動較大，而對各種項目的投入是逐年增加，并且增加比例較大。中央財政和地方財政資金的投入不能統籌使用，資金不能優化配置，影響了資金的使用效率；地方預算住房公積金，社會保障的繳交比例和繳交基數逐年增加，缺口較大，而且資金缺口部分從地方財政資金方面得不到補助。近幾年，地方財政著重投資在發展項目上，維持類的經費比例越來越少，發展建設類項目基本上也是以中央財政投入為主來匹配資金，這就存在很大的不確定性，導致可供常態下管理使用的資金很少。另外，中央財政和地方財政預決算上報編制要求、上報時間和口徑存在不致性。中央部門預決算要求綜合性，但是由于中央預算上報時間比地方財政預算上報時間早，上報時地方財政投入部分基本以上年數據為依據預計填報，也就是簡單估算總額增長的行政決定式的預算做法，然而由于地方財政資金投入的不可控性，變動較大，所以每年上報中央預算時，上報地方財政投入資金存在不確定性。

（二）鄉鎮財政資金的使用問題

（1）資金使用績效不高

財政部門按照當地財政支出的比例確定編制預算資金分配，用款單位目前在實際操作中，沒有將有限的資金形成規模效應，資金投入面過寬，導致資金使用效益低下。此類現象在其他資金使用中也不同程度的存在，極大的影響了資金使用的績效。

（2）違規現象比較嚴重

盡管近年來國家和地方政府加大了對財政資金管理的力度，但在財政資金使用與核算上仍存在著大量的違規現象。一是除近年來的“一事一議”財政獎補資金外，大多數財政資金不實行單獨核算，專項資金與經常性經費混合使用，形成擠占、挪用財政資金，專項結余無法正確體現，同時也難以對專項資金績效實施評價。二是一些用款單位為了不上繳專款結余，年終突擊花錢、突擊采購。三是一些用款單位不經財政審批，任意改變財政資金用途，預算執行隨意性大。

（3）缺乏對資金項目論證

由于多方面的原因，財政部門在項目審核上，幾乎說不上話，只有撥款的義務。不少主管部門都把時間和精力集中在具體項目的安排上，熱哀于多立項目。立大項目，而對這些項目的經濟價值缺乏深入、科學的分析論證。對如何管理監督項目投資很少有全面周到的考慮。當前雖然已普遍實行了“先論證項目，再申報資金”的申報程序，但在一些用款單位想方設法爭取上級財政專項，虛增用款資金的現象還存在，從而形成專項的滯留或挪用，嚴重降低了財政資金的使用效益，同時使違規操作成為可能。

（4）監督薄弱問題存在

表現在地方財政支出過程中，從政策的掌握運用到財政撥款缺少內在的制約機制，涉及監督和管理的制度和法規建設相對滯后。支出監督的方式方法落后，突擊性、專項性檢查多，日常監督少；事后檢查多，事前、事中監督少；對某事項和環節檢查多，全方位跟蹤監督少。對于一些不按預算執行或隨意改變支出用途的問題，特別是以前年度發生的違規事項，目前還只是要求違規單位今后予以杜絕，而沒有相應的解決辦法和措施，處置缺乏應有的力度。

二、鄉鎮財政資金的創新性利用作用一項目化管理

一是完善了財政資金的管理。加強了財政資金項目立項、審定、預算安排到使用監督、效益考核的事前、事中、事后的全過程管理；形成了預算編制、預算執行和財政監督三位一體全方位的財政資金管理機制；有效地控制了挪用專款、資金浪費現象；提高了財政資金的使用效率。二是明確了財政資金核算的會計責任。長期以來，將專項支出與基本支出合在一起核算，基本支出挪用財政資金無法反映，會計部門與用款單位之間相互推委責任時有發生。實行財政資金項目核算后，會計部門嚴格按照上級財政部門撥付的資金收入，依據專項支出單據進行項目核算。基本支出挪用的財政資金就會在經常性結余里直接反映。三是提高了會計信息質量，減輕了年報工作量。沒對財政資金實行項目核算前，年報時基本支出和專項支出用手工人為地去分解。也就是說，年報中基本支出、專項支出都不是實際支出數，無法保證會計信息的真實性。實行項目核算后，利用“財政資金收支明細表”數據直接填列年終會計報表，由于該表數據直接取數于賬戶記錄，有效地保證了年報數據的真實性。同時也由于減少了人為破解支出的環節，大大減輕了年報工作量。

三、鄉鎮財政資金的創新性利用措施

（一）強化領導工作責任制

首先各部門、各單位的領導干部要從思想上予以高度重視，充分地認識到鄉鎮財政資金的重要性。其次，對單位領導和部門的負責人以及各項目的管理人員都要建立嚴格的考核追究制，使他們能夠嚴格地按照國家的財經法規及財務制度的規定，保證各類財政資金的規范運作和用途明確，切實管理和使用好自己手中的資金，避免截留、擠占、挪用等現象的發生。要將財政資金的監督檢查工作列上重要的議事日程，并作為一項長期性、持久性的作來抓，真正地確保各類財政資金在使用過程中的合規性、合法性和安全性。

（二）推進公共財政體制改革

各級政府和部門應進步樹立公共財政意識，解決長期以來我國財政管理中的“缺位”和“越位”問題，將財政資金投向關系改革發展和社會穩定、關系群眾切身利益的社會保障、醫療衛生領域，投向關系社會持續穩定發展的科技、環保、教育等方面。在財政資金分配上保障重點，扶強扶優，發揮財政資金的引導作用，同時完善部門預算，細化財政資金支出預算，提高預算透明度，防止資金分配和執行中的“暗箱操作”，以便于有關部門對資金使用情況進行審查和監督。積極推行財政性資金的國庫集中收付制度，通過集中支付將財政資金直接支付到最終收款人，提高資金撥付和使用效率。

（三）實施財政資金績效監督

績效監督是以提高財政資金分配與使用績效為目的，在有效開展財政支出合規性監督的基礎上，按照績效管理的要求，通過制定明確合理的目標，運用科學的績效監督方法和系列的指標，對財政支出行為過程及其結果進行客觀、公正的制約和反饋，對績效目標的實現程度及效果進行監督，找出實際績效狀況與應達到的績效水平之間的差距，從而督促被監督主體達到預期績效的監督過程。要在項目各個階段目標完成后，定期對項目進展情況進行驗收檢查、分析總結，對發現的問題及時采取措施整改，保證項目按照目標確定的方向有序開展，促進政府依法行政，依法理財。

（四）探索財政資金績效評價制度

財政部門應從總體上把握財政資金績效評價的發展方向，制定財政資金績效評價的原則和基本操作規范。各財政資金的使用部門要開展各自部門的績效評價工作，制定本部門的績效標準。績效評價制度可以在事前評估待分配使用的資金資源配置是否合理、是否可以產生預期的效益，為資金分配提供參考，也可以在事后評價財政資金的實際績效，為財政性資金支出計劃的安排和篩選提供依據。這制度可以提高財政及有關部門對資金支出的業績和效率的重視程度，促進財政資金科學合理分配，提高財政資金使用效益。

總之，在鄉鎮財政資金的創新性利用上，我們需要進步規范和加強財政資金管理為突破口，完善財政管理制度，創新財政管理機制，逐步搭建起規范、長效的財政資金監管機制。