農村土地流轉主體博弈及制度選擇

吳園庭雁

摘 要：農村土地問題是我國“三農”問題的核心。農村土地流轉的實質是參與各方的利益再分配過程，是各利益主體在現有土地流轉制度的安排下追求利益最大化博弈的演化過程。文章通過對政府、集體和農戶三者之間進行博弈分析，并提出完善農村土地流轉制度的對策建議。

關鍵詞：農村土地 土地流轉 主體博弈 制度

中圖分類號：F301 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）10-078-04

一、文獻綜述及問題提出

國內外許多學者對土地流轉問題進行了大量的研究。Bardhan（1979）把農民分為佃農與地主，認為農民轉讓土地以后仍然會以佃農的身份從地主手中租種土地從事農業生產。Macmillan（2000）運用經濟學分析方法對土地市場進行研究，認為在土地公開買賣過程中會伴有市場失靈現象，從而造成土地資源的低效率利用，因此政府需要恰當發揮其行政職能對市場進行干預，以彌補市場缺陷。Joshua & Eleonora （2004）認為政府的市場干預政策也增加了土地交易之間的交易費用。例如，一些稅收政策直接增加了土地交易費用。

姚黎明、徐萍（2014）認為對個體農戶而言，土地流轉與土地征收相似，都是以貨幣補償方式變更農民土地使用權。土地流轉的實質是土地承包經營權的流轉，即個體農民實際土地使用權的流轉。卜凡生（2013）認為農地流轉行為是一種經濟行為，流轉主體、流轉載體（土地）、接轉主體三者是這種經濟活動的顯性表現。邱雪萍、陳洪昭（2013）認為政府保障農戶對土地承包經營的權利，做好農戶在承包期內依法、自愿轉讓和流轉承包地，發展適度規模經營，更好地實現農村城鎮化和現代化。李中、游達明、劉衛柏（2013）認為部分農戶進行土地流轉后，沒有流轉的農戶可以通過績效與政府之間進行博弈。王家庭、張換兆（2010）在我國農村土地流轉制度的創新探索是完善管理制度，明確管理主體及其規劃;推進城鄉統一土地市場的建立與完善;規范微觀主體行為，保護農民的利益，取消制度租。

關于土地流轉問題國內外學者已經做了大量的研究。綜合來說，國外關于土地流轉的研究體系較為完善，主要從市場的政府干預、市場失靈的角度等方面進行研究;而國內則主要從流轉制度、各個主體之間的利益博弈、流轉的政策等方面進行分析，為后續的研究提供了大量的借鑒作用。根據已有的研究成果，本文通過政府、集體和農戶之間的利益博弈，并依據三者之間的博弈結果進行分析，提出完善土地流轉制度選擇的政策建議。

二、農村土地流轉的博弈主體

（一）政府

中央政府作為土地政策的制訂者，從整個社會宏觀層面謀求土地資源的最佳配置，不僅要考慮土地的單位產出和效益（用貨幣衡量），而且還要考慮社會、政治、生態等各方面的因素。中央的基本政策是穩定農戶長期的土地承包權，2015年中央一號文件指出要穩步推進農村土地制度改革試點。在確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，按照中央統一部署，審慎穩妥推進農村土地制度改革。中央政府是一切土地政策的制定者，是一切政策的最終決策者，擁有將“農業用地”轉為“非農業用地”， 將農村“集體土地”轉為“國家土地”的權力。地方政府是中央政府政策的執行者，為土地流轉提供一定的制度和資源支持，在大多數情況下是土地最直接的受益人。土地流轉收入是近十多年來一些地方政府的最重要的收入來源。各級地方政府也都十分關注土地， 但他們更加關注的是土地的產出效益，特別是土地帶來的直接與間接收入。在“2000-2003年期間， 全國土地出讓收益達到9100億元，之后逐漸增多，僅2005年一年的土地出讓收益就達到5500億元。此外，地方預算外收入占地方財政收入的比重從1993年的82.8%提高到2004年的92.5%以上。”土地流轉過程中政府擁有土地征用權，中國處于農業社會向工業社會轉型時期，經濟發展和城市化進程不斷加快，國有土地已遠遠不能滿足建設的需要，政府行使征地權征用土地便成為了土地管理的一項經常性工作。

（二）農村集體組織

集體土地是指農民集體所有的土地。也叫做勞動群眾集體所有的土地。這里的集體，是專指鄉（鎮）、村，村民小組等類同性質的農業集體經濟組織對土地的所有權，其他任何集體對土地沒有所有權，農村的土地（包括城市郊區），除法律規定屬于國家所有或已依法征收的外，均屬于集體所有，農民使用的宅基地、自留地、自留山等都屬于集體所有。農村集體組織，是指對土地擁有所有權的經濟組織。農村集體組織既不同于企業法人，又不同于社會團體，也不同于行政機關，自有其獨特的政治性質和法律性質。農村集體組織是除國家以外對土地擁有所有權的唯一的一個組織。集體擁有土地所有權，主要表現在擁有小組所有農戶全部耕地、林地、水域和集體建設用地（宅基地）的土地所有權;擁有村委會、村辦企業、村辦小學等機構的土地所有權;擁有鄉鎮醫院、電站、學校、鄉鎮企業等土地所有權。

（三）農戶

土地是當代中國大多數農戶最主要的生產資料， 也是最重要的財產權益。農戶是土地資源能否實現流轉的關鍵環節，而農戶是否出讓土地主要受農業收入、非農業收入、土地流轉收益等諸多因素影響。如果土地流轉能給農戶帶來比流轉前更高的可預見的穩定性增量收入， 農戶基于自身利益的最大化將樂意流轉。農戶在與政府之間的博弈中總是處于被動的地位，在博弈中做出的決策不利于維護自己的切身利益。并且，農戶自身文化程度較低，接受再教育機會少，往往不能客觀有效地判斷并做出決策。農戶擁有土地的承包權，是指對其依法承包的土地享有占有、使用和一定處分的權利。農村土地承包堅持公開、公平、公正的原則，正確處理國家、集體、個人三者的利益關系。

三、農村土地流轉主體的博弈分析

（一）政府與農村集體組織的博弈分析

中央政府負責統一管理全國各個地方的土地管理工作，地方政府行使中央政府委托的農用地征收權，農村集體組織是農村土地的所有權人。在政府與農村集體組織的利益博弈中，政府的行為分為兩個階段，第一階段政府的策略是征地或者不征地，第二階段是處罰和不處罰。農村集體組織的策略是干預土地流轉和不干預。政府擁有土地的征地權，制定相關法律法規進行征地;集體擁有土地的所有權，為了村鎮集體利益，會對土地進行干預，同意流轉或者不同意流轉。當集體不同意流轉時，政府將進行第二階段策略選擇對集體進行處罰或者不處罰。集體組織在農村流轉中嚴格按政府的政策和規定，為了追求更大的利益，集體在土地流轉中達不到利益最大時會選擇抵制政府的選擇，選擇不同意征地。政府在土地流轉過程中應該對集體組織的行為進行監督檢查，但是有些地方可能出現監管不利，所以在第二階段政府的策略是（處罰，不處罰）。假設第一階段政府和集體的效用為S1，S2，第二階段的效用分別為S1，S2。政府與農村集體的博弈拓展式如下圖：

首先，政府享有征地權，但是由于政府在征地過程中會產生很多的不利于集體組織的因素，比如征地補償標準偏低，征地收益分配不合理，失地農戶的安置方式比較單一，政府監管力度不夠等，以至于集體組織沒有得到土地流轉所帶來的更大的利益。政府從集體以較低的價格征收土地，而最后以更高的價格將土地流轉出去，以來增加政府的財政收入。然而這樣必將會引起享有土地所有權的集體的不滿。在第一階段的博弈中，集體組織的策略選擇是（同意，不同意）。

在第一階段，假設政府土地流轉收益為I1，實施土地流轉過程所產生的成本為C1。集體進行土地流轉的征地補償為B1，當集體不同意流轉時，流轉成本為C2，此時所獲得的征地補償為B2，往往要高于同意土地流轉時所獲得的征地補償。但是迫于政府強大的壓力，集體不同意土地流轉基本不會成功，最終也能土地流轉成功，只是政府要支付集體在土地流轉中的成本C2。政府征地，集體同意土地流轉時，政府的收益為I1-C1-B1，集體的收益為B1;當政府征地，集體不同意土地流轉時，政府的收益為I1-C1-B2-C2，集體的收益為B2-C2。政府不征地，集體同意土地流轉時，政府的收益為0，集體的收益為B1;政府不征地，集體不同意流轉時，政府的收益為0，集體的收益為B2-C2。結合實際情況分析，政府征地所獲得的收益遠遠大于集體，I1-C1-B1>B1，I1-C1-B2-C2>B2-C2，化簡為I1-C1>2B1，I1-C1>2B2。無論集體是否同意土地流轉，政府的收益都遠遠大于政府給集體的土地補償。政府在土地流轉中獲益較大，農村集體即使不同意的情況下最終還是會被征收。第一階段的博弈分析如下（見圖2）。

在第二階段博弈中，集體的策略選擇是（同意，不同意），政府在集體選擇不同意流轉時，策略選擇是（處罰，不處罰）。在集體不同意流轉時，假設政府對集體的經濟懲罰為C3，集體的收益為B2-C2-C3，若政府對集體的行為進行懲罰，政府的收益為I1-C1-B2-C2+C3。若政府由于監管力度不夠，沒有對集體進行懲罰，則收益同政府征地集體同意流轉的收益一樣。I1-C1-B2-C2+ C3>B2-C2-C3，化簡為I1-C1>2（B2-C3）。可見政府的收益還是遠遠大于集體的收益，集體如果不同意進行土地流轉將會減少自己本身的收益還會受到政府的懲罰，而最終的結果還是要進行土地流轉。

（二）政府與農戶的博弈分析

政府所關心的是經濟增長的問題，在土地流轉過程中盡可能的增加地方財政收入。而農戶更加關心的是自身的權益，即在土地流轉過程中希望獲得更多的征地補償和自己失地后的安置情況。農戶在土地流轉中既缺少對政策的了解與對土地市場的預見，更缺少對征收土地價格的話語權，收益得不到保障，總有少補償、被截留或被挪用的現象。政府與農戶的博弈分為兩個階段，在第一階段政府的策略是（征地，不征地），而農戶的策略選擇是（流轉，不流轉）。在第二階段，如果農戶不進行土地流轉，政府就可能會進行查處，若政府進行查處，就會對土地征收，沒查處就不會征收土地。假設政府征地，農戶進行土地流轉的效用為（S1，S2）;政府征地，農戶不進行土地流轉政府查處的效用為（S3，S4），若政府不查處的效用為（S5，S6）;政府不征地時，效用為（S7，S8）。政府和農戶博弈拓展式分析如下：

政府在土地流轉過程中有優先選擇權，在政府選擇后農戶會做出相應的選擇。假設政府征地收益為R1，農戶獲得的征地補償為D1，農戶不進行土地流轉自己耕種的收益為G，當農戶進行土地流轉時，政府的得益為R1-D1，農戶的得益為D1。政府在土地流轉過程中的收益往往要比農戶所獲得的征地補償要大得多。政府為了自身經濟增長，盡可能使自己的收益最大化。政府如果不進行土地流轉其收益為0，而農戶真正關心的是征地補償能不能保障自己失地后的生活，以及失地后的安置情況。如果能保障自己的今后的生活比現在自己耕種收益來的高，農戶必然會選擇土地流轉，若不能自身權益得不到保障，農戶不會進行土地流轉。政府與農戶第一階段博弈分析的要素表如表1（見下頁）。

在第二階段博弈中，農戶的策略選擇是（流轉，不流轉），政府的策略選擇是（征收，不征收）。在農戶選擇不進行土地流轉時，政府就會對農戶進行查處，選擇是否對土地征收。當政府選擇征收時，農戶將和政府談判中獲得更多的征地補償D1+B，然而政府在土地流轉中的得益為R1-D1-B;當政府不征收時，農戶不流轉時，政府的得益為0，農戶的得益為G。

（三）農村集體組織與農戶的博弈分析

在集體與農戶的利益博弈中，集體的策略有兩個：干預或者不干預;農戶可以采取的對應策略也是兩個：流轉或者不流轉。地方政府在土地流轉過程中，為了自身的利益，加快地方經濟的發展，可能會采取干預農戶土地流轉的行為。如果集體能夠嚴格執行政府的有關政策和決定而不施加任何的干預，農戶的獲益會增加。而農戶的在土地流轉中的收益也取決于集體干預的情況。

首先假設農戶進行土地流轉的價格為P，農戶為土地流轉而作出努力的總成本為C，集體在土地流轉過程中的收益為I，集體實施干預各項成本之和為C1，主要包括補償安置成本、基礎設施建設成本等。若農戶不進行土地流轉，選擇自己從事農業生產時收益為B。若集體不實施干預時，農戶在流轉土地時的收益是P-C，但是如果集體參與干預時，集體會扣除轉出土地收益的一部分，即集體在土地流轉中的收益，再將剩下收益交給農戶，農戶的收益是P-C-I，集體的收益是干預的收益與成本的差I-C1。當農戶采取流轉策略時，集體實施干預，以在土地流轉過程中提供的各項服務為名獲得收益I-C1。若集體干預，農戶不流轉土地，農戶的收益B，集體的收益是-C1，集體不實施干預的收益為0。

當集體選擇不干預時，若P-C≥B時，農戶愿意進行土地流轉，因為土地流轉的收益明顯比土地不流轉時的收益要大;反之，若P-C≤B，農戶將會選擇不進行土地流轉。當集體選擇干預時，若P-C-I≥B時，農戶選擇進行土地流轉，因為在集體選擇干預的情況下，農戶流轉的收益要大于不流轉時候的收益;反之，若P-C-I≤B時，農戶通常不會進行土地流轉。當農戶選擇轉進行土地流轉時，若I-C1≥0時，集體會選擇干預土地流轉;當農戶選擇不進行土地流轉時，集體選擇不干預。

從上述分析可以看出得出，混合策略納什均衡時（流轉，干預）。要使農戶同意流轉土地，農戶流轉土地的收益必須比自己耕種得到的收益要高，即P-C≥B，P-C-I≥B。相反如果P-C≤B，P-C-I≤B時，表示農戶進行土地流轉的收益比自己耕種時所獲得的收益要小。要想（流轉，干預）策略組合要成為納什均衡的結果，就要使農戶進行土地流轉所獲得的收益大于農戶自己耕作時的收益。因此，集體要有較高的土地流轉價格，充分保護農民的基本權益。

四、農村土地流轉的制度選擇

（一）完善農村土地流轉制度

土地流轉是指土地使用權流轉，土地使用權流轉的含義，是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。所以在土地流轉過程中我們要明確好流轉主體，根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第二條，農村土地承包經營權流轉應當在堅持農戶家庭承包經營制度和穩定農村土地承包關系的基礎上，遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則。承包方有權依法自主決定承包土地是否流轉、流轉的對象和方式。任何單位和個人不得強迫或者阻礙承包方依法流轉其承包土地。農村土地承包經營權流轉方式、期限和具體條件，由流轉雙方平等協商確定。土地流轉可以通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經營權，鼓勵農民將承包地向專業大戶、合作社等流轉，發展農業規模經營。必須明確規定流轉主體、監管主體、流轉方式及流轉范圍。要解決好農戶在土地流轉過程中的困難，必須完善土地流轉糾紛仲裁、調解機制。

（二）降低土地流轉成本

在土地流轉的過程中，應該盡可能地降低農戶在土地流轉過程中的成本，這樣將會增大農戶在博弈中的收益，有利于提升農戶流轉土地的積極性。地方政府是農村土地流轉中的最大受益者，土地的流轉的收入往往是地方政府財政的重要來源。所以想要降低土地流轉的成本，中央政府要加強對地方政府的監管力度，加大對地方政府不正確執行其職能的經濟懲罰力度，建立地方政府土地流轉行為的監督機制，提高土地流轉的補償標準。這樣將會有利于大大降低農戶在土地流轉過程中的成本。

（三）促進農村社會保障制度的完善

社會保障制度的運行必須要有資金的支持，要在政府主導下籌集社會保障基金，政府要將社會保障作為一項長久的制度安排。中央政府要投入固定比例的財政去支持社會保障制度，地方財政也應該要正確實施中央政策，將地方收入的一部分穩定地投入到社會保障鐘來。集體要貫徹實施政府的政策，完善社會保障制度，就要完善農村最低生活保障制度、養老保險制度、農村合作醫療制度和農民再就業保障制度。只有真正解決了農民的后顧之憂，才能更好地促進農村土地流轉的順利進行。

（四）加強農地流轉市場體系建設

政府要推動土地市場化交易的平臺和網絡建設，要強化土地評估、土地仲裁、法律咨詢、委托代理等服務組織建設，逐漸規范土地流轉市場。政府在農地流轉過程中具有壟斷權力，集體所有的權利受到限制，依靠行政來配置土地資源，是造成土地流轉價格畸形和土地矛盾的重要根源。因此要減少土地流轉的行政手段，采取市場定價的方法，完善市場在資源配置中的基礎地位。政府要建立信息發布交流平臺和農村產權交易機構，使土地流轉市場變成公開市場。促進農村土地流轉公開、公正地進行。在農地流轉過程中要保證農戶的平等參與權、利益表達權利，提高農民參與土地流轉的積極性，體現農民土地流轉主體的地位。要建立農村土地流轉的市場化，必須要提高農民技能水平和文化素質。這樣將有利于提高農戶能及時了解中央政府的相關政策，及時獲取信息、識別信息的能力，更好地推動農村土地流轉。通過提高農民綜合素質，加強農戶在土地流轉的主體意識，自覺地加入到農地流轉的市場體系中來。

參考文獻：

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（作者單位：湖南農業大學 湖南長沙 410128）（責編：賈偉）